대구지방법원 2026. 5. 13. 선고 2025구합20344 판결

원고는 2007. 10.경부터 경북 칠곡군 B에서 C대학교 부설 영어교육시설인 D을 운영 중이다.

D은 개원 후 5년 동안 대구광역시로부터 매년 10억 원의 운영비를 지원받는 형태로 운영되어 오다가, 그 이후에는 경상북도 및 대구광역시 산하 기초지방자치단체들로부터 매해 영어체험학습 지원사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 대상자로 선정되어 시비와 구비를 재원으로 하는 지방보조금을 지급받는 형태로 운영되어 왔다.

원고, C대 총장 E, D 위원장 F 등은 2019년부터 2021년까지의 영어체험학습 지원사업과 관련하여, 1 지방보조사업 실적보고서를 사실과 달리 거짓보고하고, 2 지방보조금을 다른 용도에 사용하였다는 이유로 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률(이하 '지방보조금법'이라 한다) 위반으로 경찰단계에서 수사를 받았고, 위 사건은 대구지방검찰청으로 송치되었다. 대구지방검찰청은 2024. 10. 29. 원고 외 5인에 대하여 모두 증거불충분을 이유로 혐의없음 결정을 하였는데, 그 이유는 다음과 같다(이하 '관련 형사사건'이라 한다). <생략> 라. 한편 피고들은 2024. 10.경 원고가, 1 보조사업자의 원어민 교사 인건비 지급내역과 각 구 인건비 정산내역이 상이하여 지방보조금법 제13조를 위반하고, 2 사정변경에 따른 내용변경이나 항목 신설 등 경비의 배분 변경을 위한 별도 승인 없이 보조금을 당초 사업계획과 달리 집행하여 지방보조금법 제14조를 위반하고, 3 정산보고서의 보고 금액과 증빙자료 불일치, 집행내역이 타 지자체와 혼재되어 있어 각 구에 해당하는 집행내역을 특정하기 어려워 지방보조금법 제17조를 위반하고, 4 지방보조금은 지방보조금 입·출금 계좌에서 계좌이체 또는 지방보조사업비 카드를 사용하여 집행해야 함에도 사업비를 일괄 인출, 사후 정산처리함으로써 보조금 사용처 및 지출내역확인이 불가하여 지방보조금법 제24조 및 지방보조금 관리기준 제11조를 위반하였다는 이유로, 지방보조금법 제34조, 제12조, 제31조, 제35조에 근거하여, 원고에게 아래와 같이 지방보조금 환수처분, 지방보조금 교부결정 일부 취소 및 반환처분, 지방보조금 반환에 따른 이자 반환처분, 제재부가금 부과처분을 각 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).

이후 피고들은 2025. 1.경 인건비로 볼 수 있는 항목을 추가로 인정하여 재산정한 금액으로 처분을 변경통지하였다. 최초 처분과 변경처분 내역은 아래와 같다. [이 사건 각 처분의 사전통지일 및 처분일] <생략> [변경 전 이 사건 각 처분] (단위: 원) <생략> [변경 후 이 사건 각 처분] (단위: 원) <생략> <1><2> <생략> [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 2호증, 을가 제1 내지 4호증, 을나 제9, 10호증, 을다 제8 내지 11호증, 을라 제1 내지 7호증, 을바 제8 내지 제11호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 별지 기재와 같다.

절차적 하자가 존재하는지 여부

1 주장에 관하여 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조). 앞서 든 증거, 을가 제9 내지 12호증, 을나 제5 내지 7호증, 을다 제7호증, 을라 제19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 원고는 이 사건 각 처분이 어떠한 근거와 이유로 이루어진 것인지를 충분히 알고 있었고, 따라서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 판단된다.

먼저 이 사건 각 처분의 최초 처분서와 변경 처분서를 보면, 사정변경에 따른 내용변경이나 항목 시설 등 경비의 배분 변경을 위한 별도 승인 없이 보조금을 당초 사업계획과 달리 집행하였다는 이유로 지방보조금법 제14조 위반에 해당된다는 처분사유와, 정산보고서의 보고금액과 증빙자료 불일치, 집행내역이 타 지자체와 혼재되어 있어 해당 지자체에 해당하는 집행내역을 특정하기 어렵다는 이유로 지방보조금 제17조 위반에 해당한다는 처분사유가 비교적 구체적으로 명시되어 있다.

원고는 구체적으로 어떤 항목이 그러하다는 것인지 알 수 없다는 취지로 다투나, 피고들은 원고에게 대구광역시 감사위원회의 지적사항을 통보하고, 정산 관련 자료의 보완이나 제출을 요청하였으며, 현지조사를 나가기도 하였다. 그 과정에서 원고는 피고들이 원어민교사의 인건비가 해당 지자체에서 지원하고자 하는 학생들의 인원수와 시수에 맞게 지출되지 않았고, 그 결과 인건비로 지출되어야 하는 보조금이 인건비로 보기 어려운 항목에 사용되거나, 인건비가 월급의 형태로 지급되어 지자체별로 지출된 부분을 특정하기 어려운 점을 문제 삼고 있다는 점을 잘 알고 관련 자료를 추가로 제출하거나 적극적으로 의견을 개진하였던 것으로 보인다. 따라서 절차적 하자를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2 주장에 관하여 처분사전통지서와 최초 처분서에 의하면, '○ 부과사유' 란에 원고가 지방보조금법 제13조, 제14조, 제17조, 제24조 및 지방보조금관리기준 제11조를 위반하였고, '○처분근거' 란에 지방보조금법 제34조에 의하여 지방보조금 환수처분, 지방보조금법 제12조에 의하여 교부결정의 일부 취소처분을 한다는 점이 명시되어 있다. 원고는 지방보조금법 제34조와 제12조의 각 호 중 어느 사유로 해당 처분을 하는 것인지에 관하여 전혀 기재가 없는 점을 다투나, 앞서 부과사유에 용도 외 사용금지 위반이라는 점이 적시되어 있고, 제재부가금의 경우 목적 외 용도사용을 이유로300%를 부과한다는 점이 모두 처분서에 기재되어 있으므로,<3> 원고는 피고들이 지방보조금법 제34조 제2호 및 제12조 제1호에 근거하여 지방보조금환수처분 및 교부결정의 일부 취소처분을 한다는 점을 잘 알 수 있었을 것으로 보인다. 따라서 절차적 하자를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 각 처분과 관련한 지방보조금의 교부 및 집행과정 이 사건 각 처분의 실체적 하자를 다투는 원고의 3~7 주장의 당부를 살피기에앞서, 이 사건 사업의 보조금이 어떠한 과정으로 교부되고 집행되었는지에 관하여 본다. 앞서 든 증거, 갑 제9 내지 15호증의 각 기재, 증인 G의 법정진술, 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 사업의 보조금은 다음과 같은 과정으로 집행된 것으로 보인다.1) D은 2012년경부터 대구광역시 내 각 구로부터 보조금을 받기 시작했는데, 그때부터 2015년경까지는 보조금 총액과 학생 1인당 단가 정도 기재된 서류만을 각 구에 제출하였을 뿐 그 외 보조금의 세부지출항목에 대한 자료는 제출하지 않았다.

2015년경부터는 이 사건에서 문제가 되는 2022년과 유사한 방식으로 보조금을 신청하고 자료도 제출하였는데, 원고는 대구광역시교육청 홈페이지의 전년도 교육통계를 참조하여 4학년 인원을 가지고 그 이듬해 5학년 인원을 추정한 다음,<4> 추정한 인원에 원고가 설정한 단가를 곱한 금액으로 사업제안서를 만들어 각 구청 담당자에게 송부하였다. 피고들은 매년 12월경 구의회를 거쳐 이 사건 사업 예산을 확정하였는데, 통상적으로 당초 원고가 제출한 사업제안서상의 금액보다는 삭감된 금액으로 예산이 확정되었다.

원고는 2022년 D 영어체험학습과 관련하여 1인당 교육비 단가를, 통학형 2일 프로그램의 경우 20만 원(12교시 기준), 통학형 3일 프로그램의 경우 30만 원(15교시기준), 방문형 2일 프로그램의 경우 18만 원(2일 기준)으로 책정하였으나(갑 제14호증), 각 구청 담당자들과 협의를 거쳐 최종적으로 통학형 2일 프로그램의 경우 20만 원, 통 학형 3일 프로그램의 경우 24만 원, 방문형 2일 프로그램의 경우 18만 원을 적용하였다.

원고는 이듬해 1월초 각 구청 홈페이지에 사업자 모집공고가 게시되면 사업계획서를 제출하는 방식으로 응찰한 다음, 이 사건 사업의 사업자로 선정되었다. 이후 원고는 각 지자체에서 보내는 학생들을 월별, 주별로 인원을 안배하여 일정을 확정하고, 수업일정과 무관하게 보조금은 3월경 50%, 6월경 50%를 지급받았다.

원고가 피고들에게 제출한 사업계획서 중 일례로 피고 대구광역시 달서구청장에게 제출한 2022년 사업계획서(갑 제9호증의 1, 아래 참조)를 보면, 보조금 항목 내에 지출항목 '인건비', 지출내역 '원어민교사 급여', 산출내역 '403,370천원(3,667명×110,000원(17교시×7,000원/9,000원 할인)'과 같은 방식으로 기재되어 있어, 인건비가 마치 학생 수와 수업시수에 따라 책정된 것처럼 보이나, 아래 사업계획서에서의 3,667명은 실제로 달서구에서 보내기로 한 학생 수가 아니고, 삭감된 보조금 총액을 통학형 3일 프로그램의 1인당 교육비 단가 24만 원으로 나누면 나오는 임의적인 학생 수이다. 시수 역시 1인당 원어민 교사 비용을 계산하는 방식에 불과하였고, 실제 원어민 교원에게 가르치는 학생 1인당 11만 원이 지급된다거나, 수업시간을 기준으로 시수당7,000원이 지급되는 것이 아니었다. [그림 1] [갑 제9호증의 1 6/7면] <생략> 6) 강의실 사용료와 교육생 버스비, 교육생 식대, 교재 등은 위 산출내역에 기재된 방식대로 집행이 되었으나, 인건비는 D에 상주하는 원어민 교원과 연봉계약을 체결하고, 월 급여를 지급하는 방식으로 집행되는 데 반하여, 각 지자체에서 보내는 학생 수는 매월 고정적인 인원이 오는 것이 아니었기 때문에, 피고 대구광역시 달서구청장이 원고에게 지급한 보조금을 재원으로 달서구 관내 초등학생이 D을 방문하여 프로그램에 참가하였을 때 투입된 원어민 교원의 급여만을 시간당 계산하여 집행하는 것이 물리적으로 불가능하였다.

당시 D 회계팀장으로 이 사건 사업의 보조금 신청 및 정산 업무를 담당했던 원고 소속 직원 G은 이 법정에 증인으로 출석하여 "각 구의 보조금 집행 담당자들이 '우리 구가 보조금을 지급하는 보조금 통장에서 우리 구 학생들을 담당한 원어민 교원에게 직접 급여가 지급될 수 없는지'를 종종 문의하였다. 그때마다 연봉계약을 체결하고 월 급여를 지급하는 구조상 특정 지자체별로 쪼개어 인건비를 집행하는 것이 불가능하다는 점을 설명하였고, 설명이 이루어진 이후 담당 공무원이 그와 관련하여 별도로 이의를 제기한 사실은 없다."라는 취지로 진술하였다.

인원은 추산한 것이었기 때문에, 보조금 신청 시 예상했던 인원보다 더 많거나 적은 인원이 영어체험학습 프로그램에 참여하는 경우가 잦을 수밖에 없었는데, 실제참가인원이 예상인원보다 많은 경우에는 원고가 자부담으로 프로그램을 실시하였고, 예상인원보다 적은 경우에는 감소분을 정산하여 보조금을 해당 지자체에게 반납하였다. 원고는 매년 사업이 완료되면 해당 지자체에게 정산보고서를 제출하였는데, 2022년 피고들의 경우 모두 당초 계획인원보다 많은 인원들에 대하여 영어체험학습 프로그램이 실시되었다(갑 제10호증의 1 내지 5, 달서구, 중구, 북구, 동구, 서구).

원고는 피고들로부터 보조금을 지급받을 때에는 시비, 구비로 나누어 각 해당 계좌로 수령하였으나, 이를 집행할 때에는 지출의 편의를 위하여 학생 수에 1인당 교육비 단가를 곱한 금액을 D 교육비 모계좌로 이체한 다음, 매월 10, 25일에 C대학교및 산하 기관이 지출 시 공통적으로 거쳐 가는 계좌를 통하여 지급하였다. 즉, 원어민 교원에 대한 급여는 C대학교 지출계좌에서 원어민 교원 명의의 계좌로 송금되는 방식으로 지급되었다(시비·구비계좌→D 교육비 모계좌→C대학교 지출계좌). 이하에서는 이 사건 사업의 보조금이 위 1)~9)의 절차대로 교부되고 집행되었음을 전제로, 원고의 나머지 주장의 당부를 살핀다.

처분사유가 부존재하는지 여부

지방보조금법 제13조 위반 여부(3 주장) 이 부분 피고들 주장의 요지는, 아래 표와 같이 원고가 사업계획서 인건비 항목에 원어민 교사 급여만을 기재하고, 그 지급 기준으로 '시간당 금액 ×강의시간(시수)'을 정하여 놓았으므로, 원고는 이에 따라 원어민 교사에게 강의시간과 금액을 곱한 금액만을 직접 지급하여야 하고, 급여와 관련이 없는 항공료와 협약비는 인건비 용도로 사용된 것이 아니어서 결국 원고가 보조금을 용도 외로 사용하였다는 것이므로, 피고들 주장이 타당한지를 살핀다. [그림 2] [갑 제9호증의 1 4/7면] <생략> 가) 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 처분의 적법성을 주장하는 처분청에게 있다. 특히 지방보조금 교부결정서에는 지방보조금 교부조건으로 "지방보조사업자는 교부신청 시 제출한 지방보조사업 추진계획에 따라 효율적이고 투명하게 집행을 하여야 한다."라고 규정하고 있고(을나 제3호증 3/5면), 사업계획서상 인건비는 위 표와 같은 내용이 기재되어 있는바 일응 원고는 사업계획서상의 용도대로 지출을 해야 할 의무를 부담하는 것처럼 보인다. 그러나 피고들은 원고의 용도외 사용을 주장함에 있어 이 사건 보조금의 용도인 인건비의 내용이 무엇인지, 구체적으로 원어민교사 급여에 무엇이 포함되는지에 관하여 제대로 주장을 하지 못하고 있다. 특히 인건비나 급여를 근로기준법상의 임금으로 볼 경우에는, 근로기준법상 임금이란 사용자가 근로에 대한 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 모든 금품을 말하고(제2조 제1항 제5호), 최저임금법은 식비, 숙박비, 교통비 등 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 것도 임금에 해당됨을 전제로 최저임금 산정 시에는 통화 이외의 것으로 지급하는 임금은 제외된다고 정하고 있다(제6조 제4항 제3호). 사용자가 근로자에게 지급하는 금품이 임금에 해당하려면 그 금품이 근로의 대상으로 지급되는 것으로서, 근로자에게 계속적·정기적으로 지급되고 그 지급에 관하여 단체협약, 취업규칙 등에 의하여 사용자에게 지급의무가 지워져 있어야 한다. 그리고 해당 지급의무의 발생이 근로제공과 직접적으로 관련되거나 그것과 밀접하게 관련된다고 볼 수 있는 금품은 근로의 대상으로 지급된 것이라 할 수 있다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2016다7647 판결 참조).

원고는 2022년 대구광역시 및 경상북도 내 지자체에서 지급받은 원어민 교원 인건비 항목의 보조금 합계는 1,923,507,194원인데, 실제로 해당기간 동안 원어민 교원에게 지급한 인건비는 1,967,351,725원이므로, 원어민 교원 인건비로 지급받은 보조금보다 지급한 금액이 더 큰 이상 용도외 사용이 성립할 여지가 없다고 주장한다. <생략> 피고들은 이 사건 소송 계속 중 급여, 퇴직급여충당금, 초과근무수당, 급식비, 숙소수당, 교통비, 교원법정부담금의 각 구별 비율만큼을 추가로 인정하여 이 사건 각 처분을 변경통지하였다. 이러한 피고들의 조치는 스스로 인건비나 급여가 무엇인지에 관하여 아무런 기준 없이 이 사건 각 처분을 하였음을 반증한다.<5> 다만 피고들은 항공료와 협약비가 인건비에 해당하지 않는다고 주장하나, 앞서 든 증거, 갑 제9, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정에 비추어 볼 때, 항공료와 협약비도 이 사건 사업에서 인건비로 지출되었다고 봄이 타당하다.

피고들이 원고로부터 사업계획을 제출받아 작성한 사업계획서, 지방보조금결정 이후 교부조건을 붙여 원고에게 송부한 교부결정서 등에는 인건비의 범위가 구체적으로 어디까지인지, 보조금으로 지급할 수 있거나 지급할 수 없는 항목이 무엇인지에 대한 정함이 전혀 없고, 특히 원어민교사 급여에 어떤 항목이 들어갈 수 있는지에 관하여도 아무런 기준이 없다.

항공료는 원어민 교원을 모국에서 한국으로 초빙하고, 계약기간이 끝나면 귀국할 때 소요되는 항공권 비용을 말한다. 원고가 운영하는 D의 특성상 그 집행이 예정된 항목이라고 할 수 있고, 원어민 교원의 근로계약서에도 항공권 제공이 근로조건 중 하나로 명시되어 있으므로, 근로기준법상 임금에 포함된다고 볼 여지도 있다.

협약비는 원고가 원어민 교원을 확보하기 위하여 해외 대학교와 사이에, 해외대학교에게 원어민 교원의 모집, 홍보, 인터뷰, 심사, 사후관리 등을 위탁하고 매년 지급하는 라이센스 비용이다. 이 역시 원고가 운영하는 D의 특성상 그 집행이 예정된 항목이라고 할 수 있고, 지급상대방이 원어민 교원은 아니라 하더라도 인력 채용과 밀접한 연관이 있는 항목으로 인건비로 볼 여지도 있다.

소결하면, 어떤 비용까지 인건비로 할 것인지에 관하여 법령이나 양 당사자간에 구체적인 정함이 없는 상태에서, 피고들이 제출한 증거들만으로는 원어민 교원의 확보 및 채용을 위하여 원고가 지출한 항공료와 협약비가 인건비가 아니라거나, 보조금을 재원으로 이 부분 비용을 지출하는 것이 위법하다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 항공료와 협약비를 인건비 항목으로 보조금에서 집행가능하다고 보면, 원어민 교원 인건비로 지급받은 보조금(1,923,507,194원)보다 원고가 인건비로 집행한 금액(1,967,351,725원)이 더 큰 이상, 원고가 지방보조금법 제13조에서 금지하는 용도외 사용을 하였다고 볼 수 없다.

피고들은 원고가 이 사건 처분 전 제출한 소명자료(을다 제10호증<6>)를 제시하며, 이에 따르더라도 원고가 지급받은 보조금이 인건비로 지출한 금액보다 여전히약 3,300만 원 정도 많다고 주장한다[위 자료 제1면에 '3. [변경] 대구시 소명대상 금액'의 원어민교사 급여집행보고액 1,278,259,000원 - 실 급여지급액 696,825,656원 =581,433,344원이 남고, 위 남은 돈이 급여관련 인건비(법정부담금, 항공료 등 포함)가 되어야 하나, 실제 원고가 계산한 급여관련 인건비는 548,218,239원이 되어(같은 면 하단) 두 금액이 서로 일치하지 않는다]. 그러나 위 차액은 피고들의 요구에 따라 전체 인건비 지출내역에서 경상북도와 달성군을 제외한 대구광역시 지자체들에 한정하여 강의시수 비율대로 지출내역을 추출 하는 과정에서 발생한 것으로 보이고, 실제 인건비는 대구광역시와 경상북도 관내 지 자체들이 위탁한 학생들의 교육과 관련하여 전체적으로 지출되었기 때문에(원고는 이후 이 사건 소를 제기하는 과정에서 경상북도 관내 지자체들이 위탁한 학생들의 교육과 관련하여 집행된 보조금까지 포함한 모수에서 피고들이 위탁한 학생들의 교육과 관련하여 집행된 보조금을 비율대로 추출한 것으로 보인다), 위 소명자료만으로는 원고가 인건비로 배정된 보조금을 다른 용도로 사용하였다고 볼 수 없다. 관련 형사사건에서도 "보조금 수급기간 중 이루어진 수업시간, 외국인 강사 수, 근로계약서 등에 비추어 보았을 때, 원고가 원어민 강사 인건비를 부풀려 정산하였다고 보기 어렵다"는 이유로 지방보조금법 제13조 위반이 성립하지 않는다고 보고, 불기소결정을 하였다(피고들은 관련 형사사건에서 수사대상은 2019년부터 2021년까지 이 사건 사업 관련 보조금관리법 위반 여부이고, 이 사건은 2022년 영어체험학습 지원사업에 관한 것이어서 달리 보아야 한다고 주장하나, 원고는 2019년부터 2022년에 이르기까지 동일한 방식으로 이 사건 사업 관련 지방보조금을 집행한 것으로 보이고, 2019년부터 2021년까지와 2022년 사이에 이 사건 사업과 관련하여 특별히 다른 방식으로 지방보조금을 집행하였다고 볼만한 아무런 증거가 없다).

또한 피고들은 지방보조금법 제6조 제2항에서 "지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다."라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조 제1호는 운영비로서 사용할 수 있는 경비로 '인건비'를 정하고 있기 때문에 이 사건 사업으로 교부한 보조금 중에서 항공료와 협약비로 지출된 부분은 인건비가 아니고 달리 법령에서 정한 명시적인 근거가 있는 경우가 아니므로, 이에 대한 지출은 위법하고, 사업계획서상 시수별 원어민 교원 강사료로만 인건비 항목으로 지급할 수 있다고 주장한다. 그러나 위 조항은 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우에도 예외적으로 해당 지방보조금을 인건비로 사용할 수 있다는 규정으로, 위 조항을 근거로 원고가 인건비로 배정된 보조금을 다른 용도로 사용한 것이라고 보기 어렵고, 특히 앞서 본 바와 같이 항공료와 협약비를 인건비를 본다면 항공료와 협약비의 지출은 위 조항에 따라 지출이 허용되는 경우에 해당한다.

따라서 지방보조금법 제13조 위반이 성립하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

지방보조금법 제14조 위반 여부(4 주장) 이 사건 각 처분이 지방보조금법 제14조 위반을 처분사유로 삼은 이유는 항공료와 협약비는 인건비가 아니라 채용, 교육, 운용에 따른 비용으로 원고가 부담해야 할비용이라는 전제 하에, 이를 당초 사업계획과 달리 추가하였으므로, 이는 지방자치단체장의 승인을 받지 않고 경비의 배분을 변경한 것이어서 지방보조금법 제13조 위반이 성립하는 동시에 지방보조금법 제14조 위반도 성립한다는 것으로 보인다. 그러나 앞서 3 주장에 관한 판단에서 살펴본 바와 같이, 항공료와 협약비를 인건비로 볼 수 있는 이상, 항공료와 협약비를 인건비에 책정한 보조금의 범위 내에서 지출한 것이므로 지방자치단체장의 승인을 받지 않고 경비의 배분을 임의적으로 변경한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 지방보조금법 제14조 위반이 성립하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

지방보조금법 제17조 위반 여부(5 주장) 지방보조금법 제17조 제1항은 "지방보조사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 기한까지 그 지방보조사업의 실적보고서(이하 "실적보고서"라 한다)를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 실적 보고서에는 그 지방보조사업에 든 경비를 재원별로 명백히 한 정산보고서 및 지방자치단체의 장이 정하는 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 지방보조사업자가 「보조금 관리에 관한 법률」 제27조에 따른 실적보고를 한 때 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 이 법에 따른 실적보고를 완료한 것으로 볼 수 있다."라고 정하고 있다. 지방보조금법 제17조 위반이 성립하기 위해서는 지방보조사업자가 실적보고서를 제출하지 아니하거나, 그 실적보고서에 허위의 서류를 첨부하는 등의 위법이 존재하여야 한다. 그러나 갑 제10호증의 각 기재에 의하면, 원고는 2022년 이 사건 사업을 실시한 후 피고들에게 원어민 교사 급여, 강의실 사용료, 교육생 버스비, 교육생 식대, 교재 항목에 각 지출한 보조금 집행내역을 기재한 정산보고서(실적보고서)를 제출한 사실이 인정된다. 그리고 원고가 정산보고서(실적보고서)에 허위의 서류를 첨부하거나, 허위로 정산내역을 조작하는 등의 위법을 저질렀다고 볼만한 아무런 증거가 없다. 피고들은 ❶ 정산보고서의 보고금액과 증빙자료가 불일치하고, ❷ 집행내역이타 지자체와 혼재되어 있어 해당 구에 해당하는 집행내역을 특정하기 어려우므로 지방보조금법 제17조 제1항 소정의 '지방보조사업에 든 경비를 재원별로 명백히 한 정산보고서'가 제출되었다고 볼 수 없고, 따라서 지방보조금법 제17조 위반이 성립한다고 주장한다. 그러나 앞서 '이 사건 각 처분과 관련한 지방보조금의 교부 및 집행과정' 및 '원고의 3 주장에 관한 판단'에서 살펴본 바와 같이, 실제 인건비는 원고가 대구광역시와 경상북도 관내 지자체들이 위탁한 학생들에 대한 교육을 연중 내내 실시하면서, 월 급여 형태로 지급되었기 때문에 해당 지자체에서 위탁한 학생들 수에 강의시수를 곱한 금액과 증빙자료가 차이가 날 수밖에 없고, 해당 지자체에 해당하는 집행내역을 특정하기도 어려웠는데, 피고들의 담당공무원들은 이러한 사정을 알고도 수년간 아무런 이의를 제기하지 아니하였다(이 사건은 원고 소속 직원이 원고가 이 사건 사업과 관련하여 보조금을 부정수급한 의혹이 있다면서 국민권익위원회에 이를 신고하면서 불거졌는데, 위 직원의 신고로 대구광역시의 감사가 있기 전까지 피고들은 매년 원고로부터 정산보고서를 제출받았으면서도, ❶ 정산보고서의 보고금액과 증빙자료가 불일치한다거나, ❷ 집행내역이 타 지자체와 혼재되어 있어 해당 구에 해당하는 집행내역을 특정하기 어렵다는 점을 지적하지 아니하였다). 관련 형사사건에서는 지방보조금법 제17조 위반 혐의에 대하여 "최초 D에서 보조금을 받아 집행을 한 후 '급여지출결의서, 급여송금내역서'만 제출하는 관행이 계속되었고, 이러한 부분이 개선되지 않은 채 이어진 것으로 판단되고, 실제로 D에서 대구광역시 및 경상북도 산하 지방자치단체에 제출된 급여지출결의서, 급여송금내역서의 내용 자체는 허위가 아닌 진실인 점에 비추어 볼 때, A 및 그 산하기관인 D의 담당자들이 거짓보고를 하였다고 보기 어렵다."는 이유로 불기소결정을 하였다. 따라서 지방보조금법 제17조 위반이 성립하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

지방보조금법 제24조 위반 여부(6 주장) 지방보조금법 제24조 제1항은 "지방보조사업자는 교부받은 지방보조금에 대하여 별도의 계정(計定)을 설정하고 자체의 수입 및 지출을 명백히 구분하여 회계처리하여야 한다."라고 정하고 있다. 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 피고들로부터 지급받은 보조금에 대하여 각각 시비계좌와 구비계좌를 별도로 개설하여 보조금별로 그 수입·지출을 관리하였다. 원고는 특정 지방자치단체가 보조금을 전용계좌에 입금하면, 실제 참가한 학생 수에 1인당 교육비를 곱한 금액을 D 교육비 모계좌로 송금하였다. 즉 전용계좌 자체만 놓고 보면, 수입(지방자치단체의 보조금 입금)과 지출(원고의 교육비 출금)이 구분된다고 할 수 있고, 다른 지방자치단체로부터 교부받은 보조금을 함께 집행한 것은 이 사건 사업의 구조적 특성에 기인한 불가피한 결과일 뿐이어서, 이를 두고 법령상 의무를 해태한 법령위반으로 단정하기는 어렵다. 따라서 지방보조금법 제24조 위반이 성립하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

지방보조금 관리기준 제11조 위반 여부(7 주장) 지방보조금 관리기준 제11조 제1항은 "지방보조금은 지방보조금 입 · 출금 계좌에서의 계좌이체(지로를 포함한다) 또는 지방보조사업비 카드(신용카드 또는 체크카드를 구분하지 아니한다)를 사용하여 집행하여야 한다."라고 정하고 있고, 피고들이 원고에게 교부한 지방보조금 교부결정을 할 때에 첨부한 지방보조금 교부조건 중에는 "......「지방보조금 관리기준」및 「지방보조금 관리기준」 등 관련 규정에 의거하여 적정하게 집행하여 주시기 바랍니다."라는 문구가 있는데(을나 제3호증 5/5면), 원고는 이 사건 사업의 보조금을 지방보조금 입·출금 계좌에서

지방보조금 관리기준 제11조 위반 여부(7 주장) 지방보조금 관리기준 제11조 제1항은 "지방보조금은 지방보조금 입 · 출금 계좌에서의 계좌이체(지로를 포함한다) 또는 지방보조사업비 카드(신용카드 또는 체크카드를 구분하지 아니한다)를 사용하여 집행하여야 한다."라고 정하고 있고, 피고들이 원고에게 교부한 지방보조금 교부결정을 할 때에 첨부한 지방보조금 교부조건 중에는 "......「지방보조금 관리기준」및 「지방보조금 관리기준」 등 관련 규정에 의거하여 적정하게 집행하여 주시기 바랍니다."라는 문구가 있는데(을나 제3호증 5/5면), 원고는 이 사건 사업의 보조금을 지방보조금 입·출금 계좌에서 직접 집행하지 아니하였으므로, 원고의 지방보조금 집행이 지방보조금 관리기준 제11조 제1항 및 교부조건을 위반한 것 으로 볼 여지가 있다. 그러나 지방보조금 관리기준 제11조 제3항은 계좌이체, 카드사용, 전자세금계산서 등의 사용이 곤란한 경우에는 그러하지 아니한다는 예외를 규정하고 있고, 이 사건 사업은 앞서 본 바와 같이 시수에 따라 인건비를 지급하는 것이 아니라, 강사들에게 월급의 형태로 이를 지급하였기 때문에 각 지방자치단체들로부터 받은 보조금을 원고의 통합계좌에 이체하여 각 강사들에게 다시 급여를 지급하는 형식을 취하였다. 피고들도 이 사건 보조금 사업을 시작할 때부터 이를 알고 있다고 할 것이므로, 비록 원고가 제11조 제1항이 정한 바에 따라 지출을 하지 않았다고 하더라도 같은 조 제3항에 의하여 이는 허용되는 것이라고 할 것이다. 따라서 피고들이 지방보조금 관리기준 제11조 제1항 위반을 이유로 처분을 할 수 없다고 봄이 타당하다. 또한 지방보조금법 제24조 위반이 성립하지 않는 이상, 지방보조금 관리기준을 위반하였다고 하여 이 사건 각 처분을 할 수는 없는 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

가정적 판단 - 재량권 일탈·남용 주장에 대하여 설령 이 사건 각 처분사유가 존재한다고 하더라도, 이 사건 각 처분의 근거가 되는 지방보조금법 제12조(법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소)의 취소처분, 제34조(지방보조금의 환수)의 환수처분은 그 처분 여부를 피고들의 재량행위로 규정하고 있다. 행정청이 과거 상대방에게 한 특정한 처분으로 인하여 그에게 유리한 사실관계가 형성되었음을 인식하고 있었음에도 이를 반영하지 않은 채 재량권을 행사했다면, 이는 행정청의 사실오인에 기초한 것으로서 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다. 행정청이 상대방에게 그와 같은 사실관계에 관한 자료의 제출을 요청했으나 그가 이를 제대로 이행하지 않은 경우라고 하더라도, 그러한 사정으로 인하여 행정청이 사실오인을 일으켰다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 마찬가지이다(대법원 2025. 3. 13. 선고 2024두58692 판결 참조). 살피건대, 이 사건 각 처분은 다음과 같은 사정들을 감안하면 심히 형평에 반하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 부적법하다.

이 사건에서 피고들이 주장하는 보조금 용도외 사용의 경우, 피고들의 담당자들은 원고가 원어민 강사들에게 월 급여를 주고 있기 때문에 사업계획서상 시수별로 계산하여 강사 인건비를 지급하는 것이 처음부터 현실적으로 불가능하다는 것을 알고 있었다(증인 G의 증언, 이 증언이 없다고 하더라도 피고들을 수년에 걸쳐 원고가 원어민 강사에 대하여는 월 급여를 지급한다는 점을 알면서 원고의 이러한 지출방식 및 회계 보고에 아무런 이의를 제기하지 않았다. 게다가 이 법원의 여러 차례 독촉에도 불구하고 피고들은 이를 몰랐다는 점에 대한 증거를 제출하지 않았다). 그럼에도 불구하고 피고들은 원고에게 유리한 사정을 전혀 고려하지 않았고, 제3자가 포상을 노리고 한 신고 이후에서야 마치 원고에게만 책임이 있는 것처럼 주장하면서 이 사건 각 처분을 하였다. 그러나 결과적으로 원고는 피고로부터 교부받은 보조금을 외국인 원어민 강사들의 인건비로 모두 지출하였다.

이 사건 각 처분으로 인한 공익이 무엇인지가 명확하지 않다. 특이 이 사건에서 쟁점이 된 원어민 강사에 대한 항공료 및 협약료 지원은 우수한 원어민 강사를 모집하기 위하여 지출할 필요성이 인정되는 부분이고, 우수한 원어민 강사들이 확보되어야 원고가 이 사건 사업의 근본적인 목적이라 할 내국인 학생들에 대한 외국 문화 체험 및 영어 몰입 교육을 더 잘 제공할 수 있다. 만약 이 사건 각 처분이 적법하다고 한다면, 원고는 원어민 강사들에 대한 지원을 줄여야 하고, 이는 원어민 강사의 자질및 교육의 질 저하를 가져올 위험성이 있다.

구별 지출 및 회계보고 미이행 등과 같은 문제들도 피고들의 담당자들은 그 문제점을 잘 알고 있었고, 사실상 시정할 마땅한 방법이 없어 이를 묵인한 것으로 보인다. 또한 피고들은 원고가 지출한 비용을 대부분 인정하면서도 여전히 3,300만 원 정도가 소명되지 않는다고 보고 있으므로[위 다.1).라)항], 잘못된 회계 처리로 인해 문제가 되는 부분은 전체 보조금 액수에 비추어 그리 크지 않다.

소결론 소결하면, 이 사건 각 처분에 원고가 주장하는 절차적 하자가 존재한다고는 볼 수 없으나, 원고가 지방보조금법 제13조, 제14조, 제17조, 제24조를 위반하였다고 볼 수 없는 이상, 이 사건 각 처분은 처분사유가 부존재하여 위법하다. 따라서 피고들이 원고에게 한 각 지방보조금 환수처분, 지방보조금 교부결정의 취소 및 반환처분, 제재부가금 부과처분은 모두 취소되어야 한다.