부산지방법원 2024. 11. 14. 선고 2024가합41584 판결

피고 산하 B의 재무관(이하 피고, B, B 재무관을 별도로 구별하지 않고 ‘피고’라고만 칭한다)은 2022. 11. 16. 부산광역시 B 공고 C로 물품(소액수의) 견적제출 안내 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였다. 이 사건 공고에 따르면 낙찰자는 D을 위한 디지털북키오스크 2대, 안내로봇 1대를 계약일로부터 30일 내에 납품하여야 하고, 그 기초금액(예정금액)은 8,900만 원(부가세 포함)이며, 예정가격 대비 견적금액을 88% 이상으로 입찰서(견적서)를 제출한 자 중 최저가격으로 제출한 자를 계약상대자로 결정한다.

원고는 2022. 11. 22. 이 사건 공고에 따라 견적가 78,652,150원으로 응찰하였고, 같은 날 최저가 입찰자로 낙찰되었다.

위 입찰결과에 따라 원고와 피고는 2022. 12. 12. 계약금액 78,652,150원, 납품기한을 2023. 1. 11.로 한 D 물품계약(이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결하였다.

한편 이 사건 공고에 첨부된 과업지시서 중 ‘III. 구매물품 세부내역’의 ‘1. 실감도서 디지털북 키오스크 세부사항’에는 “국립중앙도서관 실감서재 디지털북 콘텐츠가 설치 가능하여야 하며, 발주기관이 원하는 국립중앙도서관 실감서재 디지털북 콘텐츠를 설치하여 도서관 이용객에게 서비스할 수 있도록 구현하여야 한다. 국립중앙도서관 인터렉티브 고지도 콘텐츠의 경우 발주기관이 별도 도입한 장비에 콘텐츠를 설치하여 도서관 이용객에게 서비스할 수 있도록 구현하여야 한다.”는 내용이 기재되어 있었는데, 원고는 2022. 12. 13. 피고에게 위 내용을 삭제하여 설계를 변경하여 달라고 요청하였다. 이에 대하여 피고는 2022. 12. 15. 국립중앙도서관 실감서재 콘텐츠 설치가 가능해야 하는 과업내용은 변경 불가하고 위 콘텐츠 설치가 가능한 타사 제품을 제안하여 주면 검토하겠다는 내용으로 회신하였다.

원고는 피고에게, 2022. 12. 21. 이 사건 계약에 따른 키오스크 등 제품 금액이 피고가 설계한 8,900만 원이 아니라 1억 1,300만 원으로 확인되었음을 이유로 제품의 규격 및 사양의 변경을 요청하였고, 2022. 12. 23. 규격서와 사양서 협의 요청을 이유로 납품기일을 계약일로부터 60일로 연장하여 달라고 요청하였다. 이에 피고는 내부검토를 거쳐 2022. 12. 30.경 원고와 납품기한을 2023. 2. 10.로 변경하는 계약을 체결하였다.

⑴ 피고는 2022. 12. 30. 원고에게, 이 사건 계약의 과업지시서에 기재된 납품장비 세부사양, 제조사 정품 물품공급 확약서, 제조사 기술지원증명서의 제출을 요청하였다. ⑵ 한편 원고는 같은 날 피고에게 피고가 특정업체의 계열회사로부터 견적을 받아 물품을 부실하게 설계하여 지방자치단체입찰계약법 시행령 및 시행규칙 등 관련 규정을 위반한 것이라는 등의 이유를 들어 설계금액 및 계약금액 증액을 요청하였다. 피고는 내부검토를 거쳐 2023. 1. 10. 원고에게 원고의 요구사항을 수용할 수 없다는 내용을 통보하며 납품기한 내 과업의 이행을 촉구하였고, 2023. 2. 1. 및 2023. 2. 8. 재차 과업의 이행을 촉구하였다. ⑶ 원고는 2023. 2. 8. 피고에게, 계약금액 조정의 일방불가 통보는 부당하고, 계약금액을 증액하거나 규격서의 제품사양을 완화하는 등 원고와 협의하여 과업이행이 진행될 수 있도록 협조하여 달라고 요구하였다. 이에 대해 피고는 2023. 2. 9. 원고에게 재차 원고의 요구사항은 수용할 수 없음을 통보하면서 납품기한 내 계약이행을 촉구하였다.

피고는 원고가 2023. 3. 3.까지 이 사건 계약을 이행하지 않을 경우 계약해지를 추진하기로 내부검토를 마친 뒤, 2023. 2. 15. 원고에게 재차 계약이행을 촉구하는 공문을 보냈다. 그러나 원고가 2023. 3. 3.까지도 이를 이행하지 않자, 피고는 2023. 3. 7. 내부검토를 거쳐 이 사건 계약을 해지하고 2023년도 상반기 중으로 신규계약을 추진하기로 정한 뒤, 2023. 3. 8. 원고에게 이 사건 계약 해지를 통보하였다.

관련 법리

구체적 판단

피고의 본안전 항변의 요지

판단

원고 주장의 요지

구체적 판단

관련 규정

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘지방계약법’이라고 한다) 제30조의2 제1항 제5호는 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행촉구에 따르지 아니한 경우 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다고 규정하고 있다.

지방계약법 시행령 제10조 제1항 제4호는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 감정가격, 유사한 물품·공사·용역 등의 거래실계가격 또는 견적가격으로 예정가격을 결정하여야 한다고 규정하면서 제3항에서 예정가격을 결정할 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 그 적절성과 적법성을 심사하여야 함을, 제4항에서 예정가격의 결정에 필요한 사항은 행정안전부장관이 정함을 각 규정하고 있다.

지방계약법 시행령의 위임에 따른 행정안전부 예규인 구 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(2022. 12. 23. 행정안전부예규 제231호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 집행기준’이라고 한다)의 제2장 예정가격 작성요령에서는 예정가격의 정의를 ‘계약담당자가 계약을 체결함에 있어 낙찰자, 계약상대자 또는 계약금액을 결정하는 기준 등으로 삼기 위하여 입찰이나 계약 체결 전에 미리 작성 비치해 두는 가격을 말하며 개산계약을 체결하기 위하여 표준설계도 등을 기초로 하여 결정하는 개산예정가격을 포함한다.’라고 규정하면서[제1절 통칙 제2항 (나)목], 지방자치단체의 장이나 계약담당자는 예정가격을 결정할 때에는 지방계약법 시행령 제10조 제3항에 따라 “제3장 계약심사 운영요령”의 원가심사를 통하여 그 적절성과 적법성을 심사해야 한다[제2절 제2항 (사)목]고 규정하고, 제2절 제3항에서 예정가격의 결정기준으로 적정한 거래가 형성된 경우에는 그 거래실례가격(가목), 신규개발품, 특수규격품 등을 사용한 특수한 물품·공사·용역 등 계약의 특수성으로 인하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우에는 원가계산에 따른 가격(나목), 공사의 경우 종류별 계약단가, 입찰단가와 시공단가 등을 토대로 시장상황과 시공상황을 고려하여 축적한 표준시장단가로서 관계 중앙행정기관의 장이 인정한 가격(다목), 가부터 다까지의 가격을 기준으로 할 수 없는 경우에는 감정평가, 유사한 거래실례가격이나 견적가격(라목)을 규정하고 있다.

이 사건 집행기준 제1장 입찰 및 계약 일반기준 중 제1절 제7항은 계약담당자 주의사항을 정하고 있는데, (나)목 7)에서는 입찰 및 계약시 금지해야 할 사항 중 하나로 “입찰공고나 설계서(도면·시방서·물량내역서·현장설명서)·규격서·사양서 등에 부당하게 특정 규격·모델·상표 등을 지정하여 입찰에 부치거나 계약을 하고 품질·성능 면에서 동등 이상의 물품을 납품하더라도 이를 인정하지 아니하는 사례(특히, 특정업체와의 수의계약 및 협상에 의한 계약을 체결하기 위해 특정 규격·사양 등을 명시하는 사례) 다만, 국민의 생명보호, 건강, 안전, 보건위생 등 특별한 사유가 있을 경우는 예외로 한다.”라고 정하고 있다.

또한 지방계약법 제22조 제1항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다(제2항)고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 지방계약법 시행령 제73조는 물가 변동으로 인한 계약금액의 조정을, 제74조는 설계 변경으로 인한 계약금액의 조정을 규정하는 한편, 제75조는 그 밖에 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정을 규정하면서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 법 제22조 제1항에 따라 공사, 제조 등의 계약에서 제73조와 제74조에 따른 경우 외에 공사기간ㆍ운반거리의 변경 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위에서 조정하고(제1항), 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 단순한 노무에 의한 용역계약으로서 행정안전부령으로 정하는 용역계약에 대해서는 최저임금법에 따른 최저임금액이 변동되어 당초의 계약금액(제73조 제8항에 따라 계약금액 조정을 하는 경우를 포함한다)으로는 최저임금 지급이 곤란하다고 인정하는 경우로서 행정안전부장관이 정하는 요건에 해당하는 경우에는 계약금액을 조정하며(제2항), 제1항 및 제2항의 경우에는 제74조 제7항을 준용한다(제3항)고 정하고 있다. 이 사건 집행기준 제1장 제1절 (나)목 13)에서는 ‘법 제22조 및 시행령 제75조의 그밖에 계약 내용의 변경에 따른 계약금액 조정 신청 시 계약담당자가 계약금액 조정신청을 거부하거나 인정하지 아니하는 사례’를, 31)에서는 ‘물품·공사·용역 등을 구성하는 재료비·노무비·경비의 책정기준 및 일반관리비율 및 이윤율을 입찰공고의 내용에 명시하지 않는 사례’를 각 계약담당자가 금지해야 할 사항으로 정하고 있다.

이 사건 계약 해지 통보의 효력에 관한 판단

이 사건 공고 및 계약 과정의 실체적·절차적 위법 부존재

피고는 지방계약법 시행령 제10조 제1항 제4호, 이 사건 집행기준 제2장 제2절 3. 예정가격의 결정기준에 따라 예정가격을 산출하기 위하여 주식회사 E 및 주식회사 F으로부터 각 견적서를 받았는데, 그 견적금액은 8,900만 원 및 9,400만 원이었다. 이에 피고는 그중 낮은 가격인 8,900만 원으로 예정가격을 산출하였고, 부산광역시 계약심사업무 처리규칙 제4조에 따라 계약심사과정을 거쳤다. 원고는 피고가 견적을 받은 위 두 업체가 모두 실질적으로 동일한 하나의 업체라는 것이나, 각 견적서 기재에는 상호, 주소, 대표자의 성명이 모두 다른 사실이 인정되고, 그럼에도 피고가 각 업체의 실질적 운영자가 동일한지도 조사하였어야 하는 것으로 보이지는 않는다. 달리 피고의 이 사건 공고상의 예정금액 결정을 함에 있어 앞서 본 관련 규정을 위반하였다고 볼 만한 사정이 없다.

원고는 이 사건 계약에 중대재해 처벌 등에 관한 법률 및 산업안전보건법에 따른 제반 비용이 누락되었고, 소프트웨어 진흥법 및 관련 기준 등도 지키지 않아 위법하다고도 주장한다. 살피건대, 과업지시서에 따르면, 제7의 가항에서 ‘계약자가 제공하는 제품은 반드시 제조사의 정품 및 신품을 납품하여야 하며, 제조사에서 발급된 제조일자가 표시된 제품 증명서 등을 제출하여야 한다.’라고 기재하고 있는 등 낙찰자에게 해당 제품의 설계 및 제조를 요청하는 것이 아니라 위 과업지시서 중 ‘III. 구 매물품 세부내역’에 기재된 사양을 충족하는 제품의 단순 구매 및 설치를 요청하는 것임은 분명하다. 따라서 원고가 주장하는 사정만으로는 위 법령에 따른 노무비나 안전관리비 등 각종 비용이 별도의 항목으로 추가 책정되어야 한다거나 설계용역, 소프트웨어 산업 관련 규정이 적용된다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 사정이 없다.

원고는 이 사건 공고에서 요구하는 제품사양은 특정 업체에 특혜를 제공하는 방식의 물품 설계로서 이 사건 집행기준 제4장 제3절 제2항 (라)목 및 제1장 제1절 제7항 (나)목 7)을 위반한 것이라는 취지의 주장도 한다. 그러나 이 사건 공고 및 개찰 결과에 따르면 특정 업체와의 수의계약을 체결하기 위한 것으로 보기 어렵고, 피고가 원고에게 해당 사양과 동등 또는 그 이상의 물품 제안을 요청하였던 사정까지 더하여 보면, 원고가 주장하는 사정만으로 피고의 이 사건 계약 체결 과정이 원고가 드는 이 사건 집행기준이나 관련 법령을 위반한 것이라고 보기 어렵다.

원고의 계약 불이행에 정당한 사유 부존재

이 사건 공고에는 중요 유의사항으로 공고문, 시방서 및 관련 규정의 착오 또는 미숙지 등으로 계약을 체결하고 불이행하는 경우 불이익을 받게 되니 담당자에게 반드시 문의하여 정확히 확인하고 입찰에 참가하라는 취지의 기재가 있고, 이 사건 공고에 첨부된 과업지시서(을1호증)에는 물품의 성능과 규격에 관하여 비교적 상세한 기재가 있다.

원고는 이 사건 공고에 응찰한 이후 이 사건 계약 체결 전인 2022. 12. 8. B에 견적을 받은 업체 등을 문의하였는데, 이는 원고가 이 사건 공고에 응찰하면서 최저가로 입찰받을 것만을 고려하고 해당 입찰가로 계약이행이 가능한지는 검토하지 않았던 것을 뒷받침하는 사정이다.

원고는 이 사건 계약에 따른 물품의 순수 구입비용만으로도 1억 450만 원(= 실감도서 디지털북 키오스크 4,950만 원 + 안내용 지능형 자율주행 로봇 5,500만 원)에 이르므로 피고가 제시한 기초금액 8,900만 원(부가가치세 포함)은 부당하고, 위 1억 450만 원에 원고의 투찰률 88.017%를 적용하면 이 사건 계약의 계약대금은 최소한 91,977,760원으로 변경되어야 한다는 취지의 주장도 한다. 그러나 그 근거로 제출된 갑9호증은 원고가 주식회사 G 및 주식회사 H 2개 업체로부터 안내용 지능형 자율주행 로봇의 견적을 받은 것이고 그 예상가격도 서로 다르므로 위 견적서만으로 이 사건 계약에 따른 자율주행로봇의 예정가격이 부당함을 증명하기에 부족하다. 오히려 원고를 제외한 2순위 최저입찰자인 I조합은 79,285,750원으로 이 사건 공고에 응찰하였고, 최고가 입찰자인 주식회사 J도 그 투찰금액이 89,873,000원으로 원고가 제시하고 있는 금액보다 낮은 점에 비추어 보면, 피고가 이 사건 공고에서 제시한 기초금액으로는 이 사건 계약의 이행이 불가하다거나 그 기초금액이 현저히 부당하다고 보이지 않는다.

원고가 그 삭제를 요청한 이 사건 물품의 기능요구사항은 이 사건 공고의 과업지시서에서 요청하였던 핵심적인 내용에 해당하고, 원고의 설계 변경 및 계약금액 조정 요청이 지방계약법 제22조 및 같은 법 시행령 제75조에서 정한 계약금액 조정사유에 해당한다고 보이지도 않는바, 피고가 이를 거절한 것이 부당하다고 보기 어렵다. 피고가 원고에게 기능요구사항을 충족하는 다른 제품의 제안을 요청하였음에도 원고가 그러한 검토에 나아간 바도 없다.

원고의 요청에 따라 피고가 이 사건 계약의 이행기한을 연장하여 주었음에도 원고는 그 이행기한이 지나도록 이 사건 계약을 전혀 이행하지 못하였고, 위 기한 동안에도 이 사건 계약의 계약대금 변경과 물품 설계의 변경만을 요청하고 있을 뿐 달리 이 사건 계약의 이행을 위한 구체적인 준비에 나아갔다는 사정은 전혀 보이지 않는다.

원고의 계약대금 청구에 관한 판단