대구지방법원 2023. 6. 8. 선고 2022구합22325 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제7, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 개선명령 중 순번 1 내지 6 기재 항목은 아래와 같은 이유로 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

피고는 2017년 이후 수차례 지도점검 및 예산서 승인과정에서 원고의 수당 지급문제를 지적하지 않은 채 이 사건 개선명령을 하면서 곧바로 2017년부터 2020년까지의 해당 지출금액 전액을 반환하도록 요구하였는바, 이 사건 개선명령은 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 있고, 비례원칙에 위반하여 원고에게 지나치게 가혹한 처분으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

사회복지사업법 제34조 제4항, 제45조 제2항에 따라 보건복지부령으로 제정된 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙(이하 ‘재무회계규칙’이라 한다)에 의하면, 사회복지법인의 회계예산은 [별표 2] 세출예산과목구분에 따라 편성하여야 하고(제10조 제1항, 제3항), 후원금의 수입 및 지출은 이와 같은 예산의 편성 및 확정절차에 따라 세입·세출 예산에 편성하여 사용하여야 하며(제41조의7 제3항), 회계부정 등이 발견되었을 때에는 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 시설의 개선 등을 명할 수 있다(제40조 제1항). 한편, 보건복지부장관은 후원자가 사용용도를 지정하지 아니한 후원금에 대하여 그 사용기준을 정할 수 있고(제41조의7 제2항), 이에 따른 보건복지부 ‘2022년도 사회복지시설 관리안내(이하 ’사회복지시설 관리안내‘라고 한다)’에 의하면, 후원자가 사용 용도를 지정하지 않은 비지정후원금은 법인 운영비 및 시설 운영비로 사용하되, 간접비로 사용하는 비율은 지출금액의 50%를 초과하지 못하고, 간접비 중에서도 업무추진비(기관운영비, 직책보조비, 회의비)로 사용이 금지되나, 다만 후원금 모집 등을 위한 운영비, 회의비는 당해 연도 비지정후원금 지출금액의 15%의 범위 내에서 사용가능하다. 또한 인건비로 사용하는 경우에는 근로기준법 또는 사회복지시설 종사자 가이드라인에서 정하고 있는 수당(명절휴가비, 시간외근무수당, 가족수당), 사회복지업무수당(종사자 처우 개선을 위한 특수업무수당, 직무수당, 종사자 장려수당, 종사자 복지수당), 지방자치단체에서 별도로 정하고 있는 수당에 한하여 편성·지급하여야 하고, 다만 개별 사회복지법인 및 사회복지시설에서는 지방자치단체와의 협의를 거쳐 수당 항목을 추가로 정할 수 있다. 이와 같은 비지정후원금의 사용용도 제한에 관한 규정을 정리하면 아래 표와 같다.

(생략)

앞서 든 증거들과 갑 제4, 9호증, 을 제6호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정에 비추어 볼 때, 순번 1, 2 지급금은 비지정후원금의 지출이 금지되는 ‘직책보조비’로 사용되어 비지정후원금을 용도 외로 사용한 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 적법한 처분사유가 존재한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 의하면 후원금의 용도 외 사용에 대하여는 개선명령 등 침익적 처분을 할 수 있고, 같은 법 제54조 제5호에 의하면 이러한 개선명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 형사처벌까지 받게 되므로, 용도 외 사용에 관한 규정은 엄격하게 해석하여야 하고, 상대방에게 불리한 방향으로 확장해서는 아니되나(대법원 2017. 6. 29. 선고 2017두33824 판결 참조), 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 할 것이다.

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정에 비추어 볼 때, 순번 3 지급금은 비지정후원금의 지출이 금지되는 기관운영비로 사용되어 비지정후원금을 용도 외로 사용한 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 적법한 처분사유가 존재한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정에 비추어 볼 때, 순번 4 내지 6 지급금은 비지정후원금의 지출이 금지되는 기관운영비로 사용되어 비지정후원금을 용도 외로 사용한 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 적법한 처분사유가 존재한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).

피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제7, 10호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면 피고가 2018년부터 2020년 사이에 원고에 대한 특별지도점검에서 원고의 업무수당 지급 문제를 지적하거나 이에 대한 개선명령을 하지 않은 사실은 인정되나, 이와 같은 사정만으로는 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익상 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리한 다음, 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 형량하여 판단하여야 한다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결 등 참조).

앞서 보았듯이 원고는 비지정후원금의 지출이 금지되는 직책보조비, 기관운영비에 비지정후원금을 사용하였고, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 회계부정 등을 이유로 원고에게 해당 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 이 사건 개선명령을 한 것인 점, 이 사건 개선명령은 후원금 관리의 명확성·공정성·투명성을 제고하고 궁극적으로 사회복지법인의 합리적인 운용을 도모하기 위한 것으로서 이와 같은 공익이 이로 인하여 원고가 입게 될 재산상 손해에 비하여 적다고 볼 수 없는 점에 비추어 보면, 이 사건 개선명령이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 신헌석(재판장) 김은혜 김준철