대전지방법원 2016. 4. 21. 선고 2015구합105000 판결

원고는 지방자치법 제2조 제2항에 따라 상시 근로자 640여 명을 고용하여 주민복지, 자치행정 등 공공서비스업을 수행하면서 수영구 보건소를 사업소의 하나로 운영하는 지방자치단체이고, 피고 보조참가인은 2010. 9. 1.에 원고에 기간제근로자로 채용되어 수영구 보건소에서 물리치료사로 근무하다가 2014. 12. 31.자로 근로계약기간 만료통보를 받은 사람이다.

피고 보조참가인은 원고가 2014. 12. 31.자로 행한 근로계약기간 만료통보가 부당해고에 해당한다고 아래와 같이 주장하면서 2015. 3. 27.에 부산지방노동위원회에 구제신청을 하였다.

부산지방노동위원회는 2015. 6. 2. 피고 보조참가인의 근로계약 갱신에 대한 기대권이 인정되고, 원고의 갱신거절에 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다는 이유로 부당해고 구제신청을 인용하면서 '원고가 피고 보조참가인에게 행한 2014. 12. 31.자 계약기간 만료 통보는 부당해고임을 인정한다. 원고는 이 판정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 피고 보조참가인을 원직에 복직시키고, 해고기간 동안 정상적으로 근로하였더라면 받을 수 있었던 임금상당액을 지급하라'는 내용의 판정을 하였다(부산지방노동위원회 2015. 6. 2. 판정 2015부해241/부노44 병합) .

원고는 위 초심판정에 불복하여 2015. 7. 3. 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 2015. 9. 11. 원고의 재심신청을 기각하였다(이하 '이 사건 재심판정'이라 한다).

원고의 주장

피고의 주장

관련 규정

방문건강관리사업의 연혁

방문건강관리사업은 보건소에서 간호사, 영양사, 운동처방사, 물리치료사, 치위생사 등 전문인력을 채용하여 기초수급자, 차상위계층, 독거노인, 건강 취약계층을 직접 방문하여 보건의료서비스를 제공하는 사업인데, 위 사업은 1990년경 일부 지방자치단체에서 자체적으로 시행하면서 최초로 도입된 후 1995. 12. 29. 지역보건법이 법률 제5101호로 전부개정되면서 그 법적 근거가 마련되었다.<1>

이후 2005년에 방문건강관리사업이 지방자치단체에 이관되고 2006. 9. 20.에는 정부의 '보건복지부분야 사회서비스 확충 전략'의 '좋은 일자리 창출을 위한 시장형성 촉진' 중 '서비스 영역의 제도화를 통해 지속가능한 시장형성' 부분에 포함되었으며, 2007. 4.경부터 '맞춤형 방문건강관리사업'으로 명칭이 변경되면서, 지방자치단체가 '2007년 국가재정지원에 의한 사회적 일자리 제공 사업'의 하나로 국비 154억 7,600만 원을 지원받아 관할 보건소에 간호사, 물리치료사 등 2,000여 명을 고용하여 본격적으로 지역 내 취약계층 가구에 대한 생애주기별 건강관리서비스를 제공하기 시작하였다.

방문건강관리사업은 국비 50%, 지방비 50%를 재원으로 운영되면서 고용정책기본법 제13조의2에 근거한 재정지원 일자리사업의 하나로 관리되어 왔고, 이에 보건복지부와 지방자치단체는 사회서비스 일자리창출사업 추진실태에 관련하여 감사원의 감사를 받았다.

그런데 보건복지부는 2012년경 기존에 지방자치단체가 건강생활실천, 만성질환 예방, 취약계층 건강관리를 목적으로 실시하던 17개의 개별 사업(방문건강관리사업, 지역사회중심재활사업, 보건소 건강생활실천통합서비스, 영양플러스사업, 금연클리닉, 모유수유클리닉, 철분제·엽산제 지원, 구강보건센터, 어린이 구강건강관리, 노인 불소도포·스케일링, 수돗물불소농도조정 보조, 치매조기검진사업, 치매노인사례관리, 한의약건강증진, 한의약 지역보건사업, 아토피천식 예방관리, 심뇌혈관질환 예방관리·교육 사업)을 2013. 1. 1.부터 '지역사회 통합건강증진사업'이라는 1개의 사업으로 통합하여 이를 상시·지속적으로 운영하기로 하였고, 그에 따라 방문건강관리사업은 2013. 1. 1.부터 지역사회 통합건강증진사업 중 하나의 사업분야가 되었다(이하 2013. 1. 1.부터 지역사회 통합건강증진사업 중 하나의 사업분야가 된 방문건강관리사업을 '통합 후 방문건강관리사업'이라 하고, 위와 같이 통합되기 전의 방문건강관리사업을 '통합 전 방문건강관리사업'이라 한다). 위와 같이 여러 사업분야가 통합됨에 따라 종래 개별 사업분야별로 지원되던 국고보조금은 지역사회 통합건강증진사업이라는 한 개의 사업에 포괄적으로 지원되었다.

인정사실

고용노동부와 보건복지부는 원래 '통합 전 방문건강관리사업은 2007년도 사회적 일자리 제공사업 중 보건복지부 사업인 방문보건사업활성화사업의 일환으로, 기간제법 제4조 제1항 단서 제5호 및 같은 법 시행령 제3조 제2항 제1호에 따라 정부의 복지정책, 실업대책 등에 의하여 일자리를 제공하는 경우로서 기간제 근로자 사용기간 제한의 예외(즉 2년을 초과하여 기간제 근로자로 사용할 수 있는 경우)에 해당한다'고 보았고, 위와 같은 고용노동부와 보건복지부의 지침이 소개되어 있는 통합 전 방문건강관리사업에 관한 안내서는 전국의 지방자치단체와 방문건강관리사업 담당 근로자들에게 모두 배포되었다.

그런데 고용노동부는 2012. 1. 16. 공공부문의 비정규직 근로자들 중 상시, 지속적인 업무에 종사하는 근로자들의 경우 원칙적으로 무기계약직 근로자(기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자)로 전환하도록 지침을 마련하였고, 보건복지부는 2012. 12. 12. 위 지침에 따라 2013. 1. 1.부터 통합 전 방문건강관리사업 등 개별 사업을 지역사회 통합건강증진사업으로 통합하여 상시·지속적으로 운영하기로 하면서 통합 후 방문건강관리사업에 종사하는 기간제 근로자들을 무기계약직 전환대상에 포함하도록 결정하였다(즉 통합 후 방문건강관리사업 담당 근로자는 기간제법 제4조 제1항 단서 제5호에 해당하지 않는 것으로 보아, 그 계속근로기간이 2년을 초과하는 경우 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로 간주될 수 있도록 한 것이다). 한편 위와 같은 지침은 전국의 지방자치단체에 시달되었고, 피고 보조참가인을 비롯한 방문건강관리사업 담당 근로자들 또한 직무역량강화교육 등을 통하여 그와 같은 내용을 숙지하게 되었다.

보건복지부는 2012. 12. 28. 지역사회 통합건강증진사업 기간제 근로자 고용과 관련하여, 통합 후 방문건강관리사업의 원활한 수행에 지장이 없도록 기간제 근로자들의 근거 없는 불필요한 해고를 자제해 줄 것을 요청하면서 '긴급지시사항'이라는 내용의 아래와 같은 공문을 각 지방자치단체에 보냈다.

피고 보조참가인은 2010. 9. 1.부터 통합 전 방문건강관리사업 담당 인력으로 채용되었고, 피고 보조참가인을 비롯한 원고의 통합 전·후 방문건강관리사업에 종사한 근로자들은 신규로 채용된 후 2014년까지는 별다른 공개채용 절차 없이 피고 보조참가인과 1년 단위로 기간제 근로계약을 갱신하면서 새로이 근로계약서를 작성해 왔는바, 피고 보조참가인의 구체적인 근로계약 체결 및 갱신 내역은 아래 표의 기재와 같다.

한편 피고보조참가인을 비롯한 원고의 통합 전·후 방문건강관리사업에 종사한 근로자들은 2013년까지는 각 기간제 근로계약의 계약기간이 끝날 때마다 원고로부터 매해 퇴직금을 지급받았고, 원고는 2014년 근로계약에 관하여는 근로계약기간이 종료되자 계약종료 통지를 한 후 퇴직금을 지급하였다.

피고 보조참가인을 비롯한 통합 전·후 방문건강관리사업 종사자들이 소속된 노동조합은 2014년 10월 부산지방노동위원회에 사용자인 원고를 상대로 하여 통합 전·후 방문건강관리사업 종사자들의 무기계약직 전환을 위한 노동쟁의조정을 신청하였고, 해당 조정위원회는 '통합건강증진사업은 상시·지속적인 업무에 해당하는 것으로 보이므로 특별한 사유가 없는 경우 관련 법령에 의거 무기계약직으로 전환하는 것이 타당한 것으로 보인다'고 하면서 노사 양측에 성실하게 교섭할 것을 권고하였다.

보건복지부장관은 2014. 11. 4. 광역지방자치단체장에게 '통합건강증진사업 전문 인력의 고용안정을 위한 협조 요청'이라는 제목으로 아래와 같은 내용의 공문을 보냈다.

원고는 2014. 12. 1. 피고 보조참가인을 포함하여 통합 후 방문건강관리사업에 종사하던 기간제근로자 11명 전원에 대하여 같은 해 12. 31.자 계약기간 만료를 통보하였고, 2014. 11. 26. 통합 후 방문건강관리사업에 종사할 인력을 시간선택제임기제 공무원으로 채용하기 위한 채용시험 공고를 하였으나 피고 보조참가인은 채용시험 공고에 응시하지 않았고, 종래 통합 후 방문건강관리사업에 종사하던 근로자 11명 중 나머지 10명은 위 채용시험 공고에 응시하여 전원 채용되었다.

피고 보조참가인에게 근로계약 갱신에 대한 정당한 기대권이 인정되는지 여부

기간을 정하여 근로계약을 체결한 근로자의 경우 그 기간이 만료됨으로써 근로자로서의 신분관계는 당연히 종료되고 근로계약을 갱신하지 못하면 갱신 거절의 의사표시가 없어도 당연 퇴직되는 것이 원칙이다. 그러나 근로계약, 취업규칙, 단체협약 등에서 기간만료에도 불구하고 일정한 요건이 충족되면 당해 근로계약이 갱신된다는 취지의 규정을 두고 있거나, 그러한 규정이 없더라도 근로계약의 내용과 근로계약이 이루어지게 된 동기 및 경위, 계약 갱신의 기준 등 갱신에 관한 요건이나 절차의 설정 여부 및 그 실태, 근로자가 수행하는 업무의 내용 등 당해 근로관계를 둘러싼 여러 사정을 종합하여 볼 때 근로계약 당사자 사이에 일정한 요건이 충족되면 근로계약이 갱신된다는 신뢰관계가 형성되어 있어 근로자에게 근로계약이 갱신될 수 있으리라는 정당한 기대권이 인정되는 경우에는, 사용자가 이를 위반하여 부당하게 근로계약의 갱신을 거절하는 것은 부당해고와 마찬가지로 아무런 효력이 없고, 이 경우 기간만료 후의 근로관계는 종전의 근로계약이 갱신된 것과 동일하다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2007두1729 판결 참조).

그런데 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고 보조참가인에 대하여 이 사건 근로계약에 명시한 계약기간이 지나더라도 근로계약이 갱신될 수 있으리라는 정당한 기대관계가 형성되었다고 볼 수 없다.

피고 보조참가인과 원고는 근로계약을 체결할 때마다 1년 단위로 계약기간을 명시하였고, 피고 보조참가인들과 원고가 근로계약을 체결하면서 작성한 근로계약서에는 계약기간을 1년으로 명시하면서 계약기간이 예산사정에 의해 변경가능하다고 명시되어 있다.

피고 보조참가인이 원고와 체결한 근로계약에는 일정한 요건이 충족되면 당해 근로계약이 갱신된다는 취지의 규정이나 계약 갱신의 기준 등 갱신에 관한 요건이나 절차를 설정하는 규정을 두고 있지 않다. 한편 부산광역시 무기계약 및 기간제근로자 관리규정 제74조는 무기계약직 근로자에 대하여만 근무성적을 평가하도록 규정하고 있어 기간제근로자인 피고 보조참가인에 대하여는 계속적 고용관계를 전제로 하는 근무평정이 이루어진 적이 없다.

기간제법 제4조 제1항, 제2항 규정의 내용과 체계, 기간제 근로계약의 남용방지를 통한 기간제 근로자의 지위 안정의 측면과 경기변동에 따른 사용자의 고용량 조정을 통한 노동시장의 유연성 제고라는 사용자 측의 이익을 조화롭게 추구하기 위한 기간제법의 입법 취지, 기간제법이 기간제 근로자의 총 사용기간을 원칙적으로 2년으로 제한할 뿐 기간제 근로계약의 재체결에 정당한 사유의 존재를 요구하거나 기간제 근로계약의 반복적 체결이 가능한 횟수를 제한하고 있지 않은 사정 등을 감안하면, 재계약 체결에 대한 갱신기대권이 인정되는 등 특별한 사정이 없는 한, 기간제법 시행 이후에 신규로 체결된 기간제 근로계약은 근로관계가 2년의 기간 내에 종료될 것임이 예정되는 것이 보다 일반적인 모습이라 할 것이다. 이 사건에 있어서 통합 전 방문건강관리사업과 통합 후 방문건강관리사업의 성격이나 업무의 내용이 유사하다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 곧바로 이 사건 근로계약의 갱신에 대한 기대권이 발생한다고 보기는 어렵다. 즉, 이 사건에 있어서 기간제법의 적용을 받지 않던 통합 전 방문건강관리사업 하에서 1년마다 있어온 원고와 피고 보조참가인 사이의 계약 갱신은 피고 보조참가인을 비롯한 통합전 방문건강관리사업 종사자들을 2년을 초과하여 사용하여도 무기계약직 전환 대상이 되지 않음을 전제로 이루어진 것에 불과하여, 이를 이 사건 근로계약의 갱신에 대한 기대권이 발생하는 사유로 삼는 것은 양 당사자, 특히 사용자의 객관적인 의사가 왜곡될 수 있어 부적절하다(그렇게 파악하지 않는다면, 기간제법의 적용을 받지 않는 예외조항을 둔 취지가 사실상 무의미해진다). 결국 위와 같이 기간제법의 적용을 받지 않던 시점의 계약갱신행위가 피고 보조참가인에게 추상적인 사실상의 '기대' 외에 무기계약직으로의 전환에 대한 '기대권'까지 당연히 내포한다고 하기 어렵다.

통합 후 방문건강관리사업이 기간제법상 기간제근로자 사용기간의 제한을 받게 된 시점인 2013. 1. 1.부터 피고 보조참가인이 근로한 기간은 2년을 초과하지 않는다. 기간제법 시행 이후에 신규로 체결된 기간제 근로계약에 대해 일정한 경우 재계약에 대한 기대권이 인정될 수 있다고 하더라도 그 최대 계약기간인 2년 이내의 기간 동안 추가적인 재계약 체결에 대한 기대권이 형성될 정도의 특별한 사정이 인정되어야 할 것이지만, 이 사건의 경우 그러한 사정을 찾아보기 어렵다.

이 사건에서 보건복지부가 2014년 11월 각 지방자치단체에 '통합건강증진사업 전문인력의 무기계약직 전환'에 협조해 줄 것을 요청하는 공문을 발송함에 따라 피고 보조참가인들의 무기계약직 전환에 대한 사실상의 기대가 형성되었다고 볼 여지도 있으나, 그것은 사용자인 원고의 의사와 무관한 제3자의 영역에서 이루어진 사실상의 기대에 불과할 뿐이어서, 그러한 사정에 기초하여 사용자인 원고에 대한 관계에서 '기대권'이 발생한다고 볼 수는 없다.

피고 보조참가인은 각 기간제 근로계약의 계약기간이 만료된 후 매해 원고로부터 퇴직금을 지급받았고, 2014년 근로계약의 계약기간이 만료된 후에에도 마찬가지고 퇴직금을 지급받았다.

방문건강관리사업 종사자들이 소속된 전국민주연합노동조합은 2014년 10월에 2014. 1. 1. 당시 체결한 근로계약의 기간(2014. 1. 1. ~ 2014. 12. 31.)을 연장하기 위하여 사용자인 각 지방자치단체 측과 교섭을 시도하고, 지방노동위원회의 조정절차를 거쳤으며, 부산지방노동위원회는 2014. 11. 6. 무기계약직 전환 문제의 원만하고 평화로운 타결을 위하여 권고안을 내놓았는데, 이는 사용자인 원고가 재계약 체결을 거절하는 의사를 지속적으로 표시하여 왔음을 드러내는 사정이라고 할 것이다.

원고는 2014년 12월 통합 후 방문건강관리사업에 종사할 인력을 시간선택제임기제 공무원으로 채용하기 위하여 채용시험 공고를 하였고, 통합 후 방문건강관리사업에 종사하던 근로자 11명 중 10명은 실제로 위 채용시험 공고에 응시하여 전부 채용되었다. 이는 사용자인 원고가 통합 후 방문건강관리사업이 기간제법의 적용을 받게 된 시점 이후에는 사용기간을 2년 이내로 제한하려는 의사를 명시적, 묵시적으로 표시하여 재계약 체결 기대권을 배제 내지 제한하는 일련의 조치로서 취한 것이라고 봄이 상당하다.

기간제법의 시행으로 사용자가 2년의 기간 내에서 기간제 근로자를 사용할 수 있고, 기간제 근로자의 총 사용기간이 2년을 초과할 경우 기간제 근로자가 기간의 정함이 없는 근로자로 간주되더라도, 위 규정들의 입법 취지가 기본적으로 기간제 근로계약의 남용을 방지함으로써 근로자의 지위를 보장하려는 데에 있는 점을 고려하면, 기간제법의 시행만으로 시행 전에 이미 형성된 기간제 근로자의 갱신에 대한 정당한 기대권이 배제 또는 제한된다고 볼 수는 없기는 하지만(대법원 2014. 2. 13. 선고 2011두12528 판결 참조), 이 사건에서 피고 보조참가인은 기간제법 시행 이후에 채용된 것일 뿐만 아니라, 계약 갱신의 기대권이 인정되지 않는 점은 앞에서 본 바와 같다.

보건복지부는 앞서 살펴본 바와 같이 2014년 11월에 광역지방자치단체장에게 '통합건강증진사업 전문인력의 고용안정을 위한 협조요청'이라는 제목의 공문을 보내면서 지역사회 통합건강증진사업이 상시적, 지속적인 국고보조사업으로 근속기간이 2년을 초과하는 기간제 근로자에 대한 무기계약직 전환대상 사업이라고 하면서도, 정작 가장 중요한 부분이라고 할 수 있는 비용부담과 관련하여서는 사업비로 편성된 무기계약직 인건비는 연차적으로 지방비로 전환할 것을 권고한다고 하여 점차 지방자치단체들로 하여금 인건비를 충당하게 할 의도를 밝혔고, 그 내용은 기관의 여건에 따라 시간선택제, 임기제 공무원 등 다양한 경로를 통하여 숙련된 전문인력이 안정적인 서비스를 제공할 수 있도록 검토를 요망한다는 정도에 불과하다.

원고가 통합 후 방문건강관리사업이 기간제법의 적용을 받게 된 2013. 1. 1. 이후에도 두 차례에 걸쳐 피고 보조참가인과의 계약을 갱신하였으나, 이는 통합 후 방문건강관리사업의 시행에 앞서 2012년 12월 말 보건복지부에서 하달한 '기간제 근로자들에 대한 불필요한 해고를 자제해 달라'는 취지의 긴급지시사항 및 노동조합 측의 요구에 따라 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서 근로계약을 갱신한 것일 뿐, 이러한 사정을 무기계약으로의 갱신에 대한 기대권과 직결시키기 어렵고(그렇게 파악하지 않는다면, 2013. 1. 1. 당시 재계약을 거절하지 않은 이상 갱신기대권이 발생하게 된다는 것인데, 이는 사용자 측에 대하여 법률관계의 예측가능성을 현저하게 떨어뜨리는 해석이라 할 것이다), 기간제법상 사용자는 2013. 1. 1. 이후로 2년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 기간제 근로계약을 체결할 수 있는 것이므로, 즉시 재계약 체결을 거절하지 않았다는 사정에 기초하여 새삼스럽게 갱신의 기대권이 발생한다고 볼 수는 없다. 도리어 앞서 살펴본 바와 같이 통합 후 방문건강관리사업에 기간제법이 적용되게 된 2013. 1. 1. 이후에는 재계약 체결에 대한 기대권을 배제하려는 사용자의 의사가 객관적으로 명백히 표시된 사정이 엿보일 뿐이므로, 피고 보조참가인에게 무기계약직으로 전환되거나 근로계약이 갱신되리라는 정당한 기대권이 인정된다고 볼 수 없다.

따라서 피고 보조참가인에게 근로계약 갱신에 대한 기대권이 인정되지 아니하는 이상 원고와 피고 보조참가인 사이의 근로관계는 기간 만료로 인하여 종료되었다 할 것이고, 이와 결론을 달리 한 이 사건 재심판정은 취소되어야 한다.