대전고등법원 2021. 7. 22. 선고 2020누12252 판결

원고는 2009. 3. 26.부터 아동복지시설이자 사회복지시설인 ‘B지역아동센터(이하 ’이 사건 시설‘이라 한다)’의 대표자로 이 센터를 설치·운영해 왔다. 원고는 이 사건 시설의 시설장을 겸하다가 2017. 3. 1. 시설장을 사임하였고, C가 2017. 3. 2.부터 이 사건 시설의 시설장을 맡아 왔다.

이 사건 시설의 2017년 예산에는 지정후원금 항목으로 인건비 1,850만 원(155만 원 × 12개월)이 계상되었다. 원고는 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지 지정후원금 예산에서 10,541,070원을 지급받았다.

한편, 이 사건 시설의 후원자들은 2014. 12.경부터 이 사건 시설에 후원금을 기탁하였고, 이들이 2014년~2015년경 작성한 후원금 지정기탁 동의서에는 ‘후원금을 지정하여 사용함에 있어 동의를 하였으며, 후원금을 B센터장 인건비로 지정하여 사용하는 데 동의한다.’는 내용이 기재되어 있다.

피고는 2017. 12. 28. 수신자를 ‘B지역아동센터장’으로 하여 아래와 같이 처분사전통지를 하였다.

원고와 C는 2018. 1. 8. 피고에게 지정후원금을 사용용도 외의 용도로 사용하지 않았다며 피고가 사전통지한 처분을 취소해 줄 것을 요청한다는 내용의 의견서를 제출하였다. 그 의견서에는 ‘이 사건 시설은 지정후원금을 기탁한 후원자 전원으로부터 “2014. 12. 24. 후원금을 지정하여 사용함에 있어 동의를 하였으며, 그동안 후원금을 이 사건 시설장(A) 인건비로 지정하여 사용하는 데 동의하였으므로, 2017. 3. 1.부터는 센터장이 아닌 대표로 활약하여, 이 사건 시설 대표 A의 인건비로 지정하여 사용하는 데 동의합니다.”라는 내용이 적힌 지정기탁 동의서를 징구하여 피고의 담당자에게 제출하였다.’는 내용이 기재되어 있다.

피고는 2018. 1. 11. 수신자를 ‘B지역아동센터장’으로 하여 아래와 같이 개선명령을 하였다.

원고는 2018. 1. 29. 인건비로 받은 지정후원금을 모두 여입하였다.

원고와 C는 2018. 4. 9. 이에 불복하여 주위적으로는 개선명령의 무효 확인을, 예비적으로는 개선명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였는데, 제1심은 2018. 11. 7. 원고의 청구를 일부 각하, 일부 기각하고 C의 소를 각하하는 판결을 선고하였다(대전지방법원 2018구합102255호). 원고와 C가 이에 불복하여 항소하였고, 항소심은 2019. 5. 15. ‘개선명령은 C에 대한 처분일 뿐 원고에 대한 처분이라고 볼 수 없고, 개선명령을 이행할 권한과 의무가 없는 C에 대하여 한 개선명령 처분은 무효이다.’라는 이유로 원고의 소를 각하하고, C의 주위적 청구를 인용하는 판결을 하였으며(대전고등법원 2018누13054), 2019. 5. 31. 이 판결은 그대로 확정되었다(이하 2018. 1. 11.자 처분을 ‘별건 처분’이라 하고, 별건 처분에 관한 행정소송을 ‘관련 사건’이라 한다).

피고는 2019. 6. 20. 원고에 대하여 아래와 같이 처분사전통지를 하였다. 제목 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」위반에 따른 처분사전통지 차. 원고는 2019. 7. 4. 피고에게 ‘1 별건 처분에 따른 의무(금원 여입)을 모두 이행하였고, 2 2019. 6. 20. 현재 원고가 예산을 사용한 내역이 전혀 없으며, 3 보건복지부의 “대표자도 생활복지사로 종사할 수 있다”는 내용이 포함된 2017. 12. 7.자 공문에 따라 대표자의 종사자 겸직이 허용되므로, 원고는 이 사건 시설에서 일을 한 종사자로서 인건비를 지급받았다고 하여 이를 위법하다고 볼 수 없고, 4 가사 종사자로 인정되지 않는다고 하더라도, 이 사건 시설에서 노무를 제공한 사실이 인정되는 이상 시설회계에서 사무처리 또는 역무의 제공의 대가(사례금)를 지급받는 것으로 볼 수 있으며, 이는 이 사건 시설의 후원자들이 2017년 말경 피고에게 제출한 “인건비·봉사비 등 명목 여하, 원고의 직위 여하와 관계없이 원고에게 지급되기를 희망한다.”는 내용의 탄원서에 나타난 이 사건 시설 후원자들의 의사에도 부합한다. 5 또한 이 사건 시설의 후원자들은 2014. 12. 24.경부터 이 사건 시설에서 봉사하는 원고에 대한 인건비 명목으로 후원금을 기탁하였고, 2019. 6. 23. 피고의 2019. 6. 20.자 처분사전통지서 상 후원자 의사 재확인 명령에 따라 “당초(2015. 1.경)부터 지금까지 원고를 위한 인건비 내지 사례금 등 명목의 후원이었고, 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지의 후원금은 원고의 종사사실에 근거하여 후원하는 금원, 2018. 1.경부터 현재까지의 후원금은 피고의 행정처분에 따른 행정·민사·형사 등 소송비용을 후원하는 금원이다.”라는 내용의 지정후원금 기탁서(동의서)를 작성하였으므로, 피고의 “센터장 인건비로 지정기탁된 후원금에서 대표자의 인건비가 지출되었다”는 내용은 사실과 다르다.’며 피고가 사전통지한 처분을 취소해 줄 것을 요청한다는 내용의 의견서를 제출하였다.

피고는 2019. 7. 26. 원고에 대하여 아래와 같이 2019. 6. 20.자 처분사전통지를 일부 정정하여 처분사전통지를 하였다.

원고는 2019. 8. 5. 피고에게 ‘1 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 의한 개선명령은 재발가능성 혹은 반복우려만으로 할 수 없고, 2 2018. 1.경부터 현재까지 적립되고 있는 금원은 원고의 인건비 내지 사례금이 아니라 이 사건 시설의 소송비용이므로, “계속해서 세출항목에 적합하지 않은 용도로 지정후원금(대표자 인건비)이 적립되고 있다”는 주장 부분은 사실과 다르며, 3 2019. 6. 14. 및 2019. 8. 3. 이 사건 시설의 후원자들에게 ’원고를 위한 지정후원금 기탁을 중단하여 줄 것‘을 요구 및 공지하였고, 관련 사건 판결 확정 이후 여입한 금원을 사용한 적도 없는 등 재발가능성 및 반복우려가 없고, 4 보건복지부도 ’종사자 임면보고 없이도 인건비 세출이 가능하다‘는 공문을 보냈는데, 피고만 종사자 임면보고가 없었다는 사정만으로 ’지출‘ 가능하지 않은 항목이라고 주장하는 이유를 납득할 수 없다.’며 피고가 사전통지한 처분을 취소해 줄 것을 요청한다는 내용의 의견서를 제출하였다.

원고는 2019. 8. 12. 피고에게 ‘1 시설장 C는 “후원목적 : 만 65세 센터장 인건비 보조를 위함”이라고 기재된 동의서의 “센터장”이 자신을 지칭하는 것이 아니라, 2017. 3. 1. 직전까지 무임 센터장으로 종사하였던 원고(대표자 겸 센터장이었던 자)를 지칭하는 것임을 분명히 설명하였다. 이 사건 시설의 후원자들도 지정후원금이 원고의 인건비 보조를 위한 것임을 계속 확인시켜 주었다. 2 피고는 3번째 점검을 나온 2017. 12. 11. 시설장 C에게 새로운 동의서 양식(후원금지정기탁서 양식)을 교부하여 주면서 “이 양식으로 동의를 새로 받으라”고 말하였다. 이 점을 보더라도 피고는 원고가 동의를 받아 인건비 내지 사례금을 수령할 수 있음을 잘 알고 있었다고 할 것이므로, 지금에 와서 인건비 수령이 위법하다고 하는 것은 부당하다. 3 원고는 2016년 말 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙 제10조에 근거하여, 예산을 편성한 후 운영위원회에 보고를 거쳐 확정하고, 확정한 예산을 피고에게 제출하였으며, 피고는 이를 피고 게시판에 20일 이상 공고하였고, 2017년에 피고의 승인을 받은 그대로 예산을 집행하였으므로, 원고의 인건비 수령이 법령상 금지된 행위라는 주장은 부당하다.’며 피고가 사전통지한 처분을 철회해 달라는 내용의 의견서를 제출하였다.

피고는 2019. 7. 26. 원고에 대하여 아래와 같이 개선명령을 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1 내지 18, 21, 23 내지 25, 27, 34호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 당심 증인 H의 증언, 변론 전체의 취지 2. 피고의 본안전항변에 대한 판단 가. 피고의 주장 요지 이 사건 처분 중 제출명령 부분은 원고가 모든 자료를 이미 제출하여 목적을 달성하고 소멸되었으므로, 이 부분에 대한 취소청구 부분은 소의 이익이 없다.

판단

행정소송법 제12조 후문은 ‘처분 등의 효과가 기간의 경과, 처분 등의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는’ 취소소송을 제기할 수 있다고 규정하여, 이미 효과가 소멸된 행정처분에 대해서도 권리보호의 필요성이 인정되는 경우에는 취소소송의 제기를 허용하고 있다. 구체적인 사안에서 권리보호의 필요성 유무를 판단할 때에는 국민의 재판청구권을 보장한 헌법 제27조 제1항의 취지와 행정처분으로 인한 권익침해를 효과적으로 구제하려는 행정소송법의 목적 등에 비추어 행정처분의 존재로 인하여 국민의 권익이 실제로 침해되고 있는 경우는 물론이고 권익침해의 구체적·현실적 위험이 있는 경우에도 이를 구제하는 소송이 허용되어야 한다는 요청을 고려하여야 한다. 따라서 처분이 유효하게 존속하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 처분의 존재로 인하여 실제로 침해되고 있거나 침해될 수 있는 현실적인 위험을 제거하기 위해 취소소송을 제기할 권리보호의 필요성이 인정된다고 보아야 한다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2015두3485 판결 등 참조).

구 사회복지사업법 시행규칙(2018. 5. 2. 보건복지부령 제574호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사회복지사업법 시행규칙’이라 한다) 제26조의2 [별표4] 행정처분의 기준에 의하면, 위반 횟수에 따라 가중된 처분(1차 위반의 경우 개선명령, 2차 위반의 경우 개선명령 또는 시설장 교체, 3차 위반의 경우 시설장 교체)을 예정하고 있으므로, 원고는 같은 유형의 위반행위가 적발될 경우 이 사건 처분을 가중사유로 하는 처분을 받을 우려가 현실적으로 존재한다. 따라서 원고는 이 사건 처분 중 제출명령의 목적이 이미 달성되었다고 하더라도 그 부분에 대한 취소소송을 통하여 그러한 불이익을 제거할 권리보호의 필요성이 인정된다고 봄이 타당하므로, 피고의 본안전항변은 이유 없다.

원고의 주장 요지 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로, 그 취소 또는 무효 확인을 구한다.

처분사유의 부존재 등

이 사건 시설의 후원자들은 ‘원고를 위한 인건비 내지 사례금’ 명목으로 지정하여 후원금을 기탁하였고, 후원금 지정기탁 동의서에서 말하는 ‘센터장’은 C가 아닌 원고를 의미하므로, 원고는 후원금을 용도 외로 사용한 것이 아니다.

원고는 이 사건 시설의 시설장 사임 이후에도 이 사건 시설의 직원(생활복지사 내지 사무원)으로 근무하여 왔으므로, 구 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙(2018. 3. 30. 보건복지부령 제565호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다)에 의하여 시설회계의 ‘시설직원의 인건비’ 항목에서 인건비를 지급받을 수 있다. 따라서 원고가 지정후원금에서 인건비를 지급받았다고 하더라도 이를 예산의 목적 외 사용으로 볼 수 없다. 가사 원고가 이 사건 시설의 직원이 아니라고 하더라도, 원고는 이 사건 시설에서 사무처리 또는 사실상 역무를 제공한 자에 해당하므로, 이 사건 규칙에 의하여 시설회계의 ‘잡지출(사례비)’ 항목에서 사무처리 또는 사실상 역무를 제공한 자에 대한 사례비를 지급받을 수 있다. 따라서 원고가 지정후원금에서 사례비를 지급받았다고 하더라도 이를 예산의 목적 외 사용으로 볼 수 없다.

원고는 별건 처분 이후인 2018. 1. 29.경 기존에 수령한 기탁금을 모두 회계에 여입한 후 현재까지 그 돈을 집행하거나 사용한 적이 없다. 따라서 이 사건 처분일을 기준으로 하여 ‘후원금, 예산의 부당 집행’이라는 처분사유는 존재하지 않는다.

특히 피고는 이 사건 처분 중 제출명령 부분의 법적 근거가 구 사회복지사업법(2017. 10. 24. 법률 제14923호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사회복지사업법’이라 한다) 제51조라고 주장하고 있으나 이 부분 규정은 이 사건 처분서에 명시되지 않았을 뿐만 아니라, 이러한 제출명령은 ‘개선명령’의 내용으로 볼 수 없다. 또한 피고는 다)항과 같이 원고가 별건 처분 이후 기존에 수령한 기탁금을 부당하게 집행한 사실이 없음에도 향후 위법행위를 할 것이 예상된다면서 반복금지명령을 내용으로 하는 개선명령을 하였는데, 반복금지명령도 ‘개선명령’의 내용으로 할 수 없다. 따라서 피고는 법적 근거 없이 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

원고는 다)항과 같이 별건 처분 이후 기존에 수령한 기탁금을 모두 여입하였고, 다시 사용한 적이 없으며, 이미 관련 사건에서 승소판결을 받은 전력까지 있음에도, 피고는 행정지도로 충분한 사항을 침익적 행정처분의 형식으로 처분하였으므로, 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙에 반하여 위법하다.

처분절차의 위법 피고는 처분사전통지서에 ‘처분의 원인이 되는 사실’로서 ‘지정후원금의 부적정 집행, 예산의 목적 외 사용금지 위반, 이 사건 규칙 위반’이라는 추상적인 내용만을 기재하였을 뿐 구체적인 위반사실을 적시하지 않았으므로, 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 위법이 있다.

관련 법령 별지 관련 법령과 같다.

판단

처분사유의 존부 등

이 사건 규칙 제41조의7 제1항에 위반하여 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4.가.항에 해당하는 사유가 있는지 여부 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 시설의 후원자들은 2015. 1.경부터 2017. 12.경까지 이 사건 시설에 원고를 위한 인건비 명목의 후원금을 기탁하였고, 원고는 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지 그 지정후원금 용도에 따라 원고의 인건비를 지출하였으므로, 원고의 이러한 행위는 이 사건 규칙 제41조의7 제1항에 위반한 행위에 해당하지 않아 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4.가.항의 ‘후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 때’에 해당하지 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다(다만, 뒤에서 보는 바와 같이, 이 사건 시설의 대표자인 원고에게는 시설종사자 등에 대한 인건비나 사례비를 지급할 수 없다고 봄이 타당하므로, 결국 이 사건 후원금은 원고를 위한 인건비나 사례비 명목으로 지출될 수 없다). 1 보건복지부의 ‘2017 지역아동센터 지원 사업안내’에 의하면, 정부(지자체, 이하 ‘정부 등’이라 한다)에서 시설장 및 종사자의 인건비를 지원하는 시설에 대해서는 시설장의 경우 65세, 생활복지사의 경우 60세까지만 정부보조금 인건비를 지원하고, 이를 초과하여 계속 근무하는 시설장 및 종사자의 인건비는 시설이 자체적으로 지급하여야 하며, 시설장 또는 종사자의 생일이 1월에서 6월 사이인 경우 지급상한일자는 6월 30일, 시설장 또는 종사자의 생일이 7월에서 12월 사이인 경우 지급상한일자는 12월 31일이다. 이에 따른 이 사건 시설의 시설장이었던 원고의 보조금 지급상한일자는 2014. 12. 31.(원고의 생년월일 F)이므로, 원고는 2015. 1.경부터 시설장으로 종사하더라도 정부 등으로부터 인건비 보조금을 지원받을 수 없게 되었다. 결국 원고는 2015. 1.경부터 지인들이 “센터장 인건비” 명목으로 지정하여 기탁한 후원금으로 이루어진 시설회계의 지정후원금 예산에서 이 사건 시설의 시설장이었던 원고의 인건비를 지출하였다. 2 그러던 중 원고는 2017. 3.경 이 사건 시설의 시설장을 사임한 후 일정한 자격요건을 구비한 C를 이 사건 시설의 시설장으로 취임시킴으로써 정부 등으로부터 시설장 인건비 보조금을 지원받을 수 있게 되었다. 이 사건 시설의 시설장이 된 C는 인건비 보조금을 지원받아 “센터장 인건비” 명목의 지정후원금에서 시설장 인건비를 지출할 필요가 없었으나, 원고는 이 사건 시설에서 계속 일하면서도 인건비 보조금을 지원받지 못하였기 때문에 이전과 동일하게 2017. 3.경부터 “센터장 인건비” 명목의 지정후원금에서 원고의 인건비를 지출할 필요가 있었다. 3 피고는 ‘원고가 “센터장 인건비” 명목의 후원금을 이 사건 시설의 시설장이 아닌 원고의 인건비로 지출하였다.’는 사유로 별건 처분 및 이 사건 처분을 하였고, 이 사건 시설의 후원자들은 피고가 이 사건 시설에 대한 조사를 실시한 무렵인 2017. 11. 19.경 ‘2014. 12. 24. 후원금을 지정하여 사용함에 있어 동의를 하였으며, 그동안 후원금을 이 사건 시설의 시설장(A) 인건비로 지정하여 사용하는 데 동의하였으므로, 2017. 3. 1.부터는 시설장이 아닌 대표로 활약하여, 이 사건 시설 대표 A의 인건비로 지정하여 사용하는 데 동의합니다.’라는 내용의 후원금 지정기탁 동의서를 작성한 이래 ‘2015. 1.경부터 2017. 12.경까지의 지정후원금은 이 사건 시설의 시설장인지 여부를 불문하고 무임으로 종사하는 원고를 위해 원고의 인건비 명목으로 지정한 후원금이다.’라는 취지의 의견을 밝히고 있다. 4 당심 증인 H도 이 법정에서 ‘증인을 포함한 이 사건 시설의 후원자들은 “센터장 C” 또는 “센터장” 직을 위하여 지정후원금을 기탁한 것이 아니고, 무임으로 종사하는 원고를 위하여 후원금을 기탁한 것이다. 보조금이 지급되는 “센터장 C”를 위해 지정후원금을 기탁할 아무런 이유가 없다.’라고 진술하였다.

이 사건 규칙 제15조, 제41조의7 제3항에 위반하여 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4.다.항에 해당하는 사유가 있는지 여부 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 시설의 종사자 또는 사무처리 내지 역무를 제공한 자가 될 수 없어 시설회계의 ‘시설직원 인건비 항목’ 내지 ‘잡지출(사례비) 항목’에서 대표자인 원고의 인건비 또는 사례비를 지출할 수 없음에도, 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비 내지 사례비를 지출하였으므로, 원고의 이러한 행위는 이 사건 규칙 제15조, 제41조의7 제3항에 위반한 행위에 해당하여 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4.다.항의 ‘그 밖에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때’에 해당한다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 1 이 사건 규칙 제10조 제3항은 “법인회계와 시설회계의 예산은 별표 1부터 별표 4까지에 따른 세입·세출예산과목 구분에 따라 편성하여야 한다.”고 규정하고 있고, 이 사건 규칙 제15조는 “법인회계 및 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 이를 사용하지 못한다.”고 규정하고 있으며, 이 사건 규칙 제41조의7 제3항은 “후원금의 수입 및 지출은 제10조의 규정에 의한 예산의 편성 및 확정절차에 따라 세입·세출예산에 편성하여 사용하여야 한다.”고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 규칙 제10조 제3항 [별표 4] 시설회계 세출예산과목구분(이하 ‘시설회계 세출예산과목구분’이라 한다)에 의하면, 인건비 지급대상을 ‘시설직원’으로 한정하고 있고, 사례금을 잡지출 항목에 포함시키고 있다. 2 먼저 이 사건 시설의 대표자인 원고가 이 사건 시설의 시설장이 아닌 종사자를 겸할 수 있어 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출할 수 있는지 여부에 관하여 본다. ᄀ 구 사회복지사업법은 ‘사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 도모하고, 지역사회복지의 체계를 구축하고 사회복지서비스의 질을 높여 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로’ 한다(제1조). 사회복지법인이나 사회복지시설은 단순한 사적 영리단체가 아니라 국가의 사회복지증진의무를 분담하고 있어 국가·사회 전반에 미치는 영향이 크고, 보조금이나 후원금 등의 직접적인 지원뿐만 아니라 각종 세제혜택 등의 간접적인 지원도 받고 있다. 사회복지사업법에서도 사회복지법인이나 사회복지시설은 공공성을 가지며 사회복지사업을 시행하는 데 있어서 공공성을 확보하여야 하고(제1조의2 제2항), 사회복지사업을 시행하는 데 있어서 사회복지를 제공하는 자는 사회복지를 필요로 하는 사람의 인권을 보장하여야 한다(제1조의2 제3항)고 규정하여 사회복지법인이나 사회복지시설의 공공성 및 그에 종사하는 사람들의 준법의식 내지 윤리성을 강조하고 있다. 또한 구 사회복지사업법은 사회복지시설 설치·운영에 대한 허가제를 신고제로 변경하여 사회복지시설의 설치·운영을 용이하게 하고, 개인도 사회복지시설을 설치·운영할 수 있도록 하면서 사회복지법인과 사회복지시설의 운영의 투명성을 보장할 수 있도록 제도적 장치를 강화하는 규정들을 두고 있다. 이러한 취지에 따라, 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 보건복지부령이 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다(제34조 제3항). 사회복지시설의 장은 상근하여야 하고(제35조 제1항), 시설을 설치·운영하는 개인 또는 시설의 종사자보다 더 가중된 결격사유가 적용된다(제35조 제2항). 사회복지시설의 장은 시설의 운영에 관한 사항(시설운영계획의 수립·평가에 관한 사항, 사회복지 프로그램의 개발·평가에 관한 사항, 시설 종사자의 근무환경 개선에 관한 사항, 시설 거주자의 생활환경 개선 및 고충 처리 등에 관한 사항, 시설 종사자와 거주자의 인권보호 및 권익증진에 관한 사항, 시설과 지역사회의 협력에 관한 사항, 그 밖에 시설의 장이 운영위원회의 회의에 부치는 사항)을 심의하기 위하여 운영위원회를 두어야 하고(제36조 제1항), 운영위원회의 위원은 시설의 장, 시설 거주자 대표, 시설 거주자의 보호자 대표, 시설 종사자의 대표, 해당 시·군·구 소속의 사회복지업무를 담당하는 공무원, 후원자 대표 또는 지역주민, 공익단체에서 추천한 사람, 그 밖에 시설의 운영 또는 사회복지에 관하여 전문적인 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 관할 시장·군수·구청장이 임명하거나 위촉하며(제36조 제2항), 시설의 장은 시설의 회계 및 예산·결산에 관한 사항, 후원금 조성 및 집행에 관한 사항, 그 밖에 시설운영과 관련된 사건·사고에 관한 사항을 운영위원회에 보고하여야 한다(제36조 제3항). 한편, 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 시설에 근무할 종사자를 채용할 수 있고(제35조의2 제1항), 그 종사자들은 일정한 결격사유에 해당하지 않아야 한다(제35조의2 제2항). 구 아동복지법(2017. 10. 24. 법률 제14925호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 아동복지법’이라 한다)에 따라 아동복지시설은 필요한 전문인력을 배치하여야 하고(제54조 제1항), 구 아동복지법 제54조 제2항의 위임에 따라 구 아동복지법 시행령(2018. 3. 6. 대통령령 제28694호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 아동복지법 시행령’이라 한다) 제52조 [별표11] 및 [별표12]가 정한 아동복지시설 종사자의 직종과 수 및 배치기준, 그 자격기준을 충족하여야 한다. 구 아동복지법 시행령 제52조 [별표11]에 의하면, 아동이 30명 이상인 이 사건 시설의 경우 시설장 1명, 생활복지사 최소 2명을 배치하여야 하고, 구 아동복지법 시행령 제52조 [별표12]에 의하면, 시설장의 자격기준은 다른 종사자들의 자격기준보다 강화되어 있다. 이러한 구 사회복지사업법의 목적, 이념, 입법취지, 체계, 구 아동복지법 관련 법령 규정 등에 비추어 보면, 사회복지시설의 설치·운영자가 가중된 결격사유가 적용되거나 강화된 자격기준을 갖추지 못하여 그 시설장이 될 수 없음에도 일정한 요건을 구비한 자를 시설장으로 채용하고, 자신은 그 시설의 시설장 이외의 종사자로 근무하는 것을 허용할 경우, 그 시설의 운영 전반에 걸친 의사결정권을 가진 그 시설의 설치·운영자가 시설장보다 요건이 완화된 종사자의 자격을 이용하여 일정한 급여를 받으며 그 시설의 운영에 적극적으로 참여할 수 있게 하여, 사회복지시설이 높은 전문성과 윤리성을 갖춘 시설장에 의하여 공공성을 확보하고, 전문적이며, 공정·투명하게 운영되도록 규제하려는 규정들을 있으나마나 한 것으로 만들 수 있으므로, 이를 허용하는 것은 사회복지사업법의 입법취지에 부합하지 않는다. 구 사회복지사업법 제21조 제1항도 사회복지법인이 운영하는 시설의 의사결정기관인 이사회의 이사는 그 시설의 장을 제외한 그 시설의 직원을 겸할 수 없다고 규정하고 있다. ᄂ 앞서 본 바와 같이 보건복지부의 ’2017 지역아동센터 지원 사업안내‘에 의하면, 정부 등은 시설장에 대하여는 65세, 생활복지사에 대하여는 60세까지만 정부보조금 인건비를 지원하고, 이를 초과하여 계속 근무하는 시설장 및 종사자의 인건비는 시설이 자체적으로 지급하여야 한다고 정하면서 ’시설 사유화의식 탈피 및 조직쇄신 차원에서 정년제 실시를 권고한다.‘며 시설정년제 권고 및 인건비 보조금 지급상한기준 설정의 취지를 밝히고 있다. 그런데 원고는 만 65세를 초과하는 해인 2015. 1.부터 더 이상 인건비 보조금을 지원받지 못하게 되자 그 무렵부터 지인들로부터 시설장 인건비 명목의 지정후원금을 받아 시설회계의 지정후원금 예산에서 이 사건 시설의 시설장이었던 원고의 인건비를 지출해 오다가 2017. 3.경 일정한 자격요건을 구비한 C를 시설장으로 고용하여 정부 등으로부터 시설장 인건비 보조금을 지원받고, 자신은 시설장 이외의 종사자로서 이 사건 시설에서 계속 근무하였다는 이유로 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출하였다. 이는 인건비 보조금 지급상한기준에 의하여 정부 등으로부터 인건비 보조금을 지원받지 못하는 원고가 보조금 지급상한기준의 적용을 받지 않는 자를 시설장으로 고용하여 정부 등으로부터 시설장 인건비 보조금을 계속 지원받으면서도 사실상 그러한 시설장의 지도·감독을 받지 않은 채 이 사건 시설에 근무하면서 적극적으로 관여하여 이 사건 시설을 운영할 수 있게 하는 것이므로, 정부 등이 시설장의 인건비 보조금 지급 상한기준을 정하고 있는 취지에도 반한다. ᄃ 구 사회복지사업법 제35조의2 제1항은 “사회복지법인과 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 시설에 근무할 종사자를 채용할 수 있다.”고 규정하고 있고, 구 사회복지사업법(2018. 12. 11. 법률 제15887호로 개정된 것)에서 신설된 제35조의3 제1항 및 제2항은 ’사회복지시설을 설치·운영하는 자가 시설의 종사자를 채용할 때 정당한 사유 없이 채용광고의 내용을 종사자가 되려는 사람에게 불리하게 변경하여 채용하거나 채용한 후에 정당한 사유 없이 불리하게 변경하여 적용하여서는 아니됨‘을 규정하고 있다. 이러한 규정들은 시설의 대표자(설치·운영하는 자)가 스스로 자기 자신과 고용계약을 체결하여 시설종사자가 될 수 없음을 전제로 하는 규정으로 볼 수 있다(근로기준법상 시설의 대표자는 사용자의 지위에 있고, 시설의 종사자는 근로자의 지위에 있는 점에서도, 시설의 대표자가 고용계약 없이 스스로 시설장으로 취임할 수 있음은 별개의 문제로 하고, 시설의 대표자가 시설의 종사자를 겸할 수는 없다고 볼 수 있다). 또한, 구 사회복지사업법 제13조(사회복지사의 채용 및 교육 등), 제34조(사회복지시설의 설치), 제34조의3(보험가입 의무), 제34조의4(시설의 안전점검 등) 제3항, 제38조(시설의 휴지·재개·폐지 신고 등), 제43조(시설의 서비스 최저기준), 제44조(비용의 징수), 사회복지사업법에서 2020. 12. 29. 신설된 제45조의2(상속인 없는 재산의 처리)는 시설의 대표자에게 일정한 의무 등을 부과하고 있는데, 그 의무의 내용 등에 비추어, 시설의 종사자를 겸하는 시설의 대표자가 이행하는 것이 적절치 않다고 볼 여지가 있다. 한편, 사회복지사업법 제40조, 그 시행규칙 제26조의2 [별표4]에 따르면, 시설에서 성폭력범죄가 발생한 때 등 일정한 경우에 시설장의 교체를 명할 수 있도록 정하고 있고, 이는 시설장이 시설의 종사자에 대하여 일반적인 지휘·감독 의무가 있음을 전제로 한다고 볼 수 있는데, 시설 운영 전반에 대하여 실질적으로 의사결정을 할 수 있고, 시설장을 임명한 시설의 대표자가 시설의 종사자를 겸하는 경우에는 시설 내 위계질서가 교란되어 시설장의 적절한 지휘·감독권의 행사가 어려워질 가능성이 크다. ᄅ 시설회계와 분리하여 법인회계의 수입 내에서 임원의 인건비를 지출하는 사회복지법인의 임원과 달리 원고 개인이 운영하는 이 사건 시설에는 시설의 수입 및 세출을 정하고 있는 시설회계만 있으므로, 시설장이 아닌 대표자의 인건비를 지출할 수 있는 근거도 없다. ᄆ 이러한 사정을 고려하면, 사회복지시설의 설치·운영자는 공개채용 여부, 근로계약서 작성 여부, 관할 행정청에 대한 임면보고 여부와 상관없이, 시설장을 제외하고는 그 시설의 종사자가 될 수 없다고 봄이 타당하다. 행정 각 부처의 장 등이 일반국민의 소관 법령의 해석에 관한 질의에 대하여 하는 회신은 법원을 구속하지 못하므로(대법원 1992. 10. 13. 선고 91누2441 판결 취지 참조), 보건복지부의 2017. 12. 7.자 공문에 “대표자도 생활복지사로 종사할 수 있다.”는 내용이 포함되어 있다고 하더라도, 이와 달리 해석할 수는 없다. ᄇ 따라서 이 사건 시설의 대표자인 원고는 시설장을 제외한 종사자가 될 수 없으므로, 2017. 3.경부터 시설장이 아닌 종사자로 근무하였다고 하더라도, 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출할 수 없다. 3 다음으로, 원고가 2017. 3.경 이후 이 사건 시설에서 계속 근무하였다는 이유로 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 사례비를 지출할 수 있는지 여부에 관하여 본다. ᄀ 앞서 본 바와 같이, 사회복지시설의 설치·운영자가 시설장을 제외한 종사자가 될 수 없다고 보는 이상, 시설장이 아닌 사회복지시설의 설치·운영자가 대표자로서의 업무 이외에 추가적인 업무를 수행하였다고 하더라도 이는 자신이 운영하는 시설에서 자신의 업무를 수행한 것에 불과하므로, 이를 이유로 그 시설의 설치·운영자에게 사례금 명목의 돈을 지급하는 것은 부당하다. ᄂ 사회복지시설의 예산은 시설장이 예산을 편성하여 운영위원회에 보고를 거쳐 예산을 확정하는데(이 사건 규칙 제10조 제1항), 사회복지시설의 설치·운영자가 시설장을 임명하는 점을 고려하면, 사회복지시설의 설치·운영자에게 사례금을 지급하도록 하는 것은 사실상 사회복지시설의 설치·운영자가 사회복지시설의 예산을 이용하여 자신에게 돈을 지급하는 것이어서 사회복지시설의 사유화를 방지하고, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 도모하고자 하는 사회복지사업법의 입법취지도 반한다. ᄃ 이러한 사정을 고려하면, 이 사건 시설의 대표자인 원고가 이 사건 시설에서 대표자로서의 업무 이외에 추가적인 업무를 수행하였다고 하더라도 이를 이유로

원고의 이 사건 처분 당시 처분사유 부존재 주장에 관하여 앞서 본 증거들에 의하면, 원고가 피고의 별건 처분 이후인 2018. 1. 29.경 기존에 수령한 지정후원금을 모두 회계에 여입한 사실은 인정된다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 시설의 시설회계에서 지정후원금 명목에 따라 원고의 인건비를 수령함으로써 이미 이 사건 규칙 제15조, 제41조의7 제3항의 위반행위가 발생하였고, 원고가 사후적으로 이를 반환하였다고 하여 이미 발생한 위반행위 자체가 소멸되는 것은 아니므로, 이 사건 처분 당시 처분사유가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다.

원고의 이 사건 처분 중 제출명령 부분 주장에 관하여 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분 중 제출명령 부분도 구 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4]에 근거한 개선명령의 내용으로 할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 1 피고는 처분사전통지에 관한 원고의 의견서를 제출받아 이를 검토한 후 원고가 이 사건 시설의 후원자들로부터 원고의 인건비 명목의 후원금을 받고, 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출한 행위와 관련하여 ‘후원금의 용도를 변경할 경우 시설회계 세출예산과목구분에 적합한 용도로만 지정이 가능하므로, 후원자의 의사에 따라 후원금 용도를 변경한 증빙서류를 개인별로 작성하여 제출하고, 반환을 희망할 경우 반환내역을 제출하며, 시설회계 세출예산과목 구분에 맞게 용도가 변경된 후원금 경우 예산을 재편성한 후 그 예산서를 제출하고, 2017. 3. 1. 이후 이 사건 처분일인 2019. 8. 27.까지 이 사건 시설의 지정후원금이 어떻게 관리되어 왔는지, 계속하여 세출항목에 적합하지 않은 용도(시설장이 아닌 대표자의 인건비)로 지정후원금이 적립되고 있는지 여부를 확인하기 위해 지정기탁후원자별 후원금 적립내역, 지정후원금 통장거래내역을 제출하도록 하는 내용’의 제출명령을 하였다. 이는 원고의 위반행위에 따른 잘못된 후원금의 모집 및 집행을 개선하게 하는 것이므로, 이를 개선명령의 내용으로 할 수 있다고 보인다. 2 피고는 이 사건 처분 중 제출명령 부분은 사회복지사업법 제51조 제1항에 의하여도 당연히 할 수 있는 것이라고 주장하였을 뿐 제출명령 부분이 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 근거한 처분임을 부인하지는 않았다. 3 구 사회복지사업법 제51조 제1항은 ‘보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사회복지사업을 운영하는 자의 소관 업무에 관하여 지도·감독하며, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나, 소속 공무원으로 하여금 사회복지법인의 사무소 또는 시설에 출입하여 검사 또는 질문을 하게 할 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 ‘보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 지도·감독을 실시한 후 제26조(설립허가 취소 등) 및 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등)에 따른 행정처분 등을 한 경우 처분 대상인 법인 또는 시설의 명칭, 처분사유, 처분내용 등 처분과 관련된 정보를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공표할 수 있다.‘고 규정하고 있다. 이러한 규정에 의하면, 보건복지부장관 등은 사회복지시설의 업무에 관한 지도·감독권한에 의하여 그 시설이 관련 법령에 따라 적정하게 운영될 수 있도록 그 업무에 관한 보고 또는 관계 서류의 제출을 명할 수 있고, 그 과정에서 위법사항 등이 발견된 때에는 구 사회복지사업법 제26조 및 제40조에 따른 행정처분 등을 할 수 있는 것으로 보인다. 그런데 이러한 규정들이 이 사건과 같은 경우 제출명령을 개선명령의 내용으로 삼는 것을 반드시 배제하는 취지로 보이지 않을 뿐만 아니라, 이 사건의 경우에는 원고가 피고의 별건 처분에 따라 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지 원고가 지급받은 인건비 상당의 돈을 후원금 계좌에 여입한 이후에도 관련 사건 및 피고의 이 사건 처분 사전통지 과정에서 보건복지부의 2017. 12. 7.자 공문, 변호사의 법률의견서 등을 근거로 ’이 사건 시설의 후원자들은 원고의 인건비 명목으로 지정하여 후원금을 지급하였고, 원고는 이 사건 시설의 시설장이 아니라고 하더라도 이 사건 시설의 종사자로서 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출할 수 있다.‘고 강력하게 주장하고 있었으므로, 이 사건 시설의 감독자인 피고 입장에서는 구 사회복지사업법 제51조 제1항에 따라 원고를 지도하는 데에 한계가 있었던 것으로 보인다.

원고의 반복금지명령을 개선명령 내용으로 할 수 없다는 주장에 관하여 앞서 본 바와 같이 원고가 2017. 3.경부터 2017. 12.경까지 원고의 인건비 명목의 지정후원금을 지급받아 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비를 지출한 행위가 이 사건 규칙 제41조의7 제3항, 제15조의 위반행위에 해당한다고 인정되는 이상, 이는 구 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호의 ’회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때‘에 해당하므로, 사회복지사업을 공정·투명·적정하게 수행할 수 있도록 하려는 구 사회복지사업법 제40조 제1항의 개선명령제도의 입법 취지 등에 비추어 피고는 원고의 위반행위에 관하여 ’과거의 잘못된 점을 고치는 것‘ 뿐만 아니라 ’장래를 향하여 관계 법령에 부합하는 회계처리를 하거나 불법행위 또는 부당행위를 금지하는 내용‘의 개선명령도 할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 처분이 과잉금지의 원칙에 위반되는지 여부

원고가 별건 처분에 따라 기존에 수령한 기탁금을 모두 여입하고, 다시 사용한 적이 없으며, 이미 관련 사건에서 승소판결을 받은 전력까지 있다는 사정을 고려하더라도, 앞서 본 바와 같이 원고는 별건 처분 무렵부터 현재까지 이 사건 시설의 시설장 이외의 종사자로서 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비 내지 사례비를 지출할 수 있다는 등의 주장을 하고 있으므로, 이 사건 시설의 감독자인 피고 입장에서는 원고의 위반행위에 대하여 구 사회복지사업법 제51조 제1항에 근거하여 행정지도를 하더라도 한계가 있을 것으로 판단하고, 구 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조2 [별표4]에 근거하여 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 따라서 피고가 행정지도를 선행하지 않고 이 사건 처분을 하였다고 하여 이를 과잉금지의 원칙에 위반된다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

앞서 본 바와 같이 원고가 지정후원금 용도에 따라 원고의 인건비 내지 사례비를 지출한 행위는 이 사건 규칙 제41조의7 제1항에 위반한 행위에 해당하지 않아 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4.가.항의 ‘후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 때’에는 해당하지 않으나, 원고가 시설회계의 지정후원금 예산에서 원고의 인건비 내지 사례비를 지출한 행위는 이 사건 규칙 제15조, 제41조의7 제3항에 위반한 행위에 해당하여 구 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 2.개별기준 4. 다.항의 ‘그 밖에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생한 때’에 해당한다. 그런데 이 사건 처분 내용은 이 사건 규칙 제10조, 제15조, 제41조의7 제3항에 따라 지정후원금으로 대표자 인건비 집행을 금하고, 향후 이와 유사하거나 동일한 행위의 반복을 금지하며, 이 사건 시설 후원자들의 의사를 다시 확인하여 시설회계 세출예산과목 구분에 맞게 후원금 용도를 변경하거나 용도변경을 원하지 않을 경우 후원금을 반환하며, 그에 따라 시설의 예산을 재편성한 후 이를 제출하고, 후원금 관리 및 지출 현황 등을 확인하기 위해 후원자별 후원금 적립내역 및 지정후원금 통장거래내역을 제출하라는 것으로, 이 사건 규칙 제15조, 제41조의7 제3항 위반에 따른 문제점을 이 사건 규칙 제10조 제3항, 제41조의7 제3항에 따라 개선하게 하려는 ‘개선명령’이다. 이러한 개선명령은 후자의 처분사유만 인정되더라도 명할 수 있는 내용이고, 구 사회복지사업법 제40조 제1항에서 정한 제재처분 중 가장 낮은 수준의 제재처분이기도 하다. 이러한 사정을 고려하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기도 어렵다.

처분절차의 위법 여부 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조). 이러한 법리에 비추어 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 고려하여 보면, 원고로서는 이 사건 처분서와 이 사건 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합하여 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었을 것으로 보이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 1 원고는 피고의 별건 처분에 대한 관련 사건에서 피고가 어떠한 법적 근거와 사유로 처분을 하였는지에 관하여 충분히 알 수 있었고, 이 사건 처분은 별건 처분의 처분사유와 거의 동일하다. 2 피고는 이 사건 처분에 앞서 이루어진 처분사전통지를 통해 ‘처분의 원인이 되는 사실’로 ‘이 사건 규칙 제41조의7(후원금의 용도외 사용금지) 위반 : 후원자들이 2015. 1.경 지정후원금 기탁 당시 ’센터장 인건비‘로 지정 기탁한 후원금에 대하여 당초 후원용도가 아닌 대표자의 인건비로 2017. 3.~2017. 12.까지 지출한 사실이 있고, 대표자 인건비는 시설회계 세출예산과목구분에 의거 지출이 불가능하다. 이 사건 규칙 제15조(예산의 목적외 사용금지) 위반 : 세출예산 항목에 시설직원으로 한정된 종사자 인건비를 시설직원이 아닌 자의 인건비로 지출하였다. 지정후원금(대표자 인건비) 부적정 집행으로 여입된 후원금이 현재 시설 후원금 계좌에 보관되어 있고, 계속해서 세출항목에 적합하지 않은 용도로 지정후원금(대표자 인건비)이 적립되고 있는 사실 등에 비추어 향후 동일 행위의 재발가능성 혹은 동일 행위의 반복 우려가 있다.’라는 내용을 기재였다. 피고는 원고에 대하여 최초 처분사전통지를 한 후 다시 정정하여 처분사전통지를 하였는데, 그 처분의 원인이 되는 사실에는 아무런 변경이 없다.

소결 따라서 이 사건 처분은 적법하므로, 이와 다른 전제에서 그 취소 또는 무효 확인을 구하는 원고의 청구는 모두 이유 없다.