부산고등법원 2021. 11. 10. 선고 2020누12066 판결

원고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제1심에 제출된 증거에다가 이 법원에 제출된 증거를 보태어 다시 한 번 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다고 인정된다. 이에 이 법원의 판결 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

『원고는, 표준운송원가의 총액 산정 과정에서 당연히 인건비 등 개별 항목에 관한 논의가 이루어질 수밖에 없었고, 그러한 논의 과정에서 피고 B시장이 표준운송원가 중인건비 항목에 대하여 최저임금 인상률을 반영하겠다는 견해를 표명하였다고 주장한다. 표준운송원가가 인건비, 경비(차량보험료, 연료비, 차량정비비, 차량감가상각비, 임차료, 기타원가) 등 개별 항목의 표준단가를 기초로 산정되기는 하나, 그 개별 항목의 표준단가가 아니라 각 항목의 표준단가를 합산한 총액 자체를 기준으로 결정되는 것이라는 점에서 인건비라는 개별 항목에 대하여 일정 금액을 보장하는 것은 피고 B시장이 시행한 표준운송원가제도 취지나 내용에는 부합하지 않는다.』

『원고는 표준운송원가에 관한 논의 과정에서 노선 개편에 따른 적자를 모두 보전해 달라고 주장하며 피고 B시장이 제시한 표준운송원가를 받아들일 수 없다는 입장을 취하였고, 이에 대하여 피고 B시장은 일관하여 표준운송원가제도가 실적운송원가가 아닌 B시의 재정 여건을 고려하여 산정된 지원금 범위 내에서 지원하는 총량 개념의 제도이므로 원고의 요구를 받아들일 수 없다는 의견을 표시하였다(갑2-10, 13, 16, 34). 원고는 피고 B시장으로부터 표준운송원가제도에 참여하는지에 따라 재정지원금을 차등지급하겠다는 통보를 받은 후인 2017. 1. 3.에야 비로소 ‘B시 운송원가 제안에 대한 수용 통보’(갑2-39)를 하였는데, 이에 대하여 피고 B시장은 2017. 1. 5. ‘위 통보에 시가 제시한 운송원가는 개편 시 당사는 적자가 발생하여 도산이 불가피하다. 시가 제시하고 있는 운송원가 총액이 당사의 경영 및 근로여건의 획기적인 개선이 이루어진다고 하오니, 당사는 귀 시를 전적으로 믿고 귀 시가 제시하고 있는 운송원가 총액을 수용합니다.‘라는 내용을 담고 있어 피고 B시장이 제안한 표준운송원가를 수용한 것으로 볼 수 없고, 진정성과 연속성이 없다고 판단되므로, 진정으로 표준운송원가제도에 참여하겠다면 ’개편에 먼저 참여한 3사와 같이 시가 매년 책정한 운송원가 총액 한도에서 운수업체에 지원하고 운수업체는 원가절감을 통해 인센티브를 확보하는 시 개편 정책에 조건 없이 참여하고, 이에 대하여 전 노조원의 합의사항을 첨부하여 공문 제출‘을 이행하여 달라고 회신하였다(갑2-40). 또다시 원고는 2017. 1. 19. 피고 B시장에게 ’귀 시의 노선개편에 적극적인 참여의사가 있으며, 귀 시가 제시한 2017년도 운송원가도 수용하고 있음을 다시 알려드리며, 귀 시의 당사에 대한 2017년도 분 재정지원금의 지원에 위 내용들을 살펴주시기를 바랍니다‘라고 통지하였으나(갑2-45), 이에 대하여도 피고 B시장은 2017. 1. 26. ’우리 시에서 책정한 표준운송원가 및 지원 정책에 대한 참여가 동시에 이뤄져야 개편 참여로 간주할 수 있으므로 귀 사의 진정성 있는 개편 참여를 촉구‘한다고 회신하였다(갑2-46). 결국 원고는 2017. 3. 9. 피고 B시장에게 ’당사는 2106. 4. 20. 자 합의서(을2, 이 사건 용역결과에 따라 원고, C주식회사, E주식회사 사이에 작성된 합의서로 버스 11대를 감차하여 운행하고, 노선을 공동배차제로 운행하며, 표준운송원가에 대하여는 피고 B시와 협의하여 결정한다는 내용을 담고 있다), B시가 책정한 운송원가를 전적으로 수용합니다. 2017년 B시내버스노선개편(시행일시: 2017. 3. 15.)에 참여가 될 수 있도록 요청합니다.‘라고 통보하여, 피고 B시장이 제안한 표준운송원가제도를 무조건적으로 수용한다는 의사를 밝혔다(을11). 이에 대하여 원고는 2017년 표준운송원가를 수용한다는 의사를 표시한 것이지, 그 이후의 표준운송원가도 수용한다는 뜻은 아니라고 주장하나, 위와 같이 원고가 2017년 시내버스 노선 개편에 참여하기까지 피고 B시장과 사이에 오고간 공문의 내용에 비추어 보면, 피고 B시장은 원고가 표준운송원가 논의 과정에서 시내버스 노선 개편에 따른 적자를 모두 보전해 줄 것을 요구하여 왔었기 때문에 당장 2017년 표준운송원가를 수용하더라도 그 이후의 표준운송원가에 대하여는 문제를 제기할 수 있다는 점을 인지하고, 원고에게 시내버스 노선 개편에 참여하려면 당장 2017년 표준운송원가뿐만 아니라 피고 B시장이 시행하려는 표준운송원가제도에 대하여 무조건적으로 수용할 것을 요구하였던 것이고, 결국 원고는 시내버스 노선 개편에 참여하기 위하여 피고 B시장의 제안을 받아들여 피고 B시장이 시행하는 표준운송원가제도를 조건 없이 수용하였다고 보인다.』

『(8) 이 사건 용역보고서에는 ’최근 3년간 최저임금 인상률 평균이 8%로, 2017년 최저임금이 최근 3년간 평균 인상률만큼 인상된다고 가정하면 2017년 표준운송원가는 최저임금법에 위반된다‘는 운수업체의 검토의견에 대한 검토 및 조치내용으로 ’인상율에 관한 부분은 중간보고서의 2017년 이후 표준운송원가 증가율 부분을 반영하여 최저임금에 위반되지 않도록 하겠음‘이라고 기재되어 있다(갑11-1, 을12, 이 사건 용역보고서 368쪽, 이하 ’이 사건 기재‘라고 한다). 그런데 이 사건 기재는 이 사건 용역의 진행 과정에서 2015. 11. 9. 있었던 중간보고 당시 운수업체에서 최저임금법 위반 가능성이 있다는 문제를 제기하자, 용역업체가 이를 검토하여 이 사건 용역보고서에 2017년 이후 표준운송원가 증가율 부분을 반영하여 최저임금법 위반 문제가 발생하지 않도록 하였다는 의견을 밝혔다는 내용일 뿐이다. 또한, 이 사건 기재 바로 앞에는 ’통상임금인지 문제되는 임금 유형이 다양하게 나타나고 있는 실정인데, 이는 고려하지 않고 각종 수당은 모두 제외하고 통상임금을 산정하여 시급을 계산하는 것은 추가 검토가 필요한 부분이라 판단됨‘이라는 내용이 기재되어 있는데, 이를 더하여 보면 이 사건 기재의 의미는 ’4개 회사의 임금, 수당 체계가 모두 달라 최저임금법 위반 여부는 추가 검토가 필요하고, 최저임금법에 위반되지 않도록 표준운송원가 증가율 부분을 검토하여 이 사건 용역을 수행하겠다‘는 취지일 뿐이다.

게다가 위 부분의 기재는 용역업체의 최종 의견도 아니다. 이 사건 용역보고서의 이 사건 기재 다음의 2015. 12. 7. 자 최종보고 부분에는 교통발전위원회 I 위원의 ’임금이 최저임금법에 저촉되는 부분은 없나?‘라는 의견에 대한 검토 및 조치의견으로 ’최저임금에 관한 부분은 검토의견에서 충분한 설명을 했으며, 2017년 이후 적용되는 인상률이 있기 때문에 문제가 되지 않음‘이라고 기재되어 있는바(갑11-1, 을12, 이 사건 용역보고서 383쪽), 용역업체는 2015. 11. 9. 자 중간보고에서 제기된 최저임금법 위반 가능성 문제를 고려하여 이 사건 용역결과에 따른 2017년 이후의 표준운송원가 증가율을 검토하였고, 검토 결과 표준운송원가 증가율에 따르면 최저임금법 위반이 문제되지 않는다는 최종의견을 제시하였음을 알 수 있다.

결국 원고가 피고 B시장이 최저임금법에 위반되지 않도록 인건비를 산정하겠다는 공적견해를 표명한 것이라고 주장하는 이 사건 기재는 단지 용역업체가 이 사건 용역의 중간보고 시 최저임금법 위반 여부를 고려하여 표준운송원가 증가율 검토를 하여 이 사건 용역을 수행하겠다는 의사를 표시한 것에 불과하다. 오히려 피고 B시장은 위 (3), (4), (6)항에서 본 바와 같이 표준운송원가제도에 관한 논의과정에서 일관하여 이 사건 용역결과에 따라 표준운송원가를 산정하겠다는 의사를 분명히 밝혔을 뿐이다.』

『(4) 원고 대표이사가 2020. 8. 31. 근로자 J에 대하여 최저임금 인상에 따른 차액분 등을 지급하지 않았다는 근로기준법위반 혐의에 대하여 기소유예처분을 받은 사실은 인정된다. 그러나 피고 B시장이 시행한 표준운송원가제도는 일명 ’총액표준운송원가제도‘로서 차량 1대가 1일 운행하는 데 소요되는 비용을 산출하기 위해 인건비 등 개별 항목의 표준치 금액을 합산한 총액에서 운수업체의 운행수입이 부족할 때 그 부족분을 지원하는 제도이다. 즉, 피고 B시장은 운수업체가 지출한 인건비 등 개별 항목의 각 부족분을 산정하여 개별 항목마다 보전해주는 것이 아니라 총액으로 정하여진 표준운송원가에서 운수업체의 전체 수입금을 뺀 나머지 차액(전체 노선의 적자)을 지원할 뿐이고, 이를 지원받은 운수업체는 경영 개선을 통해 이윤을 창출하여야 한다. 원고는 이 사건 소송에서 피고 B시장이 시행한 표준운송원가제도가 운수업체가 실제 지출한 운송비용을 전액 보전해 주는 ’준공영제‘라고 주장하고 있으나, ’준공영제가 아니다‘라는 수기가 되어 있는 2016. 7. 1. 자 회의자료 표지(갑2-16)나 ’B시는 준공영제가 아니라 노선개편으로 인한 적자를 모두 보전해줄 수 없다. 적자 부분은 업체가 연료비, 정비비, 기타경비 절감 등의 경영합리화를 통해 비용을 줄이던지 아니면 적자를 감내하라고 합니다.‘라는 내용의 2016. 12. 12. 자 원고 기자회견문(갑2-29)을 보면, 원고도 표준운송원가 논의 과정에서 피고 B시장이 실제 지출한 운송비용과 관계없이 총액으로 정하여진 일정 금액만을 보전해 주기 때문에 원고 스스로 경영 개선을 통해 이윤을 창출하여야 한다는 것을 잘 알고 있었다. 따라서 이러한 표준운송원가제도 아래에서 피고 B시장은 운수업체에 대하여 사전에 정하여진 총액인 표준운송원가에 따른 일정액만을 보전할 뿐이고, 원고가 최저임금법 등을 준수하여 급여 체계를 정비하고 경영을 개선하여 이윤을 창출하여야 하는 것이므로, 표준운송원가를 구성하는 인건비 등 개별 항목별 산정 금액이 운수업체가 실제 지출한 비용 또는 최저임금법 등 개별 법령에서 정한 수준에 미달한다는 것만으로는 ’총액‘으로 정한 표준운송원가 결정이 재량권을 일탈․남용하였다고 단정할 수 없다.』

원고의 피고들에 대한 각 청구는 이유 없어 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각한다.

판사 신숙희(재판장) 조미화 권보원