광주지방법원 2024. 12. 19. 선고 2024구합10188 판결

원고들은 광주고등검찰청에서 근무하는 청원경찰들로, 원고 A는 2016. 7. 1., 원고 B은 2015. 1. 1., 원고 C은 2014. 4. 1., 원고 D은 2020. 1. 23. 각 임용되었다.

광주고등검찰청장은 원고들의 각 임용 당시 원고들의 군경력, 민간업체 근무경력을 고려하여 원고들의 호봉을 아래 [표] ‘당초 초임호봉’란 기재와 같이 획정(이하 ‘최초 호봉 획정’이라 한다)하였다가, 2023. 11. 15. 원고들에게 구두로 아래 [표] ‘정정 초임호봉’란 기재와 같이 호봉을 정정한다고 각 통보하였다(이하 ‘이 사건 호봉 정정행위’라 한다). 이후 광주고등검찰청에서 ‘호봉경력 평가 심의회 개최 결과 보고, 공무원 보수규정 제10조 및 공무원 보수규정 제18조에 의거하여 원고들의 초임호봉을 아래와 같이 정정 발령한다’는 이유로 아래 [표]와 같이 원고들의 초임호봉을 각 변경한다는 내용의 내부문서<1>가 2023. 12. 15. 작성되었다.

원고들의 지위

청원경찰은 사용자이자 청원주인 국가와의 고용계약에 의한 근로자로서 원칙적으로 공무원 신분이 아니다(청원경찰법 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조, 제18조). 다만 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 등 그 업무수행에 공공성을 가지기 때문에, 시·도경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고(청원경찰법 제4조, 제5조, 동법 시행령 제2조, 제4조), 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰로 임용될 수 없으며(청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다(청원경찰법 시행령 제3조 제2호, 같은 법 시행규칙 제4조). 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법상 복종 의무, 직장 이탈 금지 의무, 비밀 엄수 의무 및 경찰공무원법상 거짓 보고 등의 금지의무에 관한 규정을 준용한다(청원경찰법 제5조 제4항). 청원경찰의 신분은 형법이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙의 적용과 청원경찰법 및 이 법 시행령에서 특히 규정하는 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 않는다(청원경찰법 제10조 제2항, 같은 법 시행령 제18조). 국가기관에서 근무하는 청원경찰은 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주되나, 복무에 관하여는 국가공무원법 및 경찰공무원법이 준용되어 부과되는 의무를 제외하고는 당해 사업장의 취업규칙에 의한다(청원경찰법 시행령 제7조). 청원경찰은 형의 선고, 징계처분 또는 신체상·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하고(청원경찰법 제10조의4 제1항), 나이가 60세가 되었을 때, 국가공무원법상의 임용결격사유에 해당될 때, 청원경찰이 배치된 시설의 폐쇄·축소로 인한 청원경찰의 배치가 폐지되었을 때 당연퇴직한다(청원경찰법 제10조의6).

이러한 청원경찰법 등 관련 법령의 내용을 고려할 때, 청원경찰은 원칙적으로 사용자와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니나, 그 업무의 공공성, 업무수행의 특수성으로 인하여 사법상의 고용관계의 성격 및 공법상 근무관계의 성격을 복합적으로 가지고 있다고 평가할 수 있다(헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2011헌마85 결정 참조).

이 사건 호봉 정정행위의 법적 성질

관련 법리

구체적 판단

청원경찰의 임용에 있어서 미리 지방경찰청장의 승인을 얻어야 하고 국가공무원법 제33조 각호의 어느 하나의 결격사유에 해당하는 자는 청원경찰로 임용될 수 없으며, 청원경찰은 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 보고, 형의 선고·징계처분 또는 신체·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 않으므로, 공무원과 유사하게 일정한 신분보장을 받는다고 볼 수 있다. 특히 국가기관에서 근무하는 청원경찰의 경우 그 청원주가 행정청일뿐만 아니라, 행정작용의 보호를 위한 경비업무를 수행하며, 그 보수 또한 경찰공무원의 보수를 감안하여 보장하도록 하고, 공무 외의 일을 위한 집단행위도 금지되므로 공법상 근무관계의 성격을 강하게 띤다 할 것이다. 그러나 청원경찰법 시행령이 1974. 5. 14. 대통령령 제7149호로 개정되면서 그 신분에 대해 제19조<2>에서 ‘형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용과 법 및 이 영에서 특히 규정한 경우를 제외하고는 이를 공무원으로 보지 아니한다’고 규정한 이래 현재까지 공무원으로 규정된바 없고, 청원경찰법은 청원주가 행정청인지, 사인인지를 구분함 없이 그 직무와 임용 등에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 국가기관 소속 청원경찰의 근로관계를 공법상 계약관계에서 더 나아가 일반 공무원의 법률관계와 그대로 동일시하기는 어렵다.

청원경찰법령은 취업규칙의 존재를 여러 영역에서 인정하고 있다. 구체적으로 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법상 복종의 의무, 직장이탈금지의무, 비밀엄수의무, 집단행위금지의무, 경찰공무원법상 허위보고금지의무 등을 준수해야 하는 점을 제외하고는 당해 사업장의 취업규칙에 따르고(청원경찰법 시행령 제7조), 이 사건에서 문제가 되는 보수 산정 시의 경력 인정에 관하여도 취업규칙에 따른 예외를 인정하고 있다(같은 시행령 제11조 제1항). 취업규칙은 사법상 근로관계를 규율하는 대표적인 규율에 해당하므로, 기본적으로 복무규정과 같은 행정규칙에 따라 일방적으로 정해지는 공무원에 대한 근무관계 규율과는 차이가 있다. 청원경찰법 및 같은 법 시행령에서 국가공무원법 및 지방공무원법상 소청제도에 관한 규정을 준용하고 있지 않고, 달리 의사에 반하는 인사상 불이익한 처분이 반드시 항고소송의 대상이 됨을 전제로 행정소송 등 불복절차에 대해 정하고 있다고 볼만한 규정도 찾아볼 수 없다.

원고들의 근로관계는 ‘임용’의 형식으로 발생하였으나, 그 임용 주체는 청원주인 광주고등검찰청장인바, 광주고등검찰청장의 채용시험공고에 원고들이 응시하고, 그에 대응하여 피고가 원고들을 선발함으로써 묵시적으로 계약관계가 성립된 것으로 평가할 수 있으므로, 일방적인 의사결정에 기해 근로관계를 창설한다기보다는 계약직 공무원의 경우<3>와 유사하게 공법상 고용계약의 형태로 근로관계가 창설 및 존속된다고 보는 것이 상당하다.

최초 호봉 획정 과정을 보더라도, 원고들이 각 임용시 을 제1 내지 제4호증의 채용공고에 따라 앞서 [표] ‘불인정경력’란 각 기재에서 본 민간경력을 포함하여 자신의 이력서에 기재하여 제출하였고, 담당 공무원은 원고들의 서류를 검토하여 초임호봉을 앞서 본 [표] ‘당초 초임호봉’란 각 기재와 같이 획정하였는바, 이는 피고가 공권력을 행사하여 일방적으로 호봉을 정한 행정처분이라기보다는 청원주인 광주고등검찰청장과 원고들 사이에 민간 경력을 보수 산정 시의 경력으로 인정하기로 하는 계약상의 합의에 더 가깝다고 평가할 수 있다. 또한 아래에서 보는 바와 같이 청원경찰법 제6조 제2항, 청원경찰법 시행령 제11조는 청원경찰의 처우개선을 위해 경력 인정의 최소 기준을 설정한 것으로, 위 제11조 각 호의 경력 외에 다른 경력을 산입하는 것이 청원경찰법 등 관계법령에 위반되는 것은 아니므로, 적어도 보수 산정을 위한 경력 인정 부분에 있어서는 고용계약의 당사자인 청원주와 청원경찰 사이에 상당한 계약형성의 자유가 부여되었다고 볼 수 있다.

이 사건 호봉 정정행위의 유효 여부

아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 최초 호봉 획정과 관련하여 원고들과 청원주인 광주고등검찰청장 사이에 객관적 의사의 합치가 있었다고 보아야 하고, 담당 공무원이 단순한 법령 적용의 착오로 경력 산입을 잘못한 것이라거나 민간 경력의 산입이 법령상 허용되지 않는다고 볼 수는 없다.

근로계약은 근로자가 사용자에게 종속적 관계에서 근로를 제공하고 사용자는 이에 대하여 임금을 지급하는 것을 목적으로 체결된 계약으로서, 제공하는 근로 내용에 특별한 제한이 없고 명시적 약정이 있어야만 성립하는 것은 아니며 묵시적 약정으로도 성립할 수 있다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2019두55859 판결 참조). 앞서 본 바와 같이 원고들이 제출한 이력서 등에 따라 청원주인 광주고등검찰청장이 원고들의 민간경력을 고려하여 초임호봉을 획정하고 그에 따라 수년간 보수를 지급하였는바, 원고들과 광주고등검찰청장 사이에 초임 호봉 획정에 관한 묵시적인 합의가 이루어졌다고 볼 수 있다.

원고들은 2014년 내지 2020년 사이에 순차로 임용되었는데, 광주고등검찰청장은 일관되게 민간 경력을 산입하여 초임 호봉을 획정해왔고, 원고들은 2023. 11.까지 수년간 획정된 초임 호봉에 따라 보수를 지급받고 호봉 승급도 이루어졌던 점을 고려하면, 광주고등검찰청장이 원고들의 임용 당시부터 민간 유사경력을 호봉획정에 산입하지 않으려는 의사를 가지고 있었음에도 착오로 산입한 것이어서 애초에 초임 호봉 획정 자체가 무효라고 볼 수는 없다.

피고는 민간 경력을 호봉산정에 고려하는 것이 법령상 허용되지 않는다고 주장한다. 그러나 청원경찰법 시행령 제11조 제1항에서는 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 대하여 배치된 사업장의 취업규칙에 특별한 규정이 없는 이상 제1호 내지 제4호의 경력을 ‘반드시’ 산입할 것을 정하고 있을 뿐 그 외의 경력을 산입할 수 없다고 규정하고 있는 것은 아니며, 그 취지 또한 청원경찰의 처우를 보장하기 위한 것인 점, 광주고등검찰청장이 원고들을 각 임용할 당시 청원경찰의 보수 산정에 관한 취업규칙이 마련되어 있지 않았다고 하더라도, 청원경찰법 시행령 제11조 제1항에서 필요적으로 산입하여야 하는 대상 경력을 열거하면서 그 예외로서 취업규칙을 들고 있을 뿐인 점 등을 고려하면, 피고의 주장과 같이 청원경찰법 시행령 제11조 각 호에 열거된 외의 다른 근무경력의 추가 산입이 법령상 금지된다고 볼 수는 없다.

앞서 나.에서 본 바와 같이 보수 산정을 위한 경력 인정 부분에 있어서는 고용계약의 당사자인 청원주와 청원경찰 사이에 상당한 계약형성의 자유가 부여되었다고 봄이 타당한데, 고용계약 관계에서 경력 산입의 근거가 반드시 취업규칙으로 한정되어야 한다고 볼 수도 없는 점을 고려할 때 고용계약 당사자인 청원주와 청원경찰 사이에 임용 전 민간업체 근무 경력을 산입하기로 합의하여 그 계약의 내용으로 삼는 것이 금지된다고 단정할 수 없고, 이에 대해 반드시 법령상 근거나 명시적 취업규칙이 요구된다고 보기도 어렵다.

이 사건 호봉 정정행위의 효력이 인정되는지에 관하여 본다.

청원경찰도 근로자에 해당하므로 그 근무관계에도 청원경찰법 등 관계법령에 의해 배제되거나 그 근무관계의 성질에 반하지 않는 한 근로기준법 등 근로관계법이 적용된다고 보아야 한다. 근로기준법은 제5조에서 근로자와 사용자 각자가 단체협약, 취업규칙과 근로계약을 지키고 성실하게 이행할 의무가 있다고 규정하고 있고, 임금채권의 보호를 위해 그 지급방법을 강제하고 우선변제권 등을 인정하고 있는바, 청원경찰법 및 그 시행령에서도 이미 지급된 보수를 반납받거나 이를 삭감할 수 있는 근거가 될 만한 규정은 없으므로, 청원경찰에 대해서도 고용계약상 특별한 약정이 없는 이상, 당사자 간의 합의에 의하지 아니하고는(설령 당사자 간 합의가 있더라도 근로기준법의 강행규정 위반이 될 수 있다) 기 지급된 보수를 반납받거나 보수를 삭감할 수는 없다고 봄이 타당하다.

이 사건 호봉 정정행위는 그 실질상 보수의 삭감에 해당하는데, 원고들에 대한 경력채용공고 내용(을 제1 내지 4호증) 및 대검찰청 공무직 등 근로자 관리지침을 살펴보더라도 청원경찰의 호봉 정정 요건, 절차 등에 관한 내용은 확인할 수 없고(을 제5호증), 달리 이에 관한 규정이 있다고 보이지도 아니하므로, 광주고등검찰청장에게 원고들과의 협의 없이 일방적으로 합의된 호봉을 정정할 권한이 있다고 볼 수 없다.

피고는 최초 호봉 획정에 하자가 있어 이를 직권 취소한 것이라 주장하나, 앞서 본 바와 같이 최초 호봉 획정에 하자가 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 가사 피고의 주장대로 이를 행정행위로 보아 직권 취소한다고 하더라도 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분에 하자가 있음을 전제로 직권으로 이를 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로, 취소될 행정처분에 하자가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자가 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다 할 것인데(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조), 이 사건 호봉 정정행위로 인해 원고들은 상당한 보수를 삭감당하고 초과 수령액을 반납하는 등 상당한 불이익을 입게 되는 반면, 이러한 불이익을 정당화할 뚜렷한 공익상 필요도 확인되지 아니하므로, 이러한 점에서도 이 사건 호봉 정정행위에 효력이 있다고 보기 어렵다.

피고의 원고들에 대한 미지급 임금 지급의무와 그 범위