대구지방법원 2023. 4. 27. 선고 2021구합22588 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

행정청이 관련 법령에 따른 허가를 받을 것 등을 내용으로 하는 시정명령을 한 후 그 상대방의 이행 기한 연기요청을 받아들여 다시 같은 내용의 명령을 하면서 단지 그 이행 기한만을 연기한 경우, 상대방의 의무는 선행 시정명령에 따라 이미 발생한 것이고 그 후 다시 내린 후행 명령은 새로운 의무를 부과하는 것이라고 볼 수 없고 단지 종전의 시정명령에 따른 이행 기한만을 연기한다는 통지에 불과하므로, 이를 항고소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결, 대법원 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조).

앞서 본 것과 같이 피고는 2021. 1. 19. 원고에게 산업안전보건법 제53조 제1항에 근거하여 원고의 사업장에서 제조·사용하는 물질에 대한 허가를 받을 것을 내용으로 하는 이 사건 처분을 하였고, 이후 원고가 위 처분의 이행 기한 연기요청을 하자 이를 받아들여 시정명령 연기승인처분을 하였다. 시정명령 연기승인처분의 경위와 내용 등을 종합하면, 원고가 사업장에서 제조·사용하는 물질에 대한 허가를 받을 의무는 이 사건 처분에 따라 이미 발생하였고, 시정명령 연기승인처분은 다만 그 조치기간만을 달리 한 통지에 불과하여 이를 별도의 새로운 처분이라고 보기 어렵다. 또한, 서정명령 연기승인처분은 원고의 요청에 따라 이루어진 것으로서 새삼 그 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보이지 않는다.

따라서 이 사건 소 중 피고가 원고에게 한 시정명령 연기승인처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

이 사건 처분은 C제철소 내 이 사건 공정 과정에서 '콜타르피치 휘발물이 중량 대비 1%를 초과하여 포함된 혼합물인 Crude COG를 제조'하고 있음을 원인으로 한다. 그러나 이 사건 공정에서 발생하는 Crude COG에는 산업안전보건법상 허가대상유해물질인 콜타르피치 휘발물이 포함되어 있지 않거나 포함되어 있더라도 중량의 비율이 1%를 초과하지 않는다. 나아가 위 Crude COG는 이 사건 공정 과정에서 발생한 부산물에 불과하여 원고가 이를 제조한다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다.

원고는 산업안전보건법령에 따라 근로자들에게 발생할 수 있는 건강장해를 예방하기 위하여 특수건강진단의 실시, 건강관리카드의 발급, 작업환경측정의 실시 등을 성실히 수행하고 있으므로, 이 사건 공정에서 발생하는 Crude COG로 인하여 관련 근로자들에게 현저한 유해‧위험이 초래될 우려가 있다고 볼 수 없다. 또한, 원고는 현재 이 사건 공정 중 일부를 외부업체에 도급하여 수행하고 있는데, 이 사건 처분에 따르면 이 사건 공정이 허가대상이 되어 이를 도급하여 처리할 수 없게 됨으로써 결국 원고가 총 176명 상당의 도급업체 직원들을 직접 고용하여야 하는 부담을 받게 되고, 나아가 기존 수급업체도 더 이상 종전과 같은 도급거래를 할 수 없어 매출감소의 피해를 입게 된다. 이러한 점들을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

별지 '관련 법령' 기재와 같다.

갑 제6, 10, 14호증, 을 제3 내지 7, 15, 17, 21, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 한국산업안전보건공단 산업안전보건연구원장에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고의 C제철소 내 이 사건 공정에서 발생하는 혼합물인 Crude COG에는 콜타르피치 휘발물이 중량 대비 1%를 초과하여 포함되어 있음을 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이에 대해 원고는 위 측정은 여과지에 걸러진 물질이 벤젠에 용해될 수 있는 것이기만 하면 모두 측정되는 것이므로, 그 결과가 콜타르피치 휘발물에 대한 것이라고 단정할 수 없다고 주장한다. 그런데 콜타르피치 휘발물은 벤젠에 쉽게 용해되는 방향족 탄화수소(polycyclic aromatic hydrocarbons, PAHs) 등으로 구성되어 있고, 위 방향족 탄화수소는 석탄을 고온에서 건류하는 과정에서 발생하는 물질에 해당하며, 달리 위 측정 당시 여과지에 걸러진 물질이 콜타르피치 휘발물을 구성하는 방향족 탄화수소가 아닌 다른 물질임을 인정할 만한 자료는 제출되지 않았으므로, 설령 위 측정이 원고가 주장하는 방식으로 이루어지는 것이라고 하더라도 이를 이 사건 공정에서 콜타르피치 휘발물이 발생한다는 점에 대한 근거로 삼을 수 있다. 더욱이 D 주식회사가 2021. 10. 1.부터 2021. 10. 7.까지 원고의 C제철소에 대하여 실시한 작업환경측정 결과보고서에도 휘발성 콜타르피치가 검출된 것으로 기재되어 있으며, 그 종합의견 부분에는 '석탄을 코크스오븐에 투입하여 고열로 건류하는 작업을 하는 과정에서 근로자가 휘발성콜타르피치에 노출된다'는 내용이 기재되어 있다.

원고는 이러한 점을 근거로 콜타르피치 휘발물이 니들코크스제조공정에서 비로소 생성된다고 주장한다. 그러나 콜타르는 석탄에 열을 가할 때 발생하는 물질로서 위와 같이 냉각, 응축을 거치는 정제공정에서 처음 발생하였다고 볼 수 없고, Crude COG를 냉각, 응축하여 콜타르가 생성되었다는 점은 오히려 Crude COG 내에 콜타르, 콜타르피치를 거쳐 기화된 형태인 콜타르피치 휘발물이 포함되어 있음을 뒷받침한다고 볼 수 있다.

원고는 또한 코크스오븐 내부가 음압으로 유지되어 있어 콜타르피치 휘발물은 생성되더라도 약 15초 이내에 Gas 정제공정으로 이동한다고 주장한다. 그러나 코크스오븐 내에서는 약 6미터 높이로 석탄들이 장입되어 있는 점, 코크스오븐 내 온도는 약 1,000℃에 이르는 점, 콜타르피치 휘발물의 끊는 점(>150℃, OSHA) 등을 고려한다면, 콜타르피치 휘발물은 석탄에서 가스가 나올 때 이미 생성되고 코크스오븐 상단부뿐만 아니라 장입된 석탄 사이 등 코크스오븐 내에 전체적으로 존재한다고 보아야 하는 것이므로, 약 15초가 지나면 코크스오븐 내에 있는 가스가 끊임없이 새로 발생하는 가스로 모두 대체된다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

이를 통해 이 사건 공정에서 발생하는 Crude COG 내 콜타르피치 휘발물의 중량 비중을 계산하면, 적어도 약 5.52%(= 0.145 × 0.68 × 0.56) 또는 4.27%(= 0.145 × 0.527 × 0.56)에 이른다.

산업안전보건법 제118조 제1항에 따르면, 콜타르피치 휘발물과 같이 산업안전보건법 시행령 제88조 각 호가 정한 유해물질의 경우 그 제조 또는 사용에 대하여 허가를 받아야 한다. 그리고 산업안전보건기준에 관한 규칙 제452조 제2호에 따르면, '제조'란 화학물질 또는 그 구성요소에 물리적‧화학적 작용을 가하여 허가대상 유해물질로 전환하는 과정을 말한다.

그런데 앞서 본 것과 같이 콜타르피치 휘발물은 이 사건 공정 과정에서 석탄을 코크스오븐에 장입하여 고온의 열을 가하는 인위적인 물리적·화학적 작용의 결과 콜타르, 콜타르피치를 거쳐 생성되고 있고, 콜타르피치 휘발물이 포함된 Crude COG는 배관을 통해 주식회사 G로 이송·판매되며, 주식회사 G은 Crude COG를 증류 등을 통해 COG, 콜타르, 조경유(벤젠, 톨로엔, 자일렌)를 생산하고 있다.

또한, 산업 안전 및 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지‧증진하기 위한 산업안전보건법령의 입법취지와 목적을 고려하면, 산업안전보건법 제118조 제1항에서 허가대상으로 정한 '제조'는 그것이 화학물질 등에 대한 외부의 물리적, 화학적 작용의 산물인 이상 생산자가 처음부터 그 물질의 생성을 의도한 경우에 국한하지 않고, 의도하지 않았으나 공정 과정에서 부산물로서 얻어지는 경우까지 포함하는 것이라고 해석함이 타당하다.

이러한 점들을 종합하면, 원고는 이 사건 공정 과정에서 산업안전보건법 제118조 제1항이 허가 대상으로 규정한 유해물질을 '제조'한다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

산업안전보건법 제53조 제1항은 안전 및 보건에 관하여 고용노동부령으로 정하는 필요한 조치를 하지 아니하여 근로자에게 현저한 유해·위험이 초래될 우려가 있다고 판단될 때에는 해당 기계·설비 등에 대하여 사용중지·대체·제거 또는 시설의 개선, 그 밖에 안전 및 보건에 관하여 고용노동부령으로 정하는 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있는바, 위 규정의 입법 취지와 내용, 관련 규정들의 내용과 체계 등을 고려하면, 행정청은 근로자에게 현저한 유해·위험이 초래될 우려 여부를 판단할 수 있고, 이에 관해서는 재량권이 인정된다고 봄이 타당하다. 그리고 이러한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다(대법원 2022. 9. 7. 선고 2020두40327 판결 등 참조).

화학물질 및 물리적 인자의 노출기준(고용노동부고시 제2020-48호) 제5조 [별표1]에 따르면 콜타르피치 휘발물은 사람에게 0.2㎎/m³ 노출될 경우 충분한 발암성 증거가 있는 물질에 해당하고, 을 제10호증의 기재에 따르면, 국내에서 코크스오븐 공정의 유지, 보수 등 작업을 수행한 근로자가 만성골수성백혈병 진단을 받은 사례가 있는 사실을 인정할 수 있다. 또한, 이 사건 처분에 따라 산업안전보건법 제118조 제1항에서 정한 허가를 받기 위해서는 산업안전보건법 시행규칙 제173조, 산업안전보건기준에 관한 규칙 제453조 등 관련 법령에 따라 허가대상 유해물질이 발생하는 설비 등의 적정여부에 대한 심사를 받게 되고 이를 통해 기대되는 산업현장의 안전 및 보건상의 이익이 원고가 이 사건 처분으로 입게 될 피해에 비해 결코 작다고 볼 수 없다. 이러한 점들을 종합하면, 원고에게 산업안전보건법 제118조 제1항에서 정한 유해물질 제조허가를 받을 것을 명한 이 사건 처분이 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 배치된다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

그렇다면 이 사건 소 중 피고가 원고에게 한 시정명령 연기승인처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 신헌석(재판장) 김은혜 김준철