주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 부산 기장군 B에서 'C센터'(이하 '이 사건 요양기관'이라 함)를 운영하고 있다. 이 사건 요양기관은 노인복지법에 따른 노인요양시설로서 2009. 5. 8. 노인장기요양보험법에 따라 피고로부터 장기요양기관으로 지정받았다.
피고는 국민건강보험공단과 함께 2023. 4. 10.부터 2023. 4. 14.까지 장기요양급여에 관한 제반 사항 및 관련 법령 위반 여부 확인 등을 목적으로 이 사건 요양기관에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라고 함)를 실시하였다. 그 결과 피고는 아래와 같은 노인장기요양보험법 위반 사실을 확인하였다.
국민건강보험공단은 사전통지, 의견제출 기회 부여 등의 절차를 거쳐 2023. 6. 20. 제1위반사실 내지 제3위반사실(이하 '이 사건 각 위반사실'이라고 한다)을 사유로 구 노인장기요양보험법(2024. 1. 2. 법률 제19888호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제43조 제1항에 따라 과다하게 지급된 장기요양급여비용을 환수·징수하되, 제1위반사실에 대해서는 32,279,630원의, 제2위반사실에 대해서는 8,113,570원의, 제3위반사실에 대해서는 11,847,870원의 각 부당이득을 환수·징수하는 처분(이하 '이 사건 선행처분'이라 함)을 하였다.
원고는 부산지방법원(2023구합22666)에 이 사건 선행 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2024. 1. 18. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 원고는 이에 불복하여 부산고등법원(2024누20383)에 항소하였으나, 위 법원은 2024. 8.16. 원고의 항소를 기각하는 판결을 선고하였다. 원고는 이에 불복하여 대법원에 상고 하였으나 2024. 12. 12. 상고 기각 판결을 선고받았다.
피고는 선행처분에 관한 소송이 종결될 때까지 원고에 대한 행정처분을 유예하였다가 국민건강보험공단으로부터 원고 패소 판결이 확정되었다는 통보를 받고 행정절차법 제21조에 따라 2024. 12. 20. 원고에게 구 노인장기요양보험법 위반 행정처분 사전통지를 하였고, 원고의 요청에 따라 2025. 2. 13.로 청문 일정을 변경하여 청문을 실시한 다음, 2025. 3. 18. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제29조에 따라 장기요양기관 업무정지 40일 처분(이하 '이 사건 처분'이라 함)을 하였다.
원고는 부산광역시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2025. 7. 15. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
이 사건 처분 관련 법령은 별지 기재와 같다.
[인정근거] 다툼없는 사실, 갑제1호증 내지 갑제6호증, 을제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
원고의 주장
처분사유의 부존재
제1위반사실에 관하여
제1위반사실은 사회복지사 D이 이 사건 요양기관에서 근무하는 동안 사회복지사 고유 업무 외의 관리·시설업무를 일부 보조했다는 것이지만, 이는 사실과 다르다. 문제가 된 관리업무 보조는 이 사건 요양기관의 인력수급 애로 때문에 일시적·부분적으로 한 것에 불과하다. 일시적·보조적 범위의 지원 업무까지 곧바로 인력 배치 위반으로 취급하는 것은 현장의 인력 현실과 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시' 취지를 충분히 반영하지 않은 기계적 판단이다.
제2·제3위반사실에 관하여
장기요양급여 산정지침은 월별 인원 산정 시 근로기준법상 연차유급휴가 일수를 근무시간에 포함해 계산하도록 하고 있다. 현장에서는 근로자의 편의와 인력운영의 연속성을 위해 '발생 예정 연차'를 가불 형식으로 먼저 사용하게 하는 관행이 존재해 왔고, 감독기관 역시 사용자가 근로자 편의를 위해 연월차를 미리 부여할 수 있다는 취지의 해석을 제시해 온 바 있으며, 이 사건 이후 관련 법령이 개정된 바도 있다. 원고의 행위는 당시 현장 인력 운용상 불가피하게 허용되었던 관행을 따른 것이지 부당이득을 편취하려는 의도로 한 것이 아니다.
재량권 일탈·남용
이 사건 각 위반사실의 발생 경위와 이 사건 처분으로 인해 초래된 입소자들의 생명·건강에 대한 중대한 위해 등을 모두 참작하면 이 사건 각 위반사실에 대해 과징금처분을 하지 않고 업무정지 40일의 처분을 한 이 사건 처분은 현저히 과중한 제재이고, 이는 비례·평등 원칙과 재량준칙의 목적을 일탈한 과도한 제재로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
처분 사유 부존재 주장에 관한 판단
앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 위반사실을 충분히 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
제1위반사실에 관하여
구 노인장기요양보험법 등 관련 법령이 장기요양기관에 대한 인력배치기준을 정한 목적은 장기요양기관에 각 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위함이고, 장기요양급여비용의 가산·감액 산정에 인력배치기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용이 유효·적절하고 투명하게 집행되도록 하기 위함이다. 그리고 특정 종사자 인력을 추가 배치하였을 때 급여비용을 가산하는 제도는, 해당 시설에 추가 배치 인력을 고용할 유인을 제공하여 수급자들에게 보다 향상된 장기요양급여를 제공할 것을 도모하기 위한 것이다.
사회복지사는 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 사람으로서 국가시험과 수련기관에서의 수련 등을 통하여 일정한 자격을 갖추고 보건복지부장관으로부터 자격증을 발급받아야 한다(사회복지사업법 제11조 내지 제13조). 노인복지법 시행규칙 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준' 제6항은 노인의료복지시설의 직원배치기준에 관하여 구체적으로 정하면서 각 직종 고유의 특성을 고려하여 직원배치기준을 사회복지사, 의사, 간호사 또는 간호조무사, 물리치료사 또는 작업치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리인으로 세분화하고 있고, 특히 비고 항목에서 '사회복지사는 입소자에게 건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 복지증진에 관하여 상담·지도해야 한다.'라고 명시하고 있다.
이 사건 현장조사 과정에서 사회복지사 D 본인과 이 사건 요양기관의 시설장, 관리인, 다른 사회복지사들은 D이 사회복지사로 등록되어 있으나 실제로는 직원 출퇴근차량 운전, 이 사건 요양기관 건물 내 배관, 조명, 창문 등 설비와 휠체어, TV, 에어 매트 등 비품 관리, 소방, 전기, 가스, 승강기, 차량 등 안전시설 관리, 수급자 병원 진료 시 동행 운전 등 주로 관리인 내지 관리실장으로서의 업무를 담당하였다는 취지의 사실확인서를 작성·제출하였다. 또한 이 사건 요양기관 내부 업무분장표에 따르더라도 D은 다른 사회복지사와 일부 중복되는 업무를 분장받기도 하였으나(입소자관리, 행정 관련업무, 생활실 관리업무), 그의 주요 업무는 각종 시설안전업무, 차량관리 및 지원 업무, 소방안전관리업무, 기타 비품, 집기, 소모품 관리 업무 등인 것으로 확인되는바, 이는 다른 사회복지사들의 주요 업무분장내역(사업계획수립 등 행정관련 업무, 장기요양급여비용, 보조금과 관련된 회계업무, 노인복지사업과 관련된 계약, 후원, 자원봉사등 관리업무, 직원교육 내지 실습지도 업무 등)과 비교적 분명히 구별되는 것으로 보인다. 즉, D이 이 사건 요양기관에서 실제 수행한 업무는 이 사건 요양기관 관리인의 업무 내지 다른 사회복지사나 요양보호사의 복지사업업무 수행을 지원하는 업무에 불과할 뿐 그것이 '입소자에게 건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 복지증진에 관하여 상담·지도'하는 등 사회복지사의 고유 업무에 해당한다고 보기 어렵다.
제2·제3위반사실에 관하여
제2·제3위반사실은 원고가 발생하지 않은 연차를 근무로 처리하여 급여를 청구함으로써 실제 근무하지 않은 시간에 대하여 급여비용을 수령한 것으로서 이는 단순한 착오로 보기가 어렵다. 설령 원고 주장과 같이 코로나-19 사태 등 대체 인력 수급을 기재하기 어려운 특별한 사정이 있었다거나 직원의 미발생 연차 휴가 등으로 인한 결원을 피하기 어려운 부득이한 사정이나 근로자의 편의와 인력운영의 연속을 위해 그러한 관행을 유지하고 있었다 하더라도, 구 노인장기요양보험법 등 관련 법령과 기준은 그와 같은 사유를 급여비용의 가산·감액에 반영하도록 규정하고 있지 않을뿐더러 그와 같은 사정 등이 사실과 다른 내용의 장기요양급여비용 청구·지급을 정당화할 수 있다고 볼만한 아무런 합리적인 근거나 사유가 없다.
재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
앞에서 인정한 사실, 앞에서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
을제1호증의 기재에 의하면 원고가 거짓, 부정한 방법으로 청구한 총 장기요양급여비용 및 월 평균 부당청구 금액 등은 아래 표 기재와 같다. 아래 표에서 인정되는 바에 의하면 원고가 부당청구한 장기요양급여비용의 월 평균금액은 1,934,854원이고, 부당청구비율은 2.27%인데, 이는 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 행정처분의 기준 2.의 나.의 1)에 따라 영업정지 40일에 해당한다.
구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 제1호 라.목 단서의 1)이 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있는 점, 이 사건 처분은 위 규정을 근거로 한 것인 데다가, 원고가 부당하게 청구한 금액이 적지 않고 부당청구가 2020. 12.경부터 2023. 2.경에 이르기까지 총 27개월간 장기간 지속적으로 행하여져 온 점 등을 참작해 보면 영업정지 40일의 이 사건 처분을 과징금 처분으로 변경하지 않은 것이 현저히 과중한 제재라고 하기 어렵다.
노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스로서 필요한 곳에 장기요양급여가 원활하게 제공되기 위해서는 그 요양급여비용의 청구와 지급을 적정하게 하고, 부적정한 요양급여비용을 지급받은 요양급여기관에 대하여 그 급여비용을 환수함과는 별도로 이를 제재할 필요가 매우 크다. 이 사건 처분사유의 내용과 이 사건 처분이 이루어진 경위나 처분의 정도 등에 의하면, 법에 정한 요건을 충실히 지켜 급여비용을 청구하도록 장기요양기관의 의무를 강제하는 등 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작지 않다.
소결론
이 사건 처분사유가 인정되고, 피고의 재량권 일탈·남용도 인정될 수 없는 이상, 이 사건 처분은 적법하다.
결론
따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 천종호(재판장) 문춘언 허준서
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.