주문
원고의 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 구미시 D 소재 건물 1층에서 'B센터'(이하 '이 사건 제1요양기관'이라 한다), 2층에서 'C센터'(이하 '이 사건 제2요양기관'이라 하고, 위 두 기관을 합하여 '이 사건 각 요양기관'이라 한다)를 운영하는 자이다.
피고와 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)은 2018. 8. 6.부터 4일간 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사(조사대상기간 : 2016. 9.부터 2018. 5.까지)를 실시한 결과 원고가 다음과 같이 급여비용을 부당하게 청구하고, 장기요양기관(방문간호기관) 설치기준을 위반하였다고 판단하였다.
이 사건 제1요양기관의 위반행위
이 사건 제2요양기관의 위반행위
공단은 2018. 10. 8. 원고에 대하여, 이 사건 제1요양기관에 지급된 장기요양급여비용 7,079,990원 및 이 사건 제2요양기관에 지급된 장기요양급여비용 733,420원을 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따라 징수하였다.
피고는 2018. 11. 1. 원고에 대하여, 노인장기요양보험법 제37조 및 같은 법 시행규칙 제29조에 따라 이 사건 제1요양기관의 업무정지 10일 및 방문간호폐쇄처분과 이 사건 제2요양기관의 방문간호폐쇄처분을 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).
원고는 이 사건 각 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 경상북도행정심판위원회는 2018. 12. 17. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 각 처분의 적법 여부
원고의 주장
처분사유의 부존재
원고는 방문간호서비스와 관련하여 방문간호일수가 주 3회인 것은 인지하고 있었으나 1주가 2개의 달을 포함하는 경우 이를 새로운 주의 시작으로 착오하여 방문간호를 추가로 시행하였을 뿐, 원고가 고의적으로 주 3회 제한규정을 어긴 적은 없었으므로, 허위나 기만, 은폐 등 부정한 방법으로 급여비용을 수급한 것이 아니다.
원고가 이 사건 각 요양기관에 대한 방문간호사업 추가 신청서를 제출할 당시 이 사건 제1요양기관의 관리책임자로 간호사 경력 2년 이상인 L을, 직접서비스 제공인력으로 간호사 경력 3년 이상인 M를 기재하여 제출하였고, 이 사건 제2요양기관의 관리책임자로 간호사 경력 2년 이상인 E를, 직접서비스 제공인력으로 간호사 경력 3년 이상인 N을 기재하였는데, 피고의 착오로 L과 E를 관리 책임자가 아닌 간호사로 등록된 것이고, 가사 이 사건 각 요양기관이 관계법령에서 정한 인력을 갖추지 못하였다 하더라도 원고의 미숙한 업무처리로 인한 것임에도 이를 거짓이나 부정한 방법으로 신고한 것으로 보아 폐쇄처분을 한 것은 법리를 오해한 것이다.
재량권의 일탈, 남용
원고가 조사과정에서 지적된 대부분의 사항에 대하여 인정하고 미숙한 업무처리에 대하여 진심으로 반성하고 있는 점, 위와 같이 수급한 요양급여비용이 공단의 조치에 따라 모두 환수된 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법하다.
관계법령
별지 기재와 같다.
판단
처분사유의 존부
민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조), 또한 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조).
앞서 든 증기 및 을 제5 내지 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분사유는 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 봄이 타당하고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이와 달리 현지조사과정에서 사실확인서 등이 강압적으로 작성되었다는 등의 특별한 사정을 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 처분사유 부존재 주장은 이유 없다.
피고와 공단의 현지조사가 진행중이던 2018. 8. 6. 이 사건 각 요양기관의 대표자인 원고로부터 권한을 위임받은 원고의 동생 E는 이 사건 각 처분사유가 기재되어 있는 확인서(이하 '이 사건 확인서'라 한다)에 '위 내용을 충분히 읽고 이해함', '위 내용은 사실입니다'라고 기재한 후 서명을 하였다.
노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'란 장기요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하지 아니하고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조, 원고가 제시하고 있는 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결은 고용보험법상 육아휴직 급여에 대한 것으로 이 사건에 그대로 원용할 수 없다).
또한 제재적 행정처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 원칙적으로 위반자의 고의·과실을 요하지 아니하므로(대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결 참조), 원고가 주 3회 제한규정 위반하여 방문간호를 추가로 실시한 것은 그 자체로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호를 위반한 것이고, 그 위반에 원고의 고의, 과실을 요하지 아니할 뿐 아니라 통상 '주 3회'로 제한하는 경우 각주별로 제한되는 일수가 3회라고 이해되고, 특별한 규정이 없는 한 새로운 달로 바뀐다고 해서 이를 새로운 주의 시작으로 보지는 아니하는 점, 원고가 이 사건 각 요양기관을 운영하여 온 기간이 짧지 아니한 점 등을 고려하면 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고도 볼 수 없다.
원고가 이 사건 제1요양기관에 대한 방문간호사업 추가 신청 당시 제출한 사업계획서에는 시설장 겸임 A(원고), 관리책임자 L으로 되어 있으나, L의 근로계약서상 업무내용은 시설 내 수급자 요양 및 방문간호로 되어 있고, M의 근로계약서는 첨부되지 아니하였다. 또한 이 사건 제2요양기관에 대한 방문간호사업 추가 당시 제출된 신청서류에 의하면 대표 A(원고), 센터장 O, 전담 E로 기재되어 있고, E의 근로계약서상 업무내용은 방문요양, 방문목욕 및 서류정리, 직원관리로 되어 있으며, 사업계획 중 종사자 부분에 '시설장 1명, 간호사 1명'으로 명시되어 있을 뿐, 달리 원고의 주장과 같이 이 사건 각 요양기관에서 간호업무경력 2년 이상의 상근하는 간호사를 방문간호의 관리책임자로 두었음을 인정할 자료가 없다.
공단은 2018. 10. 8. 이 사건 처분사유와 같은 사유로 원고에게, 이 사건 제1요양기관에 지급된 장기요양급여비용 7,079,990원 및 이 사건 제2요양기관에 지급된 장기요양급여비용 733,420원에 대한 환수처분을 하였으나, 원고는 위 환수처분에 대하여 불복하지 아니하였다.
재량권의 일탈·남용 여부
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결, 대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조).
앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 감안하더라도 이 사건 제1요양기관에 대한 업무정지처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 그로 인한 원고의 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다고 할 수 없다{노인장기요양보험법 제37조 제3항 제1호 위반의 경우(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우)에는 같은 항 단서에서 폐쇄명령을 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 각 요양기관에 대한 폐쇄처분은 기속행위로 봄이 상당하다}.
이 사건 제1요양기관에 대한 업무정지처분은 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2]에서 정한 행정처분의 기준에 부합하고(월평균 부당금액 372,632원, 부당청구액의 비율 1.86%) 위 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 만한 합리적인 이유가 없다.
위 시행규칙 [별표2] 1. 라. 1)에서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우에는 행정처분을 감경할 수 없다고 규정하고 있다.
한정된 재원으로 집행되는 장기요양급여비용의 유효·적절한 지급을 확보하기 위하여는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하는 행위를 엄격하게 제재할 필요가 있다.
결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김수연
각주1) 관계법령
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.