광주지방법원 2015. 3. 19. 선고 2014구합564 판결

원고 등의 지위

원고의 법인 대표자로서의 보조금 수령

피고의 보조금 반환처분 등

이 사건 반환처분 중 일부에 대한 피고의 직권 취소

원고의 주장

피고에게 처분권한이 없음

처분사유가 부존재함

보육교사 E은 2011. 1. 1.경부터 이 사건 어린이집의 보육교사로 채용되어 이 사건 어린이집 햇살반(2세아반) 보육교사로 근무하였다. E이 서울에 거주하는 자녀들을 위하여 부득이 서울에 다녀온 사실이 있으나, E은 이 사건 어린이집에 근무하는 동안 휴식시간 없이 하루에 약 11시간 30분을 근무하여 그 초과근무에 대한 보상으로 대체휴무와 유급휴가를 이용하여 서울에 다녀온 것에 불과하다. 또한 E은 이 사건 어린이집에 근무하면서 햇살반 보육교사로 수업을 진행하고 보육일지를 작성하는 등의 다양한 활동을 하면서 보육교사로 근무하였다.

보육교사 F는 2006. 6. 1.경부터 2012. 2.경까지 이 사건 어린이집의 보육교사로 정상적으로 근무하였고, F가 2011. 12.경 임신한 사실을 알게 되어 산전 진료 등을 위하여 정시보다 일찍 퇴근하게 하고 차량탑승 업무에서 제외하여 주는 등으로 편의를 제공한 것에 불과하다.

재량권 일탈·남용임

관계법령

이 사건 반환처분 및 폐쇄처분 상대방의 적법여부에 대한 직권판단

이 사건 자격정지처분의 적법여부에 대한 판단

피고에게 처분권한이 없다는 주장에 대하여

처분사유가 부존재한다는 주장에 대하여

관련 법리

E을 보육교사로 등록하여 보조금을 지급받은 것에 관하여

D는 2013. 7. 3., 2013. 7. 4., 2013. 7. 13. 3회에 걸쳐 이 사건과 관련된 감사원 조사를 받았다. D는 ㉠ 2013. 7. 3. 1회 조사를 받을 당시에는 'E이 이 사건 어린이집에서 상근하였다'는 취지로 진술하였다가, ㉡ 2013. 7. 4. 2회 조사를 받을 당시 '1회 조사에서 E이 정상적으로 상근하였다고 진술하였는데, 상근하는 다른 직원과는 달리 근무일이 적었던 것이 사실이다', 'E은 실제로 서울에 집을 두고 여수에 왕래하고 있으므로 다른 근무자들에 비해 1/3 정도는 근무하지 않고 있다고 보시면 된다', '인건비 보조금을 지급받는 보육교사는 종일근무를 전제로 하나, E은 종일 근무자로 볼 수 없다'는 취지로 진술하였고(을 제1호증 27, 28, 29쪽), ㉢ 2013. 7. 13. 3회 조사를 받을 당시 'E이 원장으로서의 업무를 배우기 위하여 여수에 내려와 일을 도왔으나, 정상적으로 근무한 것은 아니었고, 햇살반 보육교사를 맡은 것도 아니다'는 취지로 진술하였다(을 제1호증 39쪽).

위와 같이 D는 2, 3회 감사원 조사에서 E이 이 사건 어린이집 햇살반 보육교사로서의 담당 업무를 전임한 것이 아니라는 취지로 진술하였는데, 그 진술이 매우 구체적이고 자연스럽고, D가 아내인 E에 대하여 허위로 진술을 할 아무런 이유가 없어 보이므로 위 감사원 조사에서의 D의 각 진술은 신빙성이 있다[원고는 D의 위 감사원 조사 당시 조사관의 강압이 있었고, 조사내용이 기재된 각 문답서(을 제1호증)에도 D가 진술한 내용과 다른 내용이 기재되어 있다고 주장하나, 각 문답서 마지막 페이지에는 D가 조사를 마친 후 각 문답서에 기재된 자신의 진술 내용을 확인한 후 간인하였다고 기재되어 있고, 달리 진술 과정에서 조사관의 강압이 있었다는 점을 인정할 자료가 없다].

D는 위 감사원 조사 당시 E의 개인 신용카드 이용실적, 항공기 탑승내역, 통화내역 등의 자료(을 제3호증)를 제출하였는데, 위 자료에 의하면, E은 2011. 1. 1.부터 2013. 6. 30.까지의 기간 중 휴일 및 공휴일을 제외한 정상근무일수 623일 중 252일[2011년 근무일수 249일 중 78일 + 2012년 근무일수 251일 중 132일 + 2013년 근무일수 123일 중 42일]만 이 사건 어린이집이 소재하고 있는 여수에 거주하였고, 나머지 371일은 서울에 거주하였음을 알 수 있다[이에 대하여 E은 자신 명의의 신용카드를 서울에 거주하는 자녀가 사용하였으므로 위 신용카드 이용실적을 근거로 자신이 서울에 있었다고 볼 수 없다고 주장하나, 이에 부합하는 듯한 E, D의 각 증언은 E, D와 원고와의 관계에 비추어 그대로 믿기 어렵고, 오히려 D는 감사원에서 조사를 받을 당시 위 신용카드 이용실적 등을 기초로 감사원 직원이 작성한 (을 제3호증)를 직접 확인한 후 'E이 2011. 1. 1.부터 2013. 6. 30.까지의 정상근무일수 623일 중 371일 정도는 서울에 있었을 것이고, E이 서울에 있었던 날에는 이 사건 어린이집에서 정상 근무한 것이 아니며, E 명의의 신용카드는 E이 직접 소지하면서 사용하였다고 보면 된다'는 취지로 진술하였다(을 제1호증 34쪽)].

원고는 E이 이 사건 어린이집에서 오전 7시경부터 오후 7시 30분경까지 휴식시간 없이 매일 11시간 30분 가량을 근무하였고, E이 자녀들이 거주하는 서울에 다녀온 사실은 있지만, 근로기준법상의 대체휴가 및 유급휴가를 사용하여 그 휴가기간에 서울에 다녀온 것에 불과하다고 주장한다. 그러나, 이 사건 어린이집 관련 서류에는 E이 연간 병가를 4번 정도 사용한 것을 제외하고는 여수에 소재한 이 사건 어린이집에서 정상 근무한 것으로 처리되어 있고(을 제1호증 34쪽), 그 밖에 E이 근로기준법상의 대체휴가 및 유급휴가를 받아 서울에 다녀왔음을 인정할 객관적인 서류가 없으므로, E이 근로기준법상 대체휴가 및 유급휴가를 사용하여 그 휴가기간에 서울에 다녀왔다고 보이지 않는다.

㉠ 2011. 9.경부터 이 사건 어린이집의 보육교사로 근무하였던 G는 2013. 7. 8. 감사원에 'E이 서울에 자주 다녀왔고, 남들보다 자유롭게 근무한 것은 사실이며, E이 평일에 빠진 근무일이 종종 있어서 정상근무라 할 수는 없다'는 취지의 내용이 기재된 확인서를 작성하여 제출하였고(을 제10호증의 1, 2), ㉡ 2012. 3.경부터 이 사건 어린이집의 보육교사로 근무하였던 H는 2013. 7. 8. 감사원 조사당시 'E이 다른 종사자처럼 계속 상주하면서 충실하게 근무한 것은 아니었다, 다른 종사자들보다는 자유롭게 서울을 오가면서 근무하신 것이 사실이다, 2012.경에 절반 이상은 햇살반 보육교사로 근무하였지만, 다른 종사자들에 비해 다소 적은 일수였다'는 취지로 진술하였다(을 제17호증).

E이 이 사건 어린이집의 평가인증과 관련된 업무를 수행하고, 이 사건 어린이집을 대표하여 사회복지세미나 참석, 사회복지법인관련 세미나 참석, 보육통합정보시스템 연도전환 교육 참석, 서울 국제유아교육전 참석 등의 각종 활동을 한 사실은 인정되나, 이러한 업무는 햇살반2를 담당하는 보육교사로서의 활동으로 볼 수 없다(원고는 E의 위와 같은 활동이 영유아보육법 제18조 제2항에 따라 원장의 직무를 대행한 것이라는 취지로 주장하나, 설령, E이 이 사건 어린이집 원장의 직무를 대행하였다고 하더라도, 이 사건 어린이집 햇살반2의 보육교사로 등록된 E이 이 사건 어린이집 원장의 직무를 대행한 것은 이 사건 어린이집의 통상적인 운영시간 중에 다른 업무에 종사하여 전임규정을 위반한 것이라고 봄이 상당하다).

F를 보육교사로 등록하여 보조금을 지급받은 것에 관하여

F는 2006. 1. 1.경부터 이 사건 어린이집의 보육교사로 근무하였고, 2011. 10.~11.경 임신하여 2012. 7. 17. 아이를 출산하였다.

D는 위 감사원 2회 조사 당시 '2011. 12.경부터 2012. 2.경까지 F가 매일 출근하지는 않았고 50% 정도 출근하였다, 출근한 날은 하루에 1~2시간 정도 근무하면서 서류작업 등 행정사무를 했고 보육교사 업무는 하지 않았다, 통상 한달에 근무일을 24일로 본다면 12일 정도 출근했고 한달에 18시간 정도 근무하였다, 일수로 따지면 한 달에 종일근무 2일 정도 일한 것이 된다', '당시 F가 임신으로 퇴직하게 되었는데 다른 교사를 채용할 때까지 보육교사가 모자라 인력배치기준을 맞추기 어려웠던 점도 있었다, 그래서 F가 사실상 근무하지 않았는데 종일근무 교사로 등록하였고, 그 급여를 되돌려 받았던 것이다'는 취지로 진술하였다(을 제1호증 30쪽).

F는 이 사건 어린이집으로부터 2011. 12. 30. 1,875,470원, 2012. 1. 25. 1,621,600원, 2012. 2. 24. 1,471,970원을 급여 명목으로 지급받았는데, 같은 날 위 금원을 D 명의의 예금계좌(새마을금고 I)에 그대로 입금하여 주었고, D는 F로부터 돌려받은 돈의 대부분을 자신의 대출금 계좌인 국민은행 계좌로 입금하는 등의 개인적인 용도로 사용하였다.

원고는 2011. 12.경부터 2012. 2.경까지 임신한 F의 편의를 봐주기 위하여 F를 조기에 퇴근하도록 하였다고 주장하고 있는바, 위 주장에 의하더라도 F가 이 사건 어린이집의 통상적인 운영시간에 담당 업무를 전임하였다고 보이지 않는다.

보건복지부장관은 '2011 보육사업안내'라는 지침에서 보육교사가 출산휴가나 육아휴직을 사용할 경우의 보조금 지급요건을 규정하면서 출산휴가자 대체교사 채용 시 출산휴가자의 호봉을 기준으로 해당 보육시설에 인건비를 지원하고, 육아휴직에 따른 대체교사의 경우에는 대체교사의 호봉에 따른 인건비를 지원하며, 보육교사의 출산휴가, 육아휴직 등의 사유 발생 시 채용하는 대체교사(임시교사)도 보육교사 자격기준을 갖춘 자여야 하고, 전문대학 등의 졸업예정자에 대한 보육교사 채용 특례는 인정하지 않으므로 반드시 국가자격증 소지자만 채용이 가능한 것으로 정하였다(을 제4, 5호증). 위와 같은 보육사업안내 지침의 규정의 형식 및 내용에 비추어 보면, 임신한 보육교사가 출산휴가, 육아휴직을 하는 경우 보육교사 자격이 있는 대체교사를 채용한 경우에만 해당 보육교사에 대한 인건비 지원이 가능하다고 봄이 상당하다. 그런데, F가 2011. 12.경부터 2012. 2.경까지 출산휴가 또는 육아휴직을 하였음을 인정할 객관적인 자료가 존재하지 않고, 2012. 2.경 이 사건 어린이집에서 F의 보조교사로 근무하였다는 J가 대체교사 자격이 있는 자로서 대체교사 채용절차를 거쳐 채용되었다고 볼만한 자료도 없으므로, 원고가 2011. 12.경부터 2012. 2.경까지 임신한 보육교사인 F에 대한 보조금을 지급받은 것을 두고 보조금 지급요건을 갖춘 경우라 보기 어렵다.

소결론

재량권 일탈·남용 주장에 대하여

제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

앞에서 본 사정들과 관계법령에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 자격정지처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 없다.

영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있다.

이를 위해 어린이집 운영자 등은 영유아보육법에 따른 시설·설비 및 운영기준 등을 갖추어야 하는 한편, 국가 또는 지방자치단체는 어린이집 설치, 운영 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하고 일정한 범위 내에서 어린이집의 운영을 감독·통제할 권한과 책임이 있다.

피고는 영유아보육법 제46조 제4호, 같은 법 시행규칙 제39조 제2항 [별표10]의 기준에서 정한 처분기준에 따라 원장자격정지 기간을 정하였으며, 그 처분기준이 현저히 부당하다고 보이지 않는다.

영유아보육법 제46조 제4호, 같은 법 시행규칙 제39조 제2항 [별표10]에서 어린이집의 원장에 대한 행정처분의 세부기준을 정한 것은 무자격 보육교사 채용, 보조금의 부정 수령 등의 행위를 규제함으로써 어린이집의 안정적인 운영 환경을 조성하여 양질의 보육을 제공하기 위한 것인바, 이러한 규정을 위반할 경우 영유아보육법의 취지를 몰각하는 것이 되므로 이에 대한 엄격한 제재가 필요하다.

원고가 피고로부터 허위로 지급받은 보조금 합계가 46,932,590원에 이르고, 그 기간도 2011. 1.경부터 2013. 6.경까지로 비교적 장기이다.

이 사건 각 처분의 근거가 된 영유아보육법 제46조는 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우'를 방지한다는 취지에서 규정된 것으로 그 위반에 따른 제재의 실효성을 확보할 필요가 있고 거짓으로 보조금을 신청하는 등의 위법행위를 억제함으로써 얻는 공익상 필요성이 매우 크다.

소결론