부산고등법원 2023. 2. 15. 선고 2022누10750 판결

원고의 주장 요지

행정절차법상 이유 제시 절차 위반 행정절차법 제21조 제1항에 의하면 처분을 할 때에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령의 구체적인 내용을 명시하여야 한다. 그럼에도 이 사건 민원조사 결과 처분 알림(갑 제1호증 중 1쪽, 이하 ‘이 사건 통보서’라 한다)에는 이 사건 처분의 근거 법률로 「경상남도교육청 자체감사 규정」제14조가, 이 사건 징계요구의 근거 법률로 사립학교법 제64조, 교육공무원 징계령 제2조 제4항이 각 기재되어 있을 뿐 피고가 구체적으로 어떠한 법률에 근거하여 이 사건 처분을 하였는지를 알 수 없다. 이 사건 처분은 행정절차법상 이유 제시 절차에 위배되는 것이어서 위법하다.

처분사유 부존재

이 사건 제1조치처분에 관하여 원고는 이 사건 유치원의 원장으로서 정상적으로 출근하였고, 외부 활동 등의 사유로 잠시 이 사건 유치원을 비운 적이 있으나 근무상황부에 원고의 외출·연가 등 근무상황을 기록하는 등 복무관리를 소홀히 하지 않았다. 원고는 실제 근무한 내역에 따라 정당한 인건비를 지급받은 것일 뿐 과다하게 지급받은 사실이 없으므로 이 사건 제1조치처분은 그 처분의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있어 위법하다.

이 사건 제2조치처분에 관하여

사립학교법의 적용을 받는 사립유치원의 경우 사립학교법상의 다른 사립학교와는 달리 법인이 아닌 사인도 설립이 가능하도록 되어 있으므로, 학교법인의 회계 운영을 전제로 규정된 사립학교법 제29조를 문언 그대로 사인이 설치·운영하는 사립유치원(비법인 사립유치원)에 그대로 적용하기는 어렵다. 또한 사인이 운영하는 사립 유치원의 성질상 개인자금과 교비회계가 혼용될 수밖에 없고, 교비계좌를 1개만 유지하라는 규정이 없는 점 등을 고려하면, 교육청에 계좌를 등록하였는지 여부는 ‘국가지원금 수령 계좌’를 정하는 의미일 뿐 실질적으로 학부모들로부터 수업료를 납부받아 유치원의 운영에 제공된 계좌의 경우는 모두 교비계좌로 볼 수 있다. 따라서 원고가 자금 수납의 편의를 위하여 수개의 계좌를 사용한 것을 교비계좌로 등록하지 아니하였다는 이유로 위법하다고 할 수 없다.

원고는 개인 자금으로 이 사건 유치원의 교비계좌로 5,950,000원, 교직원의 퇴직금 적립 계좌로 10,000,000원을 각 이체하고, 운영비로 16,161,300원을 지출하였으며, 원고의 모친 B도 2004년경 이 사건 유치원 공사와 관련하여 89,720,600원을 지출하였으므로, 원고와 B는 위와 같은 지출액 상당의 차입금 채권을 보유하고 있다. 따라서 원고가 이 사건 유치원 원비를 임의로 사용한 부분은 모두 실질적으로 사립학교법 규정에 따라 차입금을 상환한 것으로 볼 수 있으므로, 이와 같이 교비를 사용한 것이 위법하다고 볼 수 없다.

이 사건 제3조치처분 관련

C은 2014년부터 2017년까지 매주 목·금·토요일에 이 사건 유치원에 출근하여 회계업무를 처리하였고, 종일반 보조교사 D와 방과후수업 강사 E 역시 이 사건 유치원에서 급식보조 업무(간식 준비, 배식, 설거지 등)를 실제로 담당하였다. C의 근 무상황부와 D, E의 각 근로계약서는 허위로 작성된 것이 아니고, 원고는 C, D, E이 실제로 근무한 내역에 따라 인건비를 지급하였던 것일 뿐 부당하게 과다 지급한 사실이 없으므로, 이 사건 제3조치처분은 그 처분의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있어 위법하다.

설사 원고가 D, E에 대한 인건비를 종일반보조교사 인건비 예산 항목, 방과후강사 인건비(고용원봉급) 예산 항목에서 지출되어야 하는 것을 급식비 예산 항목에서 지출한 위법이 있더라도, 이미 지급된 인건비에 상응하는 용역을 제공받은 학부모(원아)들에게 인건비를 환급하라는 것은 법적인 근거가 없어 부당하다.

관련 법규 별지 기재와 같다.

판단

이 사건 처분에 절차적 위법이 있는지 여부

관련 법리 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2016. 11. 9. 선고 2016두45578 판결 등 참조).

구체적 판단 앞서 든 증거들, 을 제2 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고는 이 사건 처분 당시 처분의 법률적 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 그 위법 사유에 대하여 불복하는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 1 피고는 원고가 이 사건 유치원을 운영함에 있어 회계, 교직원 복무 관리 등을 부적정하게 처리하였다는 내용의 공익신고를 받고 이 사건 민원조사를 실시하였다. 그 과정에서 원고는 피고의 교직원 근로계약서, 출근부, 원비 수납대장, 회계 관련 서류 등 각종 자료 제출요구에 응하였고, 피고도 원고가 제출한 자료와 원고를 비롯한 교직원들의 진술 내용을 토대로 사실관계를 파악하여 법 위반사항을 특정하였다. 따라서 이와 같은 민원조사 과정에서 원고는 이 사건 처분이 내려진 이유를 파악하고 이에 대하여 구체적으로 해명하거나 반박할 기회를 충분히 가졌던 것으로 보인다. 2 이 사건 통보서에 첨부된 ‘이 사건 민원조사 결과 처분서’에는 이 사건 처분의 원인이 된 위반행위의 내용, 기간 및 횟수, 근거 법령 등이 처분별로 상세히 제시되어 있으므로, 이에 기재된 처분의 근거 및 이유에 대한 기재가 원고의 방어권 행사에 지장이 초래될 정도로 부실하다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 통보서에 “귀 유치원에 대한 민원조사결과 지적사항에 대하여 [붙임 1]과 같이 처분함을 알려드리니, 아래와 같이 조치할 사항을 이행한 후 그 결과를 [붙임 2] 서식에 따라 2020. 2. 3.(월)까지 제출하 시기 바랍니다.”라는 문구가 기재되어 있는 점을 고려하면, 위 붙임서류는 위 통보서와 일체로 처분서를 이루는 것으로 볼 수 있다. 3 원고는 이 사건 처분을 받은 직후 이에 불복하여 피고에게 재심의를 신청하였는데, 원고가 제출한 재심의 신청서(을 제4호증)에는 각 처분별로 나누어 피고의 처분이유와 이에 대한 구체적인 반박 내용이 기재되어 있다. 여기에 원고가 이 사건 처분의 하자를 다투며 이 사건 소를 제기한 점까지 더하여 보면, 원고가 이 사건 처분과 관련하여 권리구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보인다. 4 이 사건 처분 중 재정상 조치는 사립학교법, 「사학기관 재무·회계 규칙」(이하 ‘이 사건 규칙’이라고 한다) 위반을 이유로 공공감사에 관한 법률 제23조 제1항 및 제2항, 구 유아교육법(2020. 1. 29. 법률 제16875호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 유아교육법’이라고 한다) 제30조 제1항에 따라 이루어진 것이다. 원고는 피고가 재정상 조치에 대한 근거규정으로「경상남도교육청 자체감사 규정」제14조만을 들고 있으므로 처분의근거 법령을 제대로 제시하지 못하였다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었던 것으로 보이므로, 처분의 근거 법령이 빠짐없이 제시되지 못하였다는 점만으로 이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항에 위반된 것으로 볼 수 없다. 5 이 사건 민원조사 결과 처분서에 이 사건 징계요구의 처분사유 4개 중 1개가 명시되어 있지는 않으나, 피고는 당초 4개의 처분사유를 병합하여 이 사건 징계요구를 하였다가 그 중 1개의 처분사유(‘유치원 교사의 연장·야간·휴일 근로에 대한 임금 미지급’)를 철회한 것이므로, 이와 관련된 처분사유가 명시되어 있지 않았다고 하여 이유제시 절차를 위반한 것으로 볼 수 없다.

이 사건 제1조치처분이 적법한지 여부 앞서 든 증거들, 갑 제3, 8 내지 10호증, 을 제10 내지 12, 20 내지 23호증의 각 기재, 당심 증인 F의 증언에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고가 이 사건 유치원에서 2014. 10. 1.부터 2018. 12. 31.까지 1주일에 2일, 1일 2시간 이상을 근무한 사실이 없음에도 인건비를 감액하지 않은 채 과다하게 지급받았다고 보는 것이 타당하므로, 이 부분 처분사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고는 2003. 2.경부터 이 사건 유치원의 원장으로 근무하면서 이 사건 유치원의 설립·경영자와 교원 임용계약서를 작성한 바 없다. 이에 대하여 원고는, 이 사건 유치원의 설립자인 G이 2000. 9. 13. 급작스럽게 사망하였고, 당시 원감으로 근무하고 있던 원고가 2003. 2.경에야 원장 자격을 취득하여 원 장으로 근무를 하기 시작하였으므로, 원고는 G과 근로계약서를 작성할 수 없는 불가피한 사정이 있었다고 주장한다. 그러나 원고가 이 사건 유치원의 설립·경영자와 교원 임용계약서를 작성하지 않은 것은 G이 사망한 후 그 상속인인 원고가 구 유아교육법 제8조 제4항, 같은 법 시행령 제9조 제6항에 따른 설립자 및 경영자의 변경인가를 받지 않은 데 따른 것이므로, 원고가 불가피한 사정에 의하여 근로계약서를 작성하지 못한 것으로 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

이 사건 민원조사 당시 이 사건 유치원 소속 교사 4명은 다음과 같은 내용으로 확인서를 작성하여 교육부 감사관에게 제출하였다. 이에 의하면 원고가 실제로 이 사건 유치원에서 정상적으로 근무하였다는 취지의 원고의 주장은 그대로 수긍하기 어렵다. 1 2010. 12.경부터 근무한 교사 H는 ‘원고는 원고의 배우자가 운영자로 된 I캠퍼스에 주로 상주하며 원장의 개인 용무를 처리하는 등 유치원 업무를 소홀히 하였다.’라는 내용으로 확인서를 작성하여 제출하였다. 2 2012년경부터 근무한 교사 J은 ‘원고가 주로 I캠퍼스에 상주하였으며, 이 사건 유치원에는 하루에 10분도 채 있지 않았던 적이 많았으며, 아예 출근을 하지 않는 날도 많았다. 원장의 직무는 당시 원감인 K이나 주임 H가 주로 다 처리하였다.’라는 내용으로 확인서를 작성하여 제출하였다. 3 2013. 3. 1.부터 근무한 교사 L은 ‘원고가 이 사건 유치원에 잠시 들렀다 간 경우도 있었고, 원고를 만나기 어려웠다.’라는 내용의 확인서를 작성하여 제출하였다. 4 2017. 6.경부터 근무한 교사 M은 ‘원고는 일주일에 1일 혹은 한 달에 5일 내외로 출근하였고, 출근한 후에도 1~3시간 정도 있다가 외출하거나 퇴근하였다.’라는 내용의 확인서를 작성하여 제출하였다.

2013년경부터 이 사건 유치원에서 근무한 교사 F는 이 사건 민원조사 당시 ‘원고가 I캠퍼스에 주로 상주하며 개인 용무 등을 처리하였고, 이 사건 유치원에서는 하루에 1~2시간만 근무하였다.’라는 내용의 확인서를 작성하여 교육부 감사관에게 제출하였다. 또한 F는 이 법원에 증인으로 출석하여서도 ‘원고는 이 사건 유치원에 그리 오래 머무르지 않았고, 주로 I캠퍼스에 상주하면서 개인 용무를 처리하였다.’라고 진술하였다.

구 사립학교법 제55조에 의하면 사립학교 교원의 복무에 관하여는 국·공립학교 교원에 관한 규정이 준용되고, 구 국가공무원 복무규칙(2023. 1. 20. 총리령 제1854호로 개정되기 전의 것) 제8조에 의하면 공무원의 근무상황은 근무상황부 또는 근무상황카드에 의하여 엄격하게 관리하도록 규정하고 있다. 그런데 원고가 이 사건 민원조사 과정에서 제출한 근무상황표에는 구체적인 출·퇴근 시각의 기재가 없고, 원고의서명이 빠져 있는 부분이 상당한데(을 제12호증), 이는 같은 유치원에 근무한 교사들의 출근부(을 제11호증)에 구체적인 출·퇴근 시각이 서명과 함께 기재되어 있는 점과 대비된다. 또한 원고는 2017. 2. 27., 같은 해 7. 21., 같은 해 12. 12.에 창원교육지원청에서 열린 N 협의회에 참석한 것으로 확인되는데, 원고의 근무상황부(갑 제3호증)에는 위와 같은 외출 내역이 기재되어 있지 않다. 여기에 이 사건 유치원의 교직원 중 원고와 C만이 같은 양식의 근무상황표를 사용하였고, 원고와 C이 친족관계에 있는 점 등을 더하여 보면, 원고의 근무상황표는 원고가 이 사건 유치원에서 정상적으로 근무하였다는 점을 증명할 수 있을 정도로 그 내용의 진실성이 담보되어 있다고 보이지 않는다.

원고는 ‘I캠퍼스는 원고의 배우자인 O가 실질적으로 운영하였으며, 원고는 I캠퍼스에 상주한 바 없다’라는 취지로 주장한다. 그러나 아래와 같은 사정 등에 비추어 보면, I캠퍼스는 실질적으로 원고가 운영한 것으로 보인다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 1 I캠퍼스가 위치한 건물의 소유자가 원고이고, 원고의 계좌에 ‘A(I)’라고 기재된 입 금내역이 있는 점에 비추어 원고 명의의 I캠퍼스 관련 사업자 계좌가 존재하는 것으로 보인다. 이에 대하여 원고는 위 계좌는 I캠퍼스의 건물과 관련한 차입금 원리금이 상환되는 계좌라고 주장하나, 이를 뒷받침할 만한 객관적인 자료가 존재하지 않는다. 오히려 원고가 이 사건 유치원의 교비계좌로 사용하는 계좌의 명칭이 ‘A(P유치원)’으로 되어 있는 점에 비추어, ‘A(I)’ 계좌는 이 사건 유치원의 교비계좌와 혼동하지 않도록 I캠퍼스의 사업자 계좌에 부여된 명칭으로 봄이 합리적이다. 2 이 사건 유치원 교사 F는 이 법원에 증인으로 출석하여 ‘원고가 I캠퍼스의 원장이라고 알고 있었고, O는 I캠퍼스와 관계가 없는 것으로 알고 있었다. 이 사건 유치원에서 I캠퍼스 건물에 영어캠프처럼 한 번씩 갈 때 원고는 원장실에 앉아있었고, I캠퍼스 영어선생님들도 원고를 원장님이라고 호칭하였다. O가 I캠퍼스에서 활동하는 것을 본 적은 없다.’라고 진술하였다. 3 이 사건 유치원 교사 J은 ‘원고의 업무는 주로 원감이나 주임 교사가 대행하였다’는 내용의 확인서를 작성하여 제출하였는데, 실제로도 원고가 공람한 공문들(갑 제8호증)에는 원고의 근무상황부상 원고가 해외연수를 간 기간(2016. 2. 9.~ 2016. 2. 12.)에도 업무 관련 문서들의 결재가 이루어졌다. 4 원고가 유아교육을 전공한 후 교육계에 종사하여 교육기관 운영에 관한 경험을 축적한 것에 반하여, 원고의 배우자 O는 인테리어 사업을 영위하였을 뿐(을 제4호증 중 27쪽 참조), 교육과 관련된 경력이 전무하다. O가 인테리어 사업과 무관한 영어학원인 I캠퍼스를 원고의 도움 없이 단독으로 운영하였다고 보기는 어렵다. 5 O, Q, R 작성의 각 사실확인서(갑 제94호증)는, O가 원고의 배우자이고, Q과 R는 I캠퍼스에 고용되어 근무하고 있는 교사인 점에 비추어 이를 그대로 믿기 어렵고, 학원표준약관 이행계약서(갑 제98호증), 수강료 통보서(갑 제99호증), 행정처분 사항에 대한조치 결과보고(갑 제100호증), 모범학원 지정서(갑 제101호증)에 I캠퍼스의 대표자 이름으로 O가 기재되어 있다는 사정만으로 O가 I캠퍼스의 명의상 대표임을 넘어서 I캠퍼스를 실질적으로 운영하였다고 보기는 부족하다.

이 사건 제2조치처분이 적법한지 여부

교비계좌 외 개인 계좌를 이용하여 원비를 지출한 것이 위법한지

관련 법리

구 사립학교법 제29조는 학교법인의 회계를 그가 설치·경영하는 학교에 속하는 회계와 법인의 업무에 속하는 회계로 구분하고(제1항), 학교에 속하는 회계 중 교비회계는 등록금회계와 비등록금회계로 구분하며 각 회계의 세입·세출에 관한 사항은 대통령령으로 정하되 학교가 받은 기부금 및 수업료와 그 밖의 납부금은 교비회계의 수입으로 하여 별도 계좌로 관리하여야 하며(제2항), 학교법인의 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 원칙적으로 다른 회계로 전출·대여하거나 목적 외로 부정하게 사용할 수 없다(제6항 본문)고 정하고 있고, 제51조는 위 규정을 사립학교경영자에게 준용하도록 정하고 있다. 구 사립학교법의 위임을 받아 학교법인 등과 이들이 설치·경영하는 학교 등의 재무와 회계의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 이 사건 규칙 제6조는 법인과 학교의 모든 수입을 각각 세입세출예산에 편입하여야 하며, 이를 직접 사용하지 못하도록 규정하고, 제11조는 수입과 지출은 모두 예산에 편입하여야 한다고 하여 예산총계주의 원칙을 명시하고 있다.

사립유치원은 공공성을 가지는 학교의 일종으로서 유아의 교육을 위하여 설립·운영되고(교육기본법 제9조 제1항, 제2항, 구 유아교육법 제2조 제2호), 사립유치원을 설립하거나 중요사항을 변경하려는 경우 교육감의 인가를 받아야 하며(구 유아교육법 제8조 제2항, 제4항), 사립유치원 운영에 드는 경비의 전부 또는 일부에 대하여 국가 및 지방자치단체의 보조를 받는다(구 유아교육법 제26조 제3항). 그렇기 때문에 비록 법인이 아닌 개인이 설치하는 유치원이라고 하더라도, 사립유치원의 회계가 교육기관으로서의 의무 등에 반하여서는 아니 된다는 기본원칙 아래 그 회계처리의 방법, 수입금 내지 지출의 방법이 법정되어 있는 것으로(구 사립학교법 제2조 제1호, 제3호, 제51조, 제29조, 제33조, 이 사건 규칙 제27조 내지 제34조), 사립유치원의 원장 등에게는 유치원 운영과 관련하여 법정된 회계처리방법을 준수하여야 할 의무가 있고, 사립유치원의 지도·감독기관인 교육감에게는 사립유치원의 원장 등에 대하여 법정된 회계처리방법을 준수하지 않은 사항을 시정 또는 변경하도록 명할 수 있는 지도·감독의 권한이 부여되어 있다(구 유아교육법 제30조 제1항)(대법원 2019. 12. 27. 선고 2019두43436 판결 등 참조).

구체적 판단

앞서 든 각 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 원고가 2014. 10. 1.부터 2019. 9. 30.까지 경상남도교육청에 교비계좌로 보고하지 아니한 원고 명의 경남은행 (계좌번호 1 생략) 계좌(이하 ‘이 사건 제1계좌’라고 한다), 원고 명의 경남은 행 (계좌번호 2 생략) 계좌(이하 ‘이 사건 제2계좌’라고 한다), B 명의 경남은행 (계좌번호 3 생략) 계좌(이하 ‘이 사건 제3계좌’라고 한다)를 통하여 이 사건 유치원의 학부모들로부터 교육비, 입학비, 방과후수업비 및 특성화비 등(이하 이를 통틀어 ‘원비’라고한다) 명목으로 합계 1,150,452,586원(= 이 사건 제1계좌 935,506,086원 + 이 사건 제2계좌 86,384,000원 + 이 사건 제3계좌 128,562,500원)을 입금받은 후, 그중 합계 41,882,439원(= 이 사건 제1계좌 34,278,493원 + 이 사건 제2계좌 7,604,000원)을 학부모들에게 환불하고, 이 사건 유치원의 교비계좌로 합계 981,208,600원(= 이 사건 제1계좌 979,708,600원 + 이 사건 제2계좌 1,500,000원)을 이체하였으며, 나머지 127,361,493원(= 1,108,570,093원 – 981,208,600원)을 법정의 회계처리 방법에 의하지 않고 지출한 사실을 인정할 수 있다. 그 구체적 내역은 아래 표 기재와 같다.

이는 구 사립학교법 제29조 제2항, 제6항, 이 사건 규칙 제4조, 제6조, 제11조, 제21조를 위반한 것에 해당하고, 그와 같이 지출된 금액은 지출 용도의 목적이 유치원의 운영과 관련되었는지 여부에 관계없이 그 자체로 교육 관계 법령을 위반하여 사용된 교비에 해당한다. 따라서 피고로서는 구 유아교육법 제30조 제1항에 따라 지도·감독 권한의 일환으로 위와 같이 법정된 회계처리 방법을 위반하여 지출한 금액의 전액을 회수하여 이 사건 유치원의 교비회계로 세입조치할 것을 명할 수 있다고 봄이 타당하다. 이에 대하여 원고는 이 사건 유치원은 비법인 사립유치원에 해당하므로 구 사립학교법 제29조, 이 사건 규칙 등의 규정이 적용될 수 없다고 주장한다. 그러나 이 사건 유치원은 구 유아교육법 제2조 제2호의 유치원으로서 구 사립학교법 제2조 제1호에 정한 사립학교에 해당하고, 구 사립학교법 제51조는 사립학교 경영자에 대하여도 사립학교법 제29조 및 이 사건 규칙이 적용됨을 명시하고 있으므로, 비법인 사립유치원에 대하여도 구 사립학교법 제29조와 이 사건 규칙이 적용된다고 봄이 타당하다. 이 사건 규칙 제1조, 제2조, 제3조도 이 사건 각 유치원과 같이 법인이 아닌 개인이 설립·운영하는 사립유치원에도 ‘학교’로서 재무와 회계의 운영에 관하여 이 사건 규칙이 적용됨을 선언하고 있으며, 제4조, 제6조, 제57조에서는 “법인과 학교”라는 표현을 사용하여 법인이 아닌 학교에도 이 사건 규칙이 적용됨을 명확히 하고 있다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

적법한 차입원리금 상환인지

관련 규정 구 사립학교법 제29조 제2항, 제6항 제1호에 의하면 학교가 받은 수업료 기타 납부금은 교비회계의 수입으로 하여 이를 별도 계좌로 관리하여야 하고, 차입금의 원리금을 상환하는 경우 등을 제외하고 학교의 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없으며, 제31조에 의하면 학교장은 매 회계연도 개시 전에 예산을, 매 회계연도 종료후에는 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 하고, 제51조에 의하면 위 규정은 비법인 사립유치원에도 준용된다. 또한 구 사립학교법 시행령 제13조 제1항 제8호, 제2항 제4호는 비법인 사립유치원의 세입으로 교비회계의 세출에 충당하기 위한 차입금을, 비법인 사립유치원의 세출로 위 차입금의 상환원리금을 규정하고 있다. 그리고 구 사립학교법 제29조 제4항 3호에 의하면 유치원에 속하는 회계의 예산은 당해 유치원의 원장이 편성하고 제19조의3에 따른 S위원회의 자문을 거친 후 이를 집행하도록 되어 있다.

구체적 판단 위와 같은 규정의 내용과 앞서 든 증거들, 을 제29호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 유치원이 원고나 B에 대하여 차입금 채무를 부담하고 있었다거나, 이 사건 유치원의 교비회계에서 유용된 금원이 위 관계법령에 따라 적법하게 상환된 상환원리금이라고 볼 수 없다. 1 구 사립학교법 제51조, 제29조 제4항 제3호에 의하면 유치원에 속하는 회계의 예산은 당해 유치원의 원장이 편성하고 S위원회의 자문을 거친 후 집행하여야 하고, 제31조 제1항에 의하면 차입금 및 차입원리금의 상환에 관한 예·결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 한다. 그러나 원고는 2014년도부터 2019년도까지 원고가 주장하는 차입금에 대하여 이를 S위원회의 자문을 거쳐 세입예산으로 편성하거나, 결산 후 관할청인 피고에게 보고하고 공시한 사실이 없고, 차입원리금의 상환에 대하여도 이를 세출예산으로 편성하거나 피고에게 보고하고 공시한 사실이 없다. 2 사립유치원의 경우 유치원 설립·경영자가 유치원 교비계좌로 입금한 돈으로는 차입금 외에도, 교비계좌가 아닌 계좌로 수령하여 유치원 세입에 편입하는 학부모 분담금 등 유치원 설립·경영자에게 반환청구권이 인정되지 않는 돈이 있을 수 있다. 따라서 비법인 사립유치원 설립·경영자가 유치원 교비계좌에 돈을 입금하였다는 사정만으로는 이를 차입금으로 보기 어렵다. 3 공사 관련 공문(갑 제12호증), T의 사실확인서(제13호증), 공사 대금 이체내역(제 14호증)만으로는 원고 또는 B가 이 사건 유치원에 대하여 그 주장과 같은 대여금이 있다는 점을 인정하기에 부족하고, 설령 대여금채권이 발생하였더라도 공사시기 및 액수 등에 비추어 2014. 10. 1.부터 2019. 9. 30.까지 사이에 위 대여금채권이 잔존하고 있다고 보기도 어렵다. 4 원고는 그 주장과 같은 차입금의 발생 및 그 상환 내역을 장부에 기장하는 등으로 관리하지 않았고, 차용증 등의 처분문서도 작성된 바 없다. 또한 원고는 유치원의 교비회계에 속하는 원비를 원고 명의 계좌에 입금하여 개인 재산과 교비회계에 속하는 재산을 혼용하여 관리한 후, 사후적으로만 상계 주장을 하는 것에 불과하므로, 원고가 차입금 상환 의사를 가지고 교비를 목적 외로 사용한 것으로 평가하기도 어렵다.

이 사건 제3조치처분이 적법한지 여부

C에 대한 인건비 관련 앞서 든 증거들, 을 제13 내지 15, 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 C의 근무상황부를 허위로 작성하여 인건비를 과도하게 지급하였다고 보는 것이 타당하므로, 이 사건 제3조치처분 중 C에게 과다 지급한 인건비를 회수하여 유치원 회계로 세입조치할 것을 명한 부분은 그 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 1 당심 증인 F는 ‘C은 이 사건 유치원의 사무장으로 컴퓨터나 시설 등이 고장나면 고쳐주는 업무를 하였고 회계업무를 처리하였는지는 모르겠다. 토요일에 출근한 적이 있으나 C을 본 적은 없다.’라고 진술하였다. 2 이 사건 유치원에는 보안경비시스템이 설치되어 있으므로, 원고의 주장과 같이 C이 U유치원에서 근무를 마치고 이 사건 유치원으로 온 다음 4시간가량 근무하였다면 위 보안경비시스템의 잠금 설정이 늦은 밤 시간대에 이뤄질 것으로 보인다. 그런데 2017. 1.경부터 2018. 2.경까지 이 사건 유치원의 보안경비시스템의 신호내역(을 제24호증)에 의하면, 목, 금요일의 경우 보통 18:00~20:00경 무렵에 보안경비시스템이 잠금 설정되고, 그 익일 오전에 잠금이 해제된 것으로 나타난다. 따라서 C이 이 사건 유치원에서 야간근무를 하였다는 원고의 주장은 객관적 증거와 배치된다. 3 이 사건 유치원에 근무하는 교직원들의 출근부(을 제11호증)에는 구체적인 출·퇴근 시각이 해당 교직원의 서명과 함께 기재되어 있는데 반해, C의 근무상황표(을 제13호증)에는 구체적인 출·퇴근 시각의 기재 없이 C의 서명만 되어 있다. C은 이 사건 유치원의 교직원들과는 다른 양식의 근무상황표를 사용하였고, 이는 원고가 사용한 것과 동일한 것이라는 점에서 앞서 본 원고의 근무상황표와 마찬가지로 그 내용을 신뢰하기 어렵다. 4 이와 관련하여, 원고는 C이 이 사건 유치원의 회계직원으로 등재되어 회계업무를 처리하는 등 실제로 위 유치원에서 근무하였다고 주장하나, 이에 부합하는 듯한 갑 제25호증은 C 본인의 진술에 불과하여 그대로 믿기 어렵고, 갑 제26 내지 29호증은 C이 이 사건 유치원의 회계관리교사로 등록되었고, 회계 업무를 처리한 내역이 있다는 취지에 불과할 뿐 C의 구체적인 출퇴근 내역을 증명할 수 있는 자료라고 보기 부족하다. 5 무엇보다, 원고는 C의 인건비를 계산함에 있어 목·금요일 근로시간의 경우 4시간에 100분의 50을 가산한 ‘6시간’을 기준으로 하였는데, 근로기준법 제56조 제3항에 의하면 야간근로는 ‘오후 10시부터 다음 날 오전 6시 사이’의 근로를 말하는 것인바, 원고의 주장대로라면 C의 목·금요일 근무의 시작 시간이 오후 10시 이전이었던 것으로 보이는데도 위와 같이 근로시간 전체에 100분의 50을 가산하는 것은 그 자체로 인건비의 과다지급에 해당한다. 오히려 피고는 C이 토요일에는 근무하였을 수도 있다고 보아 목·금요일 근무와 관련한 인건비 및 퇴직금만을 세입조치의 대상으로 하였던 점까지 고려해 보면, 이 사건 제3조치처분 중 C에 대한 인건비 관련 부분은 합리적인 범위 내에서 이루어진 재량권의 행사로 보인다.

D, E에 대한 인건비 관련

관련 법리 교육감의 회계처리방법 준수 관련 지도·감독의 권한은 위반된 회계처리방법을 법정된 것으로 준수할 수 있도록 사후적으로 시정하는 범위에서 행사되어야 하고, 그 범위를 벗어나는 것은 유아교육법 등 관련 법령의 다른 규정에 근거하여 행사되는 것이 아닌 이상 허용되지 않는다고 보아야 한다. 원생들이 유치원으로부터 교육서비스를 제공받지 못한 사실이

D, E에 대한 인건비 관련

관련 법리 교육감의 회계처리방법 준수 관련 지도·감독의 권한은 위반된 회계처리방법을 법정된 것으로 준수할 수 있도록 사후적으로 시정하는 범위에서 행사되어야 하고, 그 범위를 벗어나는 것은 유아교육법 등 관련 법령의 다른 규정에 근거하여 행사되는 것이 아닌 이상 허용되지 않는다고 보아야 한다. 원생들이 유치원으로부터 교육서비스를 제공받지 못한 사실이 인정될 경우, 교육감이 회계처리방법 시정 목적이 아닌 구 유아교육법 제30조 제1항의 ‘교육과정 운영 내지 그 밖의 사항에 관한 교육관계법령 등 위반’ 시정 목적에서 학부모들로부터 지급받은 돈의 환불까지도 명할 수 있다. 하지만 학부모가 지급한 수익자부담금에 상응하는 적정한 서비스를 제공받은 경우 위법한 회계처리를 달리 시정하는 것을 별론으로 하더라도, 이를 학부모에게 반환하도록 하는 것은 교육감의 지도·감독 권한을 넘어선 것으로 봄이 타당하다(위 2019두43436 판결 및 대법원 2022. 3. 31. 선고 2021두49888 판결의 취지 참조).

구체적 판단

앞서 든 증거들, 을 제16, 17, 25 내지 27호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원고가 D, E이 급식보조 업무를 하는 내용으로 허위의 근로계약서를 작성하고, D, E의 인건비를 1:1 수익자부담경비인 급식비 예산에서 지급하도록 함으로써 이 사건 유치원의 예산을 목적 외로 사용한 사실이 인정된다. 1 이 사건 유치원의 기타교육활동 강사 근무상황부(을 제16호증)에 의하면 D는 1주일에 2~3일, E은 1주일에 1일을 출근한 것으로 확인되는 것에 반해, 교직원출근부(을 제17호증)에는 매일 출근한 것으로 기재되어 있을 뿐만 아니라 그 서명이 위 근무상황부상의 서명과 다르고, 위 유치원에 근무하는 다른 교직원들의 출근부(을 제11호증)와 그 형식도 다르다. 2 D, E의 각 교직원출근부 상단에는 그 직무가 D의 경우 ‘간식조리’로, E의 경우 ‘급식보조’로 되어 있다. 이와 관련하여 피고의 담당공무원이 이 사건 민원조사 당시 D, E와 통화한 내용에 의하면, D는 ‘종일반 보조교사로 근로계약서를 작성하였고, 오후에 근무하였다.’고 하였고(을 제25호증 중 6쪽 참조), E 역시 ‘약 20분 동안 영어로 진행하는 요리수업을 하였다.’고 이야기한 것이 확인되는데(을 제25호증 중 10쪽 참조), 위와 같은 D, E의 진술에 비추어 볼 때 이들의 교직원출근부는 그 내용이 허위라고 판단된다. 원고의 주장에 부합하는 듯한 D의 사실확인서(갑 제6호증) 역시 위 통화 내용과 서로 모순되는 내용이어서 그대로 믿기 어렵다. 3 당심 증인 F는 ‘간식준비, 배식, 설거지 업무는 D, E이 아닌 각 반 담임교사들이 하였다. 영어요리(쿠킹) 수업은 20분에서 25분가량 진행되고 E이 원아들과 함께 만든 요리는 아이들이 간단하게 할 수 있는 쉬운 것들이다.’라고 진술하였다. 4 한편 원고는 이 사건 유치원의 교직원들에게 급여를 지급할 때에는 그 적요란에 담당 직무 등을 기재한 것으로 보이는데(을 제26호증 참조), 위 유치원의 조리사들에게지급한 급여내역의 적요란에는 ‘조리사봉급’, ‘조리사급여’, ‘#011조리사’라는 문구가 기재되어 있다. 그런데 원고가 D에게 급여를 지급할 때에는 ‘종일반D’로, E에게 급여를 지급할 때에는 ‘쿠킹-E’으로 그 적요란에 기재한 것은 D, E이 이 사건 유치원에서 담당한 실제 보직이 급식 업무와는 관련이 없음을 뒷받침하는 사정으로 볼 수 있다.

그러나 한편, 앞서 든 증거들, 갑 제23호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원아들이 이 사건 유치원으로부터 급식과 관련하여 학부모가 지급한 수익자부담금에 상응하는 적정한 서비스를 제공받은 것으로 볼 수 있으므로, 원고가 1:1 수익자부담경비인 급식비 예산에서 지급 하도록 한 D, E의 인건비 상당액 38,150,000원을 해당 학년도 학부모에게 반환하도록 하는 명하는 것은 피고의 지도·감독 권한을 넘어선 것으로 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 1 2014~2018학년도 이 사건 유치원 회계 세입·세출결산서(을 제29호증)에 의하면, 학교급식비 중 인건비 항목으로 아래 표 기재와 같이 조리사, 영양사 등의 인건비가 계상되어 있다. 2 V는 이 사건 유치원에서 2014. 3. 2.부터 2018. 5. 30.까지 월 750,000~1,000,000원 사이의 급여를 받으면서 조리사로 근무하였다. 또한 증인 F의 증언에 의하면, 부족한 급식 관련 인력을 보충하기 위하여 원생들을 위한 간식 준비, 배식, 설거지 등의 조리 보조 업무는 각 반 담임교사들이 수행한 것으로 보인다. 3 그 밖에 급식보조 업무를 수행하지 아니한 D, E의 인건비가 1:1 수익자부담금 경비인 급식비 예산에서 지급됨으로써 이 사건 유치원 원생들에게 제공된 급식의 질이 그만큼 저하되거나 학부모들의 급식비 부담이 증가하였음을 인정할 객관적 자료가 없다. 이 사건 유치원의 급식 서비스와 관련하여 학부모들이 급식의 질을 문제로 하여 비용의 반환을 요구하였다고 볼 만한 사정도 없다.

소결론 따라서 이 사건 제1, 2조치처분 및 제3조치처분 중 C에 대한 인건비 관련 부분(과다 지급한 사무직원 인건비 38,121,810원을 회수하여 유치원 회계로 세입조치할 것을 명한 부분)은 적법하고, 이 사건 제3조치처분 중 D, E에 대한 인건비 관련 부분(1:1 수 익자부담금경비인 급식비 예산 항목에서 지급한 종일반 보조교사 및 방과후수업 강사인건비 38,150,000원을 해당 학년도 학부모에게 반환조치할 것을 명한 부분)은 위법하다.