광주고등법원 2023. 4. 27. 선고 2022누11124 판결

<2>

<3>

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고는 일자리 창출 지원 사업계획서의 사업 목적에 ‘농작업 대행’이 누락되어 있다는 피고의 지적에 따라 이를 반영하여 사업계획변경신청을 하였고, 피고는 2019. 7. 22. 이를 승인하였다. 원고는 사업계획변경신청이 별다른 문제없이 승인된 점에 비추어 위 사업 목적 누락과 관련하여 보조금을 환수당하지 않을 것이라는 신뢰를 가졌는데, 피고가 뒤늦게야 이를 환수하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

원고가 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하며 지역사회에 공헌하는 것을 목적으로 하는 사회적기업인 점, 원고는 피고의 실무자에게 대부분의 사항을 문의하여 업무를 처리한 점, 원고가 지급받은 보조금은 원고 또는 원고와 관련된 사람들의 개인적인 이익을 위하여 사용된 사실이 없고, 모두 일자리 창출 사업이나 전문 인력의 급여 등으로 사용된 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하였다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

살피건대, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 명시적으로 이 사건 보조금에 관한 교부 결정의 취소처분을 하지는 않았으나, 이 사건 처분의 사전통지서(을 제1호증)에 처분의 법적 근거로 ‘보조금법 제30조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소)’가 기재되어 있으므로, 그 전체적인 내용과 취지에 비추어 위 사전통지서 및 이 사건 처분서의 송달로써 이 사건 처분과 그 전제가 되는 보조금 교부 결정의 취소처분이 함께 이루어졌다고 볼 수 있는 점, ② 설령 이와 달리 이 사건 처분 당시 보조금 교부 결정의 취소가 없었다고 보더라도, 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 보호하기 위하여 국민의 권익을 침해하지 아니하는 범위 내에서 예외적으로 행정행위의 하자 치유가 허용되는바(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조), 위 처분의 사전통지서에 보조금 교부 결정의 취소에 관한 조문이 명백히 기재되어 있어 원고의 예견가능성을 크게 침해하지 않고, 피고가 2021. 12. 21. 명시적으로 보조금 교부 결정의 취소처분을 한 이상, 위 교부 결정의 취소처분서가 제1심법원에 서증으로 제출되어 원고에게 송달됨으로써 이 사건 처분의 절차적 하자는 치유되었다고 볼 수 있는 점(피고가 법원을 매개하지 않고 원고에게 위 취소처분서를 별도로 통지하지 않았다고 하여 달리 볼 것은 아니다) 등을 종합하면, 이 사건 처분의 전제로서 보조금 교부 결정에 관한 취소처분은 적법하게 이루어졌다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제25, 26호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 B를 사회적기업법 시행령 제2조 제5호에 해당하는 취약계층(경력단절여성)으로 하여 사회적기업 일자리 창출 사업계획의 참여예정자로 신청한 사실, B에 관한 서류로 건강보험자격득실확인서, 고용보험 피보험자격 이력 내역서, 구직활동 확인서 등이 피고에게 제출된 사실은 인정된다.

그러나 위 증거들에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① B가 사회적 기업법 시행령 제2조 제5호의 취약계층으로 인정되기 위해서는 구 경력단절여성법 제2조 제1호의 ‘경력단절여성등’에 해당함과 동시에 고용보험법 시행령 제26조 제1항 및 [별표 1]의 ‘신규고용촉진 장려금의 지급대상이 되는 사람(직업안정기관이나 그 밖에 고용노동부령으로 정하는 기관에 구직등록을 한 사람으로서 각 호의 요건을 충족하여야 함)’이어야 하는 점, ② 또한 이때 직업안정기관 등은 취업성공패키지(고용센터), 직업교육훈련프로그램(여성새로일하기센터-고용노동부 및 여성가족부 지정) 등의 지정된 기관일 것이 요구되는 점, ③ 그런데 원고가 피고에게 제출한 자료만으로는 B가 위와 같은 사회적기업법 시행령 제2조 제5호의 취약계층에 해당한다고 보기 어려운 점(사회적기업법 시행령 제2조 제12호의 ‘그 밖에 1년 이상 장기실업자 등 고용노동부장관이 취업상황 등을 고려하여 고용정책 기본법 제10조에 따른 고용정책심의회의 심의를 거쳐 취약계층으로 인정한 사람’에 해당한다고 보기도 어렵다), ④ 취약계층의 취업 촉진과 고용안정을 도모하기 위한 보조금 지급 제도의 입법취지와 부당이득반환으로서의 보조금 반환명령의 성질에 비추어 볼 때 피고의 과실로 B를 취약계층으로 인정하여 보조금이 지급되었다고 하더라도, 그러한 사유만으로 보조금 반환에 관한 처분사유가 없다고 보기는 어려운 점 등을 종합하면, B에 대하여 지급된 취약계층 인건비 부분은 보조금 반환명령의 대상이 된다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

보조금법에 의하면, 보조사업자(이하 간접보조사업자를 포함하여 ‘보조사업자’라고만 한다)는 보조금을 보조사업 외에 다른 용도로 사용하여서는 안 되고(제22조), 보조사업의 내용을 변경하거나 보조사업에 드는 경비의 배분을 변경하려면 중앙관서의 장의 승인을 받아야 하며, 보조사업의 수행 상황을 중앙관서의 장에게 보고하고 관련 자료를 5년의 범위 내에서 보관하여야 한다(제25조). 이러한 의무를 위반할 경우 보조사업자는 보조금 교부 결정의 취소(제30조) 및 보조금 반환명령(제31조)을 받을 수 있고, 경우에 따라서는 형사처벌(제41조, 제42조)을 받을 수도 있다. 이와 같이 보조금법에서 보조사업자에 대하여 여러 가지 의무와 제한을 두고 있는 이유는 보조사업자가 보조금을 개인적인 용도로 사용하거나 보조사업 외의 용도로 전용하는 것을 엄격하게 금지하고, 보조금 교부의 필요성 및 적합성을 검토하여 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래의 목적과 취지에 따라 사용되도록 하기 위함이다. 이는 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률에서 규정하고 있는 보조금의 경우에도 마찬가지이다(제13조, 제14조 등).

살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제9, 10호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 당초 피고에게 제출한 사회적기업 일자리 창출 지원 사업계획서에는 참여근로자의 수행업무로 ‘농 작업 대행’이 포함되어 있지 않았음에도, 참여근로자 중 C은 2019. 1.경부터 2019. 6.경까지 농 작업 대행 명목으로 집수리, 수도공사 등의 근로를 하였고, 제1의 마.항 기재 표의 각 위반기간 중 D은 23일, E은 3일, F은 2일, G은 1일 동안 농 작업 대행 등의 목적 외 사업으로 사업장 외에서 근로를 한 점, ② 보조금법 제30조 제1항 제1호는 ‘보조금을 다른 용도에 사용한 경우 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.’고 규정하고 있으므로, 위반기간 중 사업 목적 내의 업무를 수행한 날이 일부 포함되어 있더라도 그 기간 동안 교부된 보조금 전액에 대한 취소사유는 존재한다고 볼 수 있는 점(다만 뒤에서 보는 바와 같이 취소의 범위와 관련하여 재량권 일탈·남용이 문제될 수는 있다), ③ 원고의 법인등기부나 정관에 목적사업으로 ‘농 작업 대행’이나 ‘기타 회사의 목적 달성에 필요한 사업’이 기재되어 있더라도 이는 사회적기업 일자리 창출 지원 사업계획서에 기재된 사업 목적과는 엄연히 별개의 것인 점(그렇지 않을 경우 사업계획서에 별도로 사업 목적을 기재할 필요가 없어질 뿐 아니라, 법인등기부 또는 정관의 목적사업이 전부 사회적기업의 사업 목적으로 인정되는 문제가 발생할 수 있다), ④ 보조금법 등 관계 법령의 규정 내용과 입법취지상 원고가 ‘농 작업 대행’ 등을 포함하는 내용으로 사업계획서 변경을 신청하여 2019. 7. 22. 피고로부터 이를 승인받았다는 것만으로 그 전의 목적 외 사업 수행이 소급하여 정당해진다고 볼 수는 없는 점 등을 종합하면, C 외 4명의 목적 외 사업 수행에 관하여 지급된 보조금은 반환명령의 대상이 된다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제11, 18 내지 21호증, 을 제12호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 피고로부터 보조금을 지급받은 사회적기업 일자리 창출 사업은 사회적기업의 인건비 지원으로 농촌의 취약계층에게 안정적인 일자리를 제공하는 것을 목적으로 하고 있는 점, ② 원고는 피고에게 H, I을 전문 인력 참여예정자로 신청하면서 H의 근무지는 ‘광주 K건물 5층 L 센터’로, I의 근무지는 ‘광주 M, 9층’으로 하여 사업장 이외의 근무에 대한 승인을 요청하였는데, 피고는 H, I의 근무지를 ‘광주 K(제2사업장)’으로 한정하여 승인한 점, ③ 그런데 H은 위 승인된 장소가 아닌 전주시 소재 주식회사 J에서 파견(출장) 형식으로 근무하였고, I도 위 승인된 장소가 아닌 원고가 지정한 별도의 장소에서 근무한 점, ④ 원고의 대표이사인 N은 H, I을 원고의 지점 등기를 하지 않은 곳 또는 주거지에서 근무하도록 하고, H이 남편의 업무를 수행하였음에도 보조금을 청구하여 수령하였다는 범죄사실로 형사처벌을 받은 점(현재 항소심 계속 중) 등을 종합하면, H, I의 근로에 관하여 지급된 보조금은 부정하게 수급된 것으로서 반환명령의 대상이 된다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 참조).

살피건대, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 원고에게 사업 목적을 보완하도록 요청하고 그에 따라 제출된 원고의 사업계획변경신청을 승인하였을 뿐, 사업계획변경신청이 이루어지기 전에 있었던 목적 외 사업 수행에 대하여 보조금 환수 등의 책임을 묻지 않겠다고 한 사실이 없는 점, ② 피고가 목적 외 사업 수행이 있었을 당시 곧바로 보조금 환수 조치를 하지 않았다거나 원고의 사업계획변경신청을 승인하였다는 것만으로 원고에게 앞으로도 보조금 환수 등의 책임을 묻지 않겠다는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수는 없는 점, ③ 피고는 원고의 사업계획변경신청이 승인되기 전에 있었던 목적 외 사업 수행에 대해서만 이 사건 처분을 하고 있는 점 등을 종합하면, 피고가 신뢰보호의 원칙에서 말하는 공적인 견해 표명을 하였다거나 그러한 공적인 견해 표명에 반하는 처분을 하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

법령 또는 보조금 교부 결정 내용 위반을 이유로 관할 행정청이 보조금의 교부결정을 취소함에 있어서 전부를 취소할 것인지 일부를 취소할 것인지 여부와 일부를 취소하는 경우 그 범위는 보조사업의 목적과 내용, 법령 또는 보조금 교부 결정 내용, 위반 내용 및 위반하게 된 동기, 보조금 지급사업에서 위반된 부분이 차지하는 사업의 비중, 교부받은 전체 보조금에서 부정하게 사용된 보조금의 비율 등을 종합하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두11165 판결 참조).

살피건대, 보조금 반환명령은 위반행위에 대한 제제로서의 성격보다는 부당이득 환수로서의 성격이 더 강하다고 할 수 있는바, 앞서 본 바와 같이 B는 애초부터 이 사건 보조금 지급 대상에 해당하지 않았으므로, B에 대하여 지급된 보조금은 전액 환수되는 것이 타당하고, B에 대한 보조금을 신청하는 과정에서 원고가 적극적으로 허위 서류 등을 제출하지 않았다거나, 취약계층 해당 여부에 관한 요건을 면밀히 심사하지 않은 피고의 과실이 일부 개입되었다고 하여 이를 달리 볼 것은 아니다. 따라서 B에 대하여 지급된 보조금 전액의 반환을 명한 것은 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

살피건대, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 참여근로자로 하여금 위법한 업무나 원고의 본래 사업과 전혀 동떨어진 업무를 수행하도록 한 것이 아닌 점, ② 원고는 법인등기부나 정관에 기재되어 있는 목적사업의 범위 내에 있으면 사회적기업 일자리 창출 사업 계획서에 기재되어 있지 않더라도 목적 외 사업에 해당하지 않는다고 착오하였던 것으로 보이는 점, ③ 원고는 피고가 목적 외 사업을 수행한 사실에 대하여 지적하자 사업계획변경을 신청하여 승인을 받은 점, ④ 참여근로자들의 전체 근로기간에 비하여 목적 외 사업을 수행한 일수가 비교적 많지 않아 그 위반의 정도가 중하다고 보기 어려운 점, ⑤ 원고가 피고로부터 받은 보조금을 다른 용도로 전용하거나 참여근로자들에게 지급하지 않았다고 볼 만한 사정이 없는 점, ⑥ 일부 목적 외 사업을 수행한 것을 이유로 해당 사유가 발생한 달의 보조금 전체를 환수하는 것은 보조금 반환명령의 부당이득 환수로서의 성질에 반할 뿐 아니라, 그 자체로도 균형을 상실한 과중한 처분으로 볼 여지가 많은 점 등을 종합하면, 적어도 이 부분 반환명령 중 참여근로자들의 목적 외 사업 수행일수에 상응하는 금액을 초과하는 부분은 비례원칙에 반하는 위법한 처분이라고 봄이 타당하다.

다만, 원·피고가 제출한 증거들만으로는 참여근로자들의 목적 외 사업 수행 일수에 상응하는 구체적인 금액을 산정하기 어려우므로, 이 사건 처분 중 이 부분 반환명령을 전부 취소하기로 한다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제27호증, 을 제16호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, H, I의 참여 부적격 근로로 인한 피고의 보조금 반환명령이 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분 중 70,345,000원(= 전체 반환 대상 보조금 83,340,000원 - C 등 4명에 대한 보조금 12,995,000원)을 초과하는 부분은 취소되어야 한다.

그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김성주(재판장) 김정민 김달하