광주지방법원 2023. 11. 10. 선고 2021구합11999 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제13호증의3 및 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 공제규정은 9시부터 18시까지 근무하고 12시부터 13시까지 점심시간을 갖는 공무원(다음부터 ‘일반직 공무원’이라고 한다)을 염두에 두고 일반직 공무원이 18시 이후에 시간외근무를 하는 경우에 일반적으로 저녁식사를 하거나 휴식을 취하는 업무형태를 고려해 18시 이후의 시간외근무시간에서 1시간을 공제함으로써 실제 근무한 시간을 기준으로 시간외근무수당을 지급하기 위해 마련되었다. 그런데 원고들은 업무 내용의 특성상 평일 학생들의 등교를 위한 7시부터 9시까지의 시간외근무, 9시부터 17까지의 정규근무, 하교를 위한 17시부터 18시까지의 시간외근무를 연속해서 할 수밖에 없어, 식사 또는 휴게시간을 별도로 가질 수 없음에도 일반직 공무원과 동일하게 이 사건 공제규정을 그대로 적용하는 것은 운전직 공무원을 본질적으로 다른 근무형태를 가진 일반직 공무원과 같게 취급해 평등의 원칙에 위반되고 이 사건 공제규정의 취지에도 반한다.

또한, 피고는 시간외근무를 한 원고들에게 1일당 특근매식비 8,000원 상당액을 지급하지 않았다.

따라서 피고는 원고들에게 이 사건 공제규정에 따라 부당하게 공제되어 지급받지 못한 시간외수당과 특근매식비 상당액의 합계인 별지 2 표 금액란 기재 각 해당 금원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

별지 3과 같다.

다음과 같은 이유들을 종합해 보면, 이 사건 공제규정을 일반직 공무원뿐 아니라 운전직 공무원인 원고들에게도 적용하는 것이 평등의 원칙이나 위 규정의 취지에 반한다고 보기 어렵다.

⑴ 지방공무원법은 지방공무원의 보수에 관하여 이른바 근무조건 법정주의를 채택하고 있는데, 지방공무원법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정을 따르지 않고는 어떠한 금전이나 유가물도 공무원의 보수로 지급할 수 없고(지방공무원법 제44조 제4항), 지방공무원의 봉급․호봉 및 승급에 관한 사항, 수당에 관한 사항, 보수 지급 방법, 보수 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(지방공무원법 제45조 제1항).

⑵ 지방공무원법의 위임에 따른 대통령령인 지방공무원 보수규정에 따르면, 지방공무원에게는 예산의 범위에서 봉급 외에 필요한 수당을 지급할 수 있고, 위와 같이 지급되는 수당의 종류, 지급범위, 지급액, 그 밖에 수당 지급에 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다(지방공무원 보수규정 제30조 제1항, 제2항). 한편 대통령령인 지방공무원수당 등에 관한 규정은 지방공무원에게 지급되는 상여수당, 가계보전수당, 특수지근무수당, 특수근무수당, 초과근무수당 등 각종 수당과 실비변상 등에 관한 사항을 정하고 있다.

⑴ 공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 지는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서 공공성, 공정성, 성실성, 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 놓여 있다. 공무원의 보수, 수당 등 근무조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다(헌법재판소 2017. 8. 31. 선고 2016헌마404 결정 참조).

⑵ 공무원의 보수 수준 등 근로조건의 향상을 위한 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체가 부담하지만, 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민 전체의 부담이 된다. 공무원의 근로조건 향상은 그것이 전체 국민의 복리 증진을 부당히 침해하지 아니하고, 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위 내에서 합리적으로 정해져야 하기 때문에 그 결정은 주권자인 전체 국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의․의결을 통하여 합목적적으로 이루어진다(헌법재판소 1992. 4. 28. 선고 90헌바27 결정 참조).

⑶ 헌법 제7조 제2항에 근거한 직업공무원제도를 유지하기 위해 공무원에게 보수청구권이 인정되지만, 공무담당자로서의 지위, 공무의 특수성, 국가 재정적 상황 등 공무원법 관계의 특성으로 인하여 그 보수청구권의 구체적 내용을 형성함에 있어서는 입법자에게 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다. 국가공무원법 또는 지방공무원법의 위임에 따라 대통령령을 제정해야 할 의무를 부담하는 행정부는 공무원의 보수를 정할 때 각 업무의 성격, 조직의 특성 및 다른 직종 간의 형평성 등을 두루 참작하여 구체적인 보수액 및 봉급월액은 물론 이를 봉급과 수당에 어떻게 배분할 것인지를 적절하게 정할 수 있는 재량권을 가진다(헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2007헌마444 결정 참조).

지방공무원 수당 등에 관한 규정 제15조는 제1항 내지 제4항에서 시간외근무수당의 지급 대상, 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 한도 등에 관하여 정하고 있다. 구체적으로 살펴보면 근무명령에 따라 규정된 근무시간 외에 근무한 사람에게는 예산의 범위에서 시간외근무수당을 지급하고(제1항), 지방공무원 복무규정 제5조에 따라 현업 기관 및 직무의 성질상 상시근무체제를 유지할 필요가 있거나 토요일 또는 공휴일에도 정상근무를 할 필요가 있는 기관에 소속된 공무원으로서 그 근무시간과 근무일이 같은 조에 따라 따로 정하여진 공무원(다음부터 ‘현업공무원 등’이라 한다) 등 일정한 경우를 제외하고는 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간은 1일에 4시간, 1개월에 57시간을 초과할 수 없다(제4항).

⑵ 또한 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제15조는 제5항에서 시간외근무시간의 산정방식에 관하여 규정하고 있다. 시간외근무시간은 월별로 현업공무원 등과 그 외의 공무원으로 구별하여 산정하는데, 현업공무원 등의 경우에는 해당 월의 총 근무한 시간에서 지방공무원 복무규정 제2조 제1항에 따른 근무시간과 근무 중 식사․수면․휴식 시간 및 휴일근무수당을 지급받은 시간을 뺀 시간을 분 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간으로 산정한 후 1시간 미만은 버리고(제5항 제1호), 그 외의 공무원의 경우에는 공휴일 및 토요일은 해당 일의 시간외근무시간을, 공휴일 및 토요일 외의 날은 해당 일의 시간외근무시간에서 1시간을 뺀 시간을 분 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간을 산정한 후(다만 해당 일의 시간외근무시간이 1시간 미만인 경우에는 더하지 아니한다) 1시간 미만은 버린다(제5항 제2호).

지방공무원 수당 등에 관한 규정은 운전직 공무원처럼 일반직 공무원과 근무시간이 다소 다르다고 해서 이들에 관한 별도의 규정을 마련하고 있지도 않은바, 운전직 공무원은 위 규정 제15조 제5항 제2호의 방식에 따라 시간외근무시간을 산정해야 한다.

⑴ 이 사건 공제규정은 종전에 행정안전부의 예규로 규정하여 운영해 오던 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 상한, 시간외근무시간의 산정방법 및 휴일근무수당의 지급 대상 등에 관한 사항을 대통령령으로 상향 규정하여 수당 지급의 투명성을 높이려는 취지에서 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 상한 등의 조항들과 함께 신설되었다(2012. 9. 28. 대통령령 제24126호로 개정된 지방공무원수당 등에 관한 규정의 개정이유 참조).

⑵ 이 사건 공제규정은 업무의 관행상 조기출근을 하더라도 정식 업무개시시 각 이전에는 실제로 업무를 수행하지 않는 경우가 많고, 정식의 퇴근시간 이후에도 시간외근무를 시작하기까지에는 실제로 업무를 수행하지 않는 어느 정도의 시간이 존재하는 경우가 많으며, 시간외근무의 수행 시에 대부분 식사시간 내지 휴게시간을 가지는 일반적인 경향성을 고려하여 실제로 업무를 수행하는 것이 아닌 이러한 시간을 대략적으로 1일당 총 1시간이라고 보고, 이를 공제하여 실제 업무를 수행하는 시간에 대하여서만 시간외근무수당을 지급하기 위한 것으로 볼 수 있다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌라2 결정 취지 참조).

⑶ 또한 시간외근무는 퇴근시간 이후에 근무(야근)하는 경우뿐만 아니라 출근시간 이전에 근무(조근)하는 경우도 포함한다. 이 사건 공제규정은 주로 야근할 때 그 중 1시간을 공제하는 방식으로 적용되는 경우가 많기는 하지만, 그렇다고 하여 반드시 야근시간에서만 1시간을 공제하거나 특정시간대 1시간(예를 들어 오후 6시부터 7시까지)을 공제하는 것으로 한정되지는 않는다.

⑴ 이 사건 공제규정을 적용하는 경우에 시간외근무시간 중 식사시간이나 휴게시간을 가지지 않은 때에도 일률적으로 1일 1시간을 공제하는 불합리한 문제가 발생할 여지는 있다. 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제15조 제6항은 이 사건 공제규정에 따라 일괄적으로 1시간을 공제함으로 인하여 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하고자 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 정액의 시간외근무수당을 추가 지급할 수 있도록 정하고 있다. 이에 따라 행정안전부 예규로 제정된 ‘지방공무원보수업무 등 처리지침’<1>에 따르면 정규 근무일을 기준으로 월간 출근(또는 출장)일수가 15일 이상인 공무원에게 월 10시간분의 시간외근무수당이 정액(= 10시간 × 봉급기준액의 209분의 1의 150%)으로 지급된다.

⑵ 위와 같은 정액의 시간외근무수당 지급 제도가 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제15조 제4항, 제5항에 따른 시간외근무시간의 상한(1일 4시간, 1개월 57시간)을 초과한 시간과 월 단위로 절삭되는 1시간 미만의 시간을 보전하는 역할을 한다고 볼 수도 있으나, 2018년 공무원총조사 통계표에 의하면 1일 평균 시간외근무시간이 ‘약 4시간 이상’이라고 공무원은 전체 응답자 중 약 8%에 불과한 점, 월 단위 1시간 미만으로 절삭되는 시간은 그 상한이 59분에 불과한 점 등을 고려하면, 정액의 시간외근무수당 지급 제도는 주로 이 사건 공제규정에 대한 보완책으로 활용되고 있다고 봄이 타당하다.

⑶ 비록 월 10시간분의 시간외근무수당이 월 근무일수가 15일 이상이기만 하면 시간외근무를 실제로 수행하였는지 여부를 불문하고 모두 지급되기는 하지만, 그러한 사정만으로 정액의 시간외근무수당 지급 제도가 실질적으로 이 사건 공제규정을 보완하기 위한 것이 아니라 단순히 ‘개근수당’이라고만 보기는 어렵다. 헌법재판소도 지방공무원의 시간외근무수당 지급시간을 계산하는 경우에 ‘평일은 1일 2시간 이상 시간외근무를 한 경우에 2시간을 공제한 후 4시간 이내에서 매분단위까지 합산함’이라고 기재된 ‘지방공무원수당업무처리지침’ 부분은 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하기 위하여 월 정액 15시간의 시간외근무수당을 별도로 지급함으로써 지방공무원의 시간외수당 지급시간 수를 실제에 근접시켜 계산하도록 규정하는 내용이라고 볼 수 있어 그 합리성을 인정할 수 있다고 판시하고 있다(위 헌법재판소 2002헌라2 결정 참조).

다음과 같은 점들을 고려해보면, 이 사건 공제규정을 적용해 원고들의 시간외근무수당을 산정한 것이 평등의 원칙에 위반되거나 위 규정의 취지에 반한다고 보기 어렵다.

⑴ 지방공무원에는 지방공무원 복무규정 제2조에서 정한 일반직 공무원 외에도 다양한 근무시간과 근무형태를 가진 공무원들이 존재하는데(지방공무원법 제25조의3에 따른 시간선택제채용공무원, 시간선택제전환공무원 등이 있고, 지방공무원 복무규정에서는 유연근무, 원격근무를 인정하고 있다), 그들의 시간외근무 가운데 어떠한 경우가 ‘시간외근무를 하면서 별도의 식사시간 내지 휴게시간을 추가로 가지거나 시간외근무를 위한 별도의 준비시간 등을 가지지 아니하고 근무한 경우’에 해당하는지를 일일이 가려내기는 어렵고, 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제15조 제5항도 이러한 점을 고려한 것으로 보인다.

⑵ 지방공무원들에게 시간외근무수당을 지급함에 있어서 각각의 공무원 개인별로 식사시간이나 휴게시간을 제외하고 실제 시간외근무를 행한 시간을 정확히 측정하여 이에 대하여 시간외근무수당을 지급하는 방식이 이상적일 수는 있으나, 수많은 공무원의 수, 다양한 직군과 직렬, 근무장소와 근무환경 및 다양한 근무형태 등을 고려할 때, 국가의 인력과 예산상의 한계로 모든 공무원에 대하여 실제 시간외근무시간을 정확히 측정하는 것은 불가능하여 법적 혼란과 불안정이 초래될 수 있으며, 막대한 비용을 수반하여 국민들의 조세 부담 증가로 이어질 것으로 예상된다.

이러한 상황을 고려해 볼 때, 모든 공무원의 실제 시간외근무시간을 개별적으로 측정하는 방식 대신에 이 사건 공제규정을 적용하여 시간외근무수당을 산정하는 방식은 충분히 수긍할 수 있다.

⑶ 원고들에게 이 사건 공제규정을 적용함으로써 발생할 수 있는 문제는 모든 공무원에게 공통되는 것이다. 예를 들어 일반직 공무원이 시간외근무를 수행하는 경우 반드시 1시간을 식사시간 또는 휴게시간으로 가진다고 단정할 수 없고, 별도의 식사시간 또는 휴게시간 없이 시간외근무를 수행하는 경우도 충분히 존재할 수 있다.

이처럼 일률적으로 1시간이 공제되는 것을 일부 보전하고자 앞서 본 바와 같은 월 10시간분에 해당하는 정액의 시간외근무수당이 지급되는데, 원고들에게 이 사건 공제규정이 적용됨으로써 발생할 수 있는 문제만으로 이 사건 공제규정의 적용을 배제할 수는 없다.

⑷ 이 사건에 제출된 자료들만으로 원고들의 근무형태를 명확히 알기는 어려우나, 원고들은 학생들의 등하교를 위한 통학차량을 운전하는 사람들로서, 주된 업무는 정기적인 차량운행이 이루어지는 등하교 시간에 집중되어 있고, 해당 시간이 아닌 때에는 예측불가능하긴 하지만 근로를 대기하되 식사를 하거나 잠깐 쉴 수 있는 시간도 어느 정도는 가질 수 있었을 것으로 보인다. 또한, 설령 원고들의 개별적인 근로 형태에 따라 식사 또는 휴게시간을 갖는 것이 현실적으로 어려운 상황이 있다고 하더라도, 운전직 공무원의 구체적인 사정에 따라 이 사건 공제규정의 적용 여부를 달리하는 것은 위 공제규정의 일반적․추상적 규범성에 반하므로, 이러한 사정만으로 운전직 공무원인 원고들에 대하여 이 사건 공제규정의 적용이 부정된다고 할 수 없다.

⑸ 현업공무원 등은 출퇴근 시간 내의 근무를 원칙으로 하는 일반적인 공무원과 달리 화재․재난․범인 검거․수사 등 위급한 상황에 대응하여야 하는 업무의 성격상 초과근무가 사실상 제도화되어 있다. 반면, 운전직 공무원은 정규 근무시간은 일반직 공무원과 마찬가지로 1주 40시간, 1일 8시간이고, 근무형태의 특성상 학생들의 등하교시간에 업무가 집중되어 있기는 하지만, 그 외의 시간에서는 간헐적․단속적인 근로를 하는 것으로 보이며, 그러한 점을 반영하는 듯이 점심시간 1시간이 별도로 인정되지 않아 일반직 공무원에 비해 정규근무가 더 빠르게 끝나는데, 이를 들어 일반직 공무원의 근무시간 및 근무형태 사이에 현격한 차이가 있다고 보기는 어렵다.

평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있는데(헌법재판소 2010. 3. 25. 선고 2009헌마538 결정 참조), 운전직 공무원과 일반직 공무원의 기능이나 업무의 내용, 성격 등을 비교해볼 때, 본질적으로 다른 근무형태에 있다고 보기 어려우므로 원고들의 시간외근무수당을 산정함에 있어서 일반직 공무원과 마찬가지로 1시간을 공제한다고 하여 본질적으로 다른 것을 같게 취급한다고 볼 수 없다.

을 제3 내지 5호증(가지번호를 포함한다)의 각 기재, 변론 전체의 취지에 따르면 특근매식비에 관한 지침들에서, 특근매식비의 지급은 시간외근무를 한 공무원이 실제로 식사를 하는 경우 그 실비를 변상하는 방식으로(공무원이 지방교육행정기관의 구매카드를 사용해 결제하거나 그것이 불가능한 경우 계좌이체) 이루어지도록 정하고 있는 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 비추어 보면, 특근매식비는 실제 식사를 하지 않은 사람에게 따로 현금이나 다른 물건으로 보상하여 주지 않는다는 점에서 시간외근무 여부에 따라 일률적으로 지급된 것이 아니고, 그 지급 여부가 근로제공과 직접적으로 또는 밀접하게 관련됨이 없이 오로지 시간외근무를 한 사람이 실제 식사를 하였는지 여부라는 개별 공무원의 특수하고 우연한 사정에 따라 좌우되는 것이므로, 근로의 대가로 지급된 임금에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 특근매식비가 임금에 해당함을 전제로 한 것으로 보이는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 장찬수(재판장) 한상원 차유나