주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 여행알선 및 일반여행업 등을 영위하는 회사로, 코로나19 사태로 경영난을 겪게 되자 2020. 3. 1.부터 2020. 9. 30.까지 사이에 피고에게 소속 근로자 4명(B, C, D, E, 이하 통칭하여 '휴직대상자들'이라고 한다)에 대하여 휴직수당을 지급하고 고용유지(유급휴직)조치를 시행하겠다는 계획신고를 하고, 피고로부터 총 7회에 걸쳐 합계 45,934,830원의 고용유지지원금(이하 '이 사건 지원금'이라고 한다)을 지급받았다. 그 구체적인 내역은 아래 표 기재와 같다.
피고는 2020. 10. 30.경 원고가 고용유지지원금을 부정수급 하였다는 제보를 받고, 2020. 11. 2. 원고의 영업장을 방문하여 고용유지지원금 부정수급 여부를 조사하였다(이하 '이 사건 현장조사'라고 한다). 그 결과 피고는, 원고가 휴직대상자들 중 B, C, D에 대하여 유급휴직을 실시하지 않았고, E은 자유직업인(프리랜서)으로 근무하여 고용보험 취득대상이 아님에도 피보험자격을 허위 취득하도록 하였으며, 휴업수당을 휴직대상자들에게 실제 지급하지 않았음에도, 이를 숨기고 피고에게 고용유지지원금을 허위로 신청하여 이를 지급받았다고 판단하고, 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2021. 1. 21. 원고에 대하여 12개월(2021. 1. 21.부터 2022. 1. 20.까지) 지원금 또는 장려금 지급제한, 부정수급액 45,934,830원의 반환명령, 부정수급액의 2배인 91,869,660원의 추가징수결정 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.
원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2021. 9. 28. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2, 3, 6, 16, 19호증(가지번호 포함, 이 하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다.
절차상 위법
피고는 원고에 대한 처벌을 목적으로 이 사건 현장조사를 실시함으로써 조사권을 남용하였고, 당시 현장출입조사서 등을 원고에게 발송하지 않은 채 원고의 영업장에 무단으로 출입하여 원고 소속 직원들을 외포하는 방식으로 현장조사를 진행하였다. 따라서 이 사건 처분에는 그 기초가 된 이 사건 현장조사가 행정조사기본법 제4조 제1항, 제4항, 제11조 제1항을 위반한 절차상 위법이 있다.
처분사유 부존재
B, D, E은 유급휴직지원 기간 중 출근하여 업무를 처리한 사실이 없고, 원고는 위 사람들에게 개인적 용무를 위한 공간으로 원고의 영업장을 제공하였을 뿐이다. E은 원고가 고용한 근로자로 항공권 및 여행상품판매, 해외 출장 가이드 등 업무를 수행하였고 단지 업무 특성상 외부 현장 근무가 많았을 뿐이므로, 고용보험 피보험자격을 갖추었다. 또한 원고는 휴직대상자들에게 휴직수당을 모두 지급하였다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유는 인정되지 않는다.
재량권 일탈 · 남용
설령 원고가 이 사건 지원금 수령 및 집행 과정에서 다소 하자가 있었다고 하더라도, 피고는 원고에게 그에 관한 시정명령 등을 통하여 이를 보완하도록 지시할 수 있었음에도 그러한 조치 없이 바로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 코로나19 사태로 경영난을 겪은 원고에게는 지나치게 가혹한 조치이다. 반면, 원고는 이 사건 지원금을 초과하는 금액인 60,000,000원을 이미 피고에게 반환하였으므로 피고의 피해는 모두 회복되어 이 사건 처분을 유지할 필요성은 없다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
판단
절차상 위법 여부
행정조사기본법 제4조 제1항, 제4항 위반 주장에 대하여
행정조사기본법 제4조는 제1항에서 "행정조사는 조사목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하고 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다."고 규정하고, 제4항에서 "행정조사는 법령 등의 위반에 대한 처벌보다는 법령 등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다."고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 그 문언의 형식과 취지에 비추어 볼 때 행정조사의 기본원칙을 밝히고 행정기관에 일반적 · 추상적 의무를 부과하는 것에 불과하므로, 행정기관이 위와 같은 일반적 · 추상적 의무를 구체화한 다른 규정을 위반하지 않은 이상 계도를 거치지 않고 법령 등의 위반에 따른 처분을 하였다는 사정만으로 그 행정조사가 위법하다고 볼 수 없다. 그런데 원고는 행정조사기본법 제4조 제1항, 제4항과 관련하여 피고가 원고에 대한 처벌을 목적으로 이 사건 현장조사를 하였다고 주장할 뿐 그 구체적인 내용에 관한 주장과 증명을 하지 못하고 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
행정조사기본법 제11조 제1항 위반 주장에 대하여
행정조사기본법 제11조 제1항은 "조사원이 가택 · 사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다."라고 규정하고 있다. 한편, 행정조사기본법 제3조 제1항은 "행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법으로 정하는 바에 따른다."고 규정하고 있고, 고용보험법 제109조는 제1항에서 "고용노동부장관은 피보험자의 자격 확인, 부정수급의 조사 등 이 법의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 소속 직원에게 피보험자 또는 수급자격자를 고용하고 있거나 고용하였던 사업주의 사업장 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자의 사무소에 출입하여 관계인에 대하여 질문하거나 장부 등 서류를 조사하게 할 수 있다."라고 규정하고, 제2항에서 "고용노동부장관이 제1항에 따라 조사를 하는 경우에는 그 사업주 등에게 미리 조사 일시 · 조사 내용 등 조사에 필요한 사항을 알려야 한다. 다만, 긴급하거나 미리 알릴 경우 그 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다."라고 규정하고 있는바, 위 고용보험법 제109조 제1항, 제2항은 고용보험법에 따른 행정조사에 관한 특별규정에 해당하고, 이 사건 지원금의 부정수급 여부를 조사하기 위하여 이루어진 이 사건 현장조사에는 앞서 본 행정조사기본법 제11조 제1항이 적용되지 않는다. 따라서 이와 달리 이 사건 현장조사에 행정조사기본법 제11조 제1항이 적용됨을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
원고의 이 부분 주장을 이 사건 현장조사가 고용보험법 제109조 제1항, 제2항을 위반하였다는 것으로 선해하여 보더라도, 앞서 든 증거, 을 제4, 14호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 원고가 이 사건 지원금을 부정수급하였다는 구체적인 제보를 받고 이 사건 현장조사를 개시하였던 점, ② 피고로서는 제보자나 근로자를 보호할 필요가 있었고 피고가 조사 내용을 원고에게 미리 알릴 경우 원고가 제보자나 근로자들을 회유하거나 근로자들이 진술을 번복할 가능성이 큰 점, ③ 피고 소속 직원들이 이 사건 현장조사 당시 원고의 영업장을 무단으로 출입하였다거나 원고 소속 직원들을 외포하였음을 인정할 아무런 자료가 없고, 원고 대표이사 F 역시 이 사건 현장조사 당일인 2020. 11. 2. 사업주 확인서 작성 당시 및 2020. 12. 18. 진술조서 작성 당시에도 이 사건 현장조사의 위법성에 관하여 주장한 바 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 현장조사가 원고에 대한 사전 통지 없이 이루어졌다는 사정만으로 고용보험법 제109조 제1항, 제2항을 위반하여 위법한 것으로 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
처분사유 존부
원고 대표이사 F은 2022. 8. 17. 부산지방법원 2021고단4390호 사기, 고용보험법위반 사건에서 '피고인은 휴직대상자들이 교용유지지원금 지급대상 근로자가 아니거나 이들에 대한 유급휴직을 실시할 계획이 없음에도 휴직대상자들에 대하여 유급휴직을 실시할 것이라는 내용의 고용유지조치(휴직) 계획신고서를 제출하는 방법으로 피해자 고용노동부장관으로부터 이 사건 지원금을 교부받았다.'는 요지의 범죄사실로 징역 1년의 유죄판결을 선고받은 사실, 이에 F이 양형부당을 이유로 항소하였고 항소심법원(부산지방법원 2022노2285)은 2023. 5. 18. '피고인이 당심에 이르기까지 부정수급액을 초과하는 6,000만 원을 징수금으로 납부한 점' 등을 유리한 정상으로 참작하여 원심판결을 파기하고 F에 대하여 징역 1년, 집행유예 2년을 선고하여 2023. 5. 26. 위 판결이 그대로 확정된 사실은 갑 제9호증의 기재에 의하여 인정할 수 있거나 이 법원에 현저하다.
이처럼 확정된 관련 형사판결에서 원고 대표이사 F이 이 사건 지원금을 부정수급하였다는 내용의 범죄사실이 유죄로 인정된 이상 위와 같은 사실은 이를 채용할 수 없는 특별한 사정이 나타나 있지 아니하는 한 사실 인정의 유력한 자료가 되어서 이를 함부로 배척할 수 없다(대법원 2012. 8. 17. 선고 2010두23378 판결 등 참조). 여기에 앞서 든 증거, 을 제 4, 8 내지 15호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들까지 더하여 보면, 원고가 휴직대상자들에 대한 고용유지지원금을 허위로 신청하여 이를 지급받았다는 이 사건 처분사유를 충분히 인정할 수 있고, 갑 제2 내지 7호증의 각 일부 기재는 이를 그대로 믿기 어렵거나 나머지 각 일부 기재만으로는 위와 같은 판단에 방해가 되지 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
원고가 이 사건 지원금을 지급받기 위하여 피고에게 제출한 고용유지(유급휴직) 계획서에는 휴직대상자들 명의로 작성된 개인 휴직 동의서가 첨부되어 있는데, 이는 원고 대표이사 F이 휴직대상자들의 동의 없이 임의로 작성한 것이다. 휴직대상자들은 원고가 이 사건 지원금을 지급받았다는 사실조차 알지 못하고 있었다.
원고가 고용유지(유급휴직)조치 기간으로 신고한 2020. 3. 1.부터 2020. 9. 30.까지의 기간 동안, B, C는 근무시간을 단축하여 월요일부터 금요일까지 3~4시간 근무하였고, D는 휴직 중이었으나 매월 1~2회 출근하여 근무하였다. 이처럼 위 근로자들이 해당 기간 동안 일부라도 직무에 종사한 이상 이를 휴직기간으로 볼 수 없다.
원고와 E은 2018. 2. 1. 프리랜서 계약을 체결하였는데, 이에 따라 E은 원고로부터 고정적인 급여 없이 판매한 여행상품 수수료를 일정한 비율로 분배받았고, 별도의 지휘 · 감독을 받지 않으며 자유롭게 업무를 수행하였다. 또한 E은 위 프리랜서 계약이 유지되는 동안인 2019. 7. 및 2019. 8.에 원고가 아닌 다른 사업장에서 일용근로소득을 얻기도 하였다. 이에 비추어 보면 E을 고용보험법이 적용되는 원고 소속 근로자로 보기 어렵다.
원고는 B, C에게는 이 사건 지원금 중 일부만을 지급하였고, D, E에게는 이를 전혀 지급하지 않았다. 원고는 지급 내역이 확인되지 않는 이 사건 지원금은 휴직대상자들에게 현금으로 지급한 것이라고 주장하나, 원고가 주장하는 현금 지급 사유나 내역에 부합하는 객관적인 자료가 없어 이를 믿기 어렵다.
재량권 일탈 · 남용 여부
관련 규정 및 법리
고용보험법 제35조는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받은 자에 대하여 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원금의 지급을 제한하고, 부정수급액을 반환하도록 명하며, 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 부정수급액의 5배 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 구 고용보험법 시행령(2021. 6. 8. 대통령령 제31748호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항, [별표2]는 지원금의 지급 제한 기간을 부정수급한 금액에 따라 '300만 원 미만은 3개월, 300만 원 이상 500만 원 미만은 6개월, 500만 원 이상 1,000만 원 미만은 9개월, 1,000만 원 이상은 12개월'로 규정하고 있다. 또한 구 고용노동법 시행규칙(2021. 7. 1. 고용노동부령 제322호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조 제1항 제1호에서는 '근무한 사실이 없는 사람을 피보험자로 등록하여 지원금을 지급받은 경우', '부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받거나 지급받으려고 신청하여 법 제35조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 사실이 있는 경우', '그 밖에 이에 준하는 것으로 그 위반행위의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 직업안정기관의 장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받거나 지급받으려고 한 것에 고의 또는 중대한 과실이 있다고 판단되는 경우'에는 부정수급액의 5배를 추가징수하고, 제2호에서는 제1호에 해당하는 경우를 제외한 나머지 경우에는 부정수급액의 2배를 추가징수하도록 규정하고 있다.
제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 나) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 충분히 감안해 보더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
이 사건 처분은 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항, [별표2], 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항이 각각 지원금 지급 제한 기간과 추가징수액에 관하여 정한 처분기준에 따른 것이고, 위와 같은 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 보이지 않는다.
원고는 7차례에 걸처 허위의 고용유지(유급휴직)조치 계획신고를 하여 합계 45,934,830원의 고용유지지원금을 부정수급하였다. 또한 원고는 위 계획신고 당시 출금거래내역서 등을 변조하여 제출하기도 하였다. 이에 비추어 보면 원고의 의무위반의 정도가 상당히 무겁다.
고용보험법상 고용지원금제도는 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자를 해고하지 아니하고 휴직 등을 실시하여 근로자의 고용안정을 위한 조치를 한 경우 이를 지원하기 위한 목적의 제도이고, 이를 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 생활안정에 기여함과 아울러 사회 안정 등의 공익을 달성할 수 있다. 이러한 지원금제도의 부실화를 방지하고, 효율성과 투명성을 제고하기 위해서는 지원금 부정수급자에 대한 반환명령 등의 제재조치와 함께 그 실효성을 확보하기 위한 추가징수처분의 필요성이 크다.
원고가 이 사건 지원금을 초과하는 금액인 60,000,000원을 피고에게 반환한 것은 이 사건 처분에 따른 의무를 이행한 것에 불과하므로, 이를 이 사건 처분의 적법 여부를 판단함에 있어 고려할 사정으로 볼 수 없다. 또한 코로나19 사태로 경영난을 겪고 있다는 등 원고가 주장하는 사정들을 고려하더라도, 이 사건 처분으로 인해 원고가 입는 불이익이 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 현저히 크다고 보기 어렵다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 금덕희(재판장) 김승현 강현준
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.