대구지방법원 2017. 11. 29. 선고 2016구합23112 판결

주문과 같다.

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을가 제1 내지 8호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

이 사건 사업자 선정 공고에 따르면, 이 사건 처분이 취소될 경우에는 재공모 없이 사업제안서에 대한 평가가 80점 이상인 후순위자가 사업자로 선정된다. 원고는 이 사건 심사평가에서 평균 82점을 받았는데, 평가항목 중 '사업수행능력'의 '안전관리계획' 부분에서 해운법 제21조의5 제2항에 따라 O을 안전관리대행업자로 선임하였다는 이유로 심사위원 7명으로부터 각 8점에서 10점을 받아 총 70점 만점 중 63점을 받았고, '가점'으로 '이동편의시설설치' 부분에서 여객선 내에 수유실과 장애인화장실이 설치되어 있다는 이유로 심사위원 7명으로부터 각 1점을 받아 총 7점 만점 중 7점을 받았다. 그러나 O은 해운법 제33조에 따른 선박관리 업체일 뿐 해사안전법 제51조에 따른 안전관리대행업자로서의 자격이 없고, 수유실은 이동편의시설에 해당하지 않으며, 장애인 화장실도 교통약자법령이 규정하는 설치 및 기준에 부합하지 않는다. 위 점수를 제외하면 원고에 대한 평가점수는 평균 72점{= 504(574 - 63 - 7/7}으로 80점 미만이 된다. 따라서 이 사건 처분이 취소된다고 하여도 원고로서는 제2 순위자로서 사업자로 선정될 수 없다. 따라서 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다. 다만, 명백한 법적 장애로 인하여 원고 자신의 신청이 인용될 가능성이 처음부터 배제되어 있는 경우에는 당해 처분의 취소를 구할 정당한 이익이 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결, 대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두147 판결 등 참조).

원고적격이 인정되는 경원관계는 자신의 신청에 대한 인용 가능성이 존재하였는데 타방에 대한 수익처분이 발급됨으로써 그 가능성이 소멸하였다가 그 처분의 취소로 다시 그 가능성이 회복되는 경우이면 충분하고, 행정청이 반드시 원고의 신청을 인용하도록 기속되어야 하는 관계는 아니다. 그런데 위 관련 법리 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 원고와 피고보조참가인은 이 사건 사업자 선정 절차에서 서로 경쟁 관계로 참여하였으므로 피고보조참가인에 대한 이 사건 처분이 원고에 대한 탈락으로 귀결될 수 밖에 없었던 점, ② 원고는 이 사건 심사 평가 결과 평균 82점을 받았고, 이 사건 처분이 취소되는 경우 재공모없이 사업자로 선정될 가능성이 있는 점, ③ 원고의 사업자 지정신청이 처음부터 인용될 가능성이 없었다고 평가될 '명백한 법적 장애'가 있다고 인정되기 위해서는 원고에게 해운법 제8조의 결격사유가 있다는 등으로 피고가 해운법 제5조에 따른 재량권을 행사하기 전 단계에서 원고가 이 사건 사업자 선정 공모에조차 참가할 수 없었다거나 참가하였어도 법률상 명백한 결격사유가 있어 해당 신청이 인용될 수 없는 사정이 존재해야 하는데, 원고에게 이러한 사정이 있다고 인정할 만한 자료는 없는 점, ④ 피고보조참가인이 주장하는 원고에 대한 이 사건 심사 평가 결과의 위법·부당은 위와 같이 원고의 사업자 지정신청이 처음부터 인용될 가능성이 없었다고 평가될 '명백한 법적 장애'라 볼 수 없고, 추후 이 사건 사업자 선정 공고에 따라 원고에 대한 해상운송사업면허처분 등이 이루어졌을 때 본 안 심리를 통해 다투어져야 하는 문제인 점, ⑤ 가사 원고의 사업계획서가 해운법 제5조에 부적합하다고 판단되어 이 사건 사업자 선정 공고에 따라 면허를 부여받을 수 없다 하더라도, 차순위 선정자가 없는 이상, 피고는 새로운 사업자 선정 공고를 하여야 하고, 원고가 다시 그 선정절차에 참여할 수 있으므로, 원고가 이에 따라 사업자로 선정될 가능성도 존재하는 점 등을 종합하면, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다. 피고보조참가인의 본안전 항변은 이유 없다.

다음과 같은 이유로 피고보조참가인을 이 사건 사업자 선정 공고에 따른 사업자로 선정하고, 면허를 발급한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

앞서 든 각 증거, 갑 제7 내지 20호증, 을나 제1 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실들을 인정할 수 있다.

II. 사업수행능력

해운법 제4조 제1, 4항에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 하고, 해양수산부 장관은 제1항에 따라 면허를 할 때에는 해양수산부령으로 정하는 기간에 제5조 제1항 제2호 및 제5호에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 하거나 그 밖에 여객에 대한 안전강화 및 편의시설 확보 등을 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다. 또한 해운법 제5조 제1항에 의하면 관할 행정청은 해상 여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 사업자가 제출한 사업계획서가 ① 해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞은지, ② 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없는지, ③ 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있는지, ④ 여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞은 지 등을 심사하여야 한다.

위 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되므로 그 취소를 면치 못한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조).

관련 법리 및 관계 법령과 위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정을 종합하면, 이 사건 사업자 선정 공고는 신규사업자를 대상으로 하는 것인데, 피고 보조 참가인을 신규사업자라고 볼 수 없음에도 피고는 피고보조참가인을 사업자로 선정하여이 사건 처분으로 면허를 부여하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

사정이 이와 같다면, 피고보조참가인이 새로이 이 사건 사업자 선정 공고에 참여하는 형태를 취하였으나, 사실상 K이 동일한 사업장에서 동일한 운영인력을 이용하여 두 개의 선박을 통해 여객운송사업을 영위하기 위하여 피고보조참가인 명의로 이 사건 사업자 선정 공고에 참여한 것이라고 평가되고, 아니면 적어도 피고 보조 참가인 이영위하는 해상여객운송사업의 주요 내용을 실질적으로 지배하거나 공정한 경쟁을 해칠 정도로 밀접하게 협력하는 관계에 있다고 볼 수 밖에 없다. 그럼에도 불구하고, 피고는 이 사건 사업자 선정 과정 및 이 사건 처분 과정에서 이와 같은 사정을 전혀 고려하지 않은 채 피고보조참가인을 사업자로 선정하여 면허를 발급하였으므로, 이는 다른 사업자들과의 비례 형평의 원칙에 반하여 그 자체로 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 인정된다.

가사 피고보조참가인을 신규사업자에 해당한다고 보더라도, 위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정을 종합하면, 피고보조참가인에 대한 심사 평가 결과는 80점 미만으로 인정되어야 하는바, 그럼에도 피고보조참가인을 1순위로 선정하여 면허를 발급한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 손현찬(재판장) 이혜랑 박상한

대구지방법원

판결

사건

2016구합23112

판결선고

2017. 11. 29.

각주1) 관계법령 해운법

각주2) 제1조(목적)

각주3) 이 법은 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며, 해운업의 건전한 발전과 여객· 화물의 원활하고 안전한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.

각주4) 제3조(사업의 종류)

각주5) 해상여객운송사업의 종류는 다음과 같다.

각주6) 1. 내항 정기 여객운송사업 : 국내항[해상이나 해상에 접하여 있는 내륙 수로에 있는 장소로서 상시 (상시) 선박에 사람이 타고 내리거나 물건을 싣고 내릴 수 있는 장소를 포함한다. 이하 같다]과 국내항 사이를 일정한 항로와 일정표에 따라 운항하는 해상여객운송사업

각주7) 제4조(사업 면허)

각주8) 제5조(면허기준)

각주9) 1. 삭제

각주10) 2. 해당 사업에 사용되는 선박 계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것

각주11) 3. 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것

각주12) 4. 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있을 것

각주13) 5. 여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞을 것

각주14) 제5조의2(항로고시)

각주15) 해양수산부장관은 도서민의 교통권 유지 등을 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 내항 여객운송사업의 항로를 정하여 고시할 수 있다.

각주16) 제8조(결격사유)

각주17) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 해상여객운송사업의 면허를 받을 수 없다.

각주18) 1. 미성년자·피성년후견인 또는 피한정후견인

각주19) 2. 파산선고를 받은 자로서 복권되지 아니한 자

각주20) 2의 2. 제19조제2항제1호의2에 따라 해상여객운송사업면허가 취소된 자

각주21) 3. 이 법 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률(이하 이 조에서 "관계 법률"이라 한다)을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자

각주22) 가. 「선박법」

각주23) 다. 「선박안전법」

각주24) 다. 「선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률」

각주25) 라. 「선박직원법」

각주26) 마. 「선원법」

각주27) 바. 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」

각주28) 사. 「유선 및 도선 사업법」

각주29) 아. 「해사안전법」

각주30) 자. 「해양환경관리법」

각주31) 4. 관계 법률을 위반하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자

각주32) 5. 제19조(제2항 제1호의2는 제외한다)에 따라 해상여객운송사업면허가 취소(제8조제1호 및 제2호에 해당하여 면허가 취소된 경우는 제외한다)된 후 2년이 지나지 아니한 자

각주33) 6. 대표자가 제1호, 제2호, 제2호의2, 제3호부터 제5호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하게 된 법인 제11조의3(여객선 이력관리 및 안전정보의 공개)

각주34) 1. 선령

각주35) 2. 선박검사 일자 및 선박검사 결과

각주36) 3. 해양수산부령으로 정하는 사고의 이력에 관한 사항

각주37) 4. 그 밖에 여객운송 안전과 관련된 정보로서 해양수산부령으로 정하는 사항

각주38) 제12조(사업계획의 변경)

각주39) 1. 선박의 증선·대체 및 감선

각주40) 2. 기항지의 변경

각주41) 3. 선박의 운항 횟수나 운항시각의 변경

각주42) 4. 선박의 휴항

각주43) 제21조의5(안전관리책임자)

각주44) 제33조(사업의 등록)

각주45) 제53조(권한의 위임 및 위탁)

각주46) ■해사안전법 제51조(안전관리대행업의 등록)

각주47) ■파견근로자보호 등에 관한 법률

각주48) 제5조(근로자파견대상업무 등)

각주49) 2. 「항만운송사업법」 제3조제1호, 「한국철도공사법」 제9조제1항제1호, 「농수산물유통 및 가격 안정에 관한 법률」 제40조, 「물류정책기본법」 제2조제1항제1호의 하역업무로서 「직업안정법, 제33조의 규정에 따라 근로자공급사업 허가를 받은 지역의 업무

각주50) 3. 「선원법」 제2조제1호에 따른 선원의 업무

각주51) 제6조의2(고용의무)

각주52) 1. 제5조제1항의 근로자파견대상업무에 해당하지 아니하는 업무에서 파견근로자를 사용하는 경우(제5조 제2항에 따라 근로자파견사업을 행한 경우는 제외한다)

각주53) 2. 제5조제3항의 규정을 위반하여 파견근로자를 사용하는 경우

각주54) ■선원법 제2조(정의)

각주55) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

각주56) 1. "선원"이란 이 법이 적용되는 선박에서 근로를 제공하기 위하여 고용된 사람을 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사람은 제외한다.

각주57) ■ 해운법 시행령

각주58) 제8조(사업계획 변경의 인가기준)

각주59) 해양수산부장관은 법 제12조제4항에 따라 내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업의 면허를 받은 자(이하 "내항여객운송사업자"라 한다)의 사업계획의 변경인가를 하는 경우에는 다음 각 호에 해당하는지 여부를 심사하여야 한다.

각주60) 1. 법 제5조제1항제2호부터 제5호까지의 규정에 적합할 것

각주61) 2. 삭제

각주62) 3. 사업계획변경이 해당 항로의 안정적 유지를 위한 수송안정성 확보에 지장을 줄 염려가 없을 것

각주63) 제27조(권한의 위임)

각주64) 1. 법 제4조에 따른 해상여객운송사업의 면허 (내항 여객운송사업만 해당한다)

각주65) ■ 해운법 시행규칙

각주66) 제3조(사업자 공모)

각주67) 제2조(해상여객운송사업 면허의 신청 등)

각주68) 1. 선박국적증서 및 선박검사증서 사본(사용할 선박을 확보한 경우로서 외국국적 선박인 경우만 해당한다)

각주69) 2. 사업계획서

각주70) 3. 정관(법인인 경우에만 제출한다)

각주71) 1. 선박국적증서 및 선박검사증서(사용할 선박을 확보한 경우로서 대한민국국적 선박인 경우만 해당한다)

각주72) 2. 법인 등기사항증명서(법인인 경우만 해당한다)

각주73) 1. 항로의 출발지 기항지 및 종착지와 이들 사이의 거리를 표시한 항로도

각주74) 2. 사용할 선박의 명세(사용할 선박을 확보하지 못한 경우에는 그 확보방법 및 확보기한을 기재하고 그 증명서류를 첨부하여야 한다)

각주75) 3. 운항횟수 및 출발·도착 시간(내항 정기 여객운송사업과 외항 정기 여객운송사업만 해당된다)

각주76) 4. 사업에 필요한 시설

각주77) 5. 사업개시 후 3년간의 사업연도별 예상수지

각주78) 제5조의2(항로고시)

각주79) 제10조의 4(안전정보의 공개)

각주80) 1. 여객선의 선명, 선종(선종), 여객선의 총톤수, 여객정원, 화물의 적재한도 및 운항속력

각주81) 2. 법 제21조에 따른 운항관리규정. 다만, 여객운송사업자의 내부정보 또는 개인정보 등이 포함된 경우에는 지방해양수산청장과 협의하여 일부를 제외하고 공개할 수 있다.

각주82) 3. 법 제19조제1항 제11호부터 제18호까지의 위반행위에 따른 처분 내용

각주83) ■ 해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시(해양수산부고시 제2015-220호)

각주84) 제2조의2(사업자 선정기준 및 평가방법)

각주85) [별표 1] 내항여객운송사업자 선정절차 및 평가기준

각주86) 4. 사업자 선정

각주87) ㅇ 세부 평가기준에 따른 평가점수가 80점 이상인 자 중 최고 점수를 받은 1인 선정

각주88) - 동점자가 2인 이상일 경우 사업계획 평가점수가 높은 사업자를 선정하고, 재 동점 시에는 선박 확보 점수가 높은 사업자를 선정

각주89) * 조건부 면허기간 중에는 해운법에 따른 사업의 승계 제한을 원칙으로 함(면허조건 등에 명시)

각주90) *신용평가등급확인서를 제출하지 아니한 경우에는 최저 등급으로 하며, 지방자치단체의 점수는 20점으로 한다.

각주91) *안전관리 전담요원, 예비원, 선박 등 확보 계획을 불가피한 사유 없이 이행하지 아니한 경우에는 사업자 선정취소를 원칙으로 한다.

각주92) *신조선이라 함은 시운전만 한 선박으로 영업 운항을 하지 아니한 선박을 포함한다. 다만, 선박검사기관 또는 건조 조선소의 증빙서류를 제출하여야 한다.

각주93) * 해양사고 이력 및 과징금 등 행정처분 사항은 최근 3년간 발생한 내역을 말한다.

각주94) * 가감점 항목 변경 불가. 끝.

각주95) 이 사건에서 피고보조참가인에 대한 이 사건 처분의 취소를 명하는 판결을 선고함에 따라, 이 판결이 그대로 확정될 경우, 피고보조참가인이 위 관련 사건에서 원고 적격이 있는지가 문제되고, 또한 A이 스스로 면허를 반납할 예정이어서 소의 이익도 문제된다. 따라서 위 관련 사건은 이 판결 확정시까지 기일을 추정하였다.

각주96) U는 그후에도 줄곧, K의 대표이사직과 피고보조참가인의 전무이사직을 중복하여 가지고 있는 것으로 보인다.