서울고등법원 2004. 10. 28. 선고 2001누12484 판결

원고(2002. 3. 22. D공사에서 상호 변경하였다.)는 1981. 12. 9. E법에 의해 설립되어, 1997. 10. 1. 공기업경영구조개선및민영화에관한법률에 의거, 정부투자기관에서 정부출자기관으로 전환되었고, 2000. 3. 1. 현재 F 주식회사, G 주식회사, H 주식회사, I 주식회사 등 9개의 자회사를 보유하고 있다(이하 위 회사들은 지칭하는 경우, 편의상 주식회사라는 표현은 모두 생략한다.). 원고는 통신업을 영위하는 자로서 독점규제및공정거래에관한법률(2002. 1. 16. 법률 제6651호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고만 한다.) 제2조 제1호에 규정된 사업자이다.

피고는, 원고가 아래와 같은 지원행위를 함으로써 각 법 제23조 제1항 제7호, 법 시행령 [별표 1] "일반불공정거래행위의유형및기준(제36조 제1항 관련)"(2002. 3. 30. 대통령령 제17564호로 제목변경되기 전의 것, 이하 '불공정거래행위기준'이라고 한다.) 제10호의 부당지원행위에 해당된다는 이유로, 법 제24조 및 제24조의2의 각 규정을 적용하여 2001. 2. 20. 의결 B로 별지 제1항, 제2항, 제3항 및 제5항 기재의 각 시정명령과 과징금납부명령 및 법위반사실공표명령을 하였다가, 법위반사실공표명령은 헌법에 위반된다는 헌법재판소의 위헌결정(2002. 1. 31.자 2001헌바43)의 취지에 따라, 2002. 3. 21. 의결 C로 '법위반사실 공표명령'부분을 별지 제4항 기재와 같이 직권변경하였다(이하 위 각 처분을 합하여 '이 사건 처분'이라고 한다.).

F에 대한 건물관리 용역수수료의 과다지급을 통한 지원행위 원고가 1997년 5월부터 아래 에서 보는 바와 같이 자신이 소유하고 있는 분당본사사옥 등 11개 사옥[그 중 10개 사옥은 IBS빌딩(Intelligent Building System)으로 모두 연면적 1만평 이상이다. 이하 통칭하여 '이 사건 건물'이라고 한다.]에 대한 관리용역(시설관리, 주차관리, 경비) 업무를 F에 위탁하면서 1인당 월노임단가를 적정 수준보다 과다하게 계상하여 34,686,012,000원의 용역수수료를 지급함으로써 F을 부당하게 지원하였다.

G에 대한 J 유지·보수 수수료의 과다지급을 통한 지원행위 원고는 1988년 8월 100% 출자하여 설립한 G(K 주식회사로 상호변경)와 "J 설치 및 관리업무의 위탁에 관한 협정서"를 체결하여 J 유지·보수 업무를 위탁하여 왔는데, 1998년부터 2000년까지 3년간 표준원가 산정시 적용한 점검원과 사산원의 1인당 월직접노무비(기본급+제수당+상여금)를 시중의 유사업종 종사자의 월직접노무비에 비해서 지나치게 높게 적용하여 아래 기재와 같이 총합계액 378,308,000,000원의 위탁수수료를 지급함으로써 G를 부당지원하였다.

H에 대한 L(이하 'L'라고 한다) 전송망 유지·보수 위탁수수료의 과다지급을 통한 지원행위 원고는 1995. 3. 2. H(M 주식회사로 상호 변경)과 사이에 『L 전송선로 유지보수업무의 위탁에 관한 협정서』를 체결(1999. 1. 15. 위탁업무를 추가하여 일부개정)하고, 관할방송국의 L 전송망 유지·보수업무[L 동축선로시설 유지·보수, 광전송장치, 망감시시스템 운용 및 유지·보수(1999. 1. 15.부터 추가), 인입선 및 지장이전 공사, 예방점검 정비]를 위탁하여 왔는데, 1998년부터 2000년까지 3년간 1인당 월직접노무비를 노동부에서 발표하는 『임금구조기본통계조사보고서』(이하 '임금조사보고서'라고 한다.) 상의 관련직종의 평균 월직접노무비 및 L 전송망 유지·보수업무를 하는 다른 업체들의 평균 월직접노무비에 비하여 지나치게 높게 적용하여 아래 에서 보는 바와 같이 총합계액 25,945,000,000원의 위탁수수료를 지급함으로써 H을 부당지원하였다.

과징금 부과내역은 아래 기재와 같다.

상품·용역의 거래에 대하여는 법 제23조 제1항 제7호 소정의 부당지원행위 규정이 적용되지 않는다는 주장 원고의 이 사건 건물관리 용역수수료 지급행위, J 유지·보수 위탁수수료 지급행위 및 L 전송망 유지·보수 위탁수수료 지급행위는 용역의 거래와 관련된 것으로서 이 사건 각 지원행위는 법 제23조 제1항 제7호, 법 시행령 [별표1] 불공정거래행위기준 제10호의 "가지급금·대여금·인력·부동산·유가증권·무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래한 행위" 중 어느 것에도 해당하지 아니하므로, 부당지원행위의 대상이 되는 행위로 볼 수 없다.

피고는 이 사건 건물관리 용역수수료, J 및 L 전송망 유지·보수 위탁수수료의 지급행위에 있어서 각 용역수수료 등의 산정기준이 된 1인당 월노임단가(이 사건 건물관리 용역수수료)나 1인당 월직접노무비(J 및 L 전송망 유지·보수 위탁수수료) 등이 임금조사보고서나 N협회에서 발표하는 "건축물 시설관리비 표준단가표"(이하 '표준단가표'라고 한다) 상의 유사업종의 노임단가 수준 또는 다른 일부 경쟁업체들의 노임단가 수준보다 높다고 하면서 이를 전제로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 각 월노임단가나 월직접노무비를 산정함에 있어 위 임금조사보고서나 표준단가표 상의 유사업종의 노임단가를 적용할 근거가 전혀 없을 뿐만 아니라 각 위탁된 업무의 내용이 피고가 들고 있는 유사업종의 업무와 달라 그 노임단가를 적용할 수 없고, 특히 전국적인 규모로 수행되어야 하는 원고의 J 및 L 전송망 유지·보수 업무위탁의 경우 경쟁입찰이 사실상 불가능하고, 적용가능한 거래실례가격이 없어, 원고가 이 사건 J 및 L 전송망 유지·보수 위탁수수료의 월 직접노무비를 산정함에 있어 국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 '국가계약법'이라 한다.) 및 관련규정에 따라 산정되는 예정가격의 범위내에서 이 사건 직접노무비를 결정한 것이 결코 과다하다고 할 수 없어 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

또한 원고의 위와 같은 행위가 부당지원행위라고 하더라도 공표명령부분은 원고가 그동안 국내외에서의 쌓아온 명예 및 신용에 막대한 타격을 주는 것일 뿐만 아니라, 이는 법 제24조의 "법위반사실의 공표"를 전제로 한 것으로서, 헌법재판소가 법 제27조의 시정조치 중 "법위반사실 공표"를 위헌이라고 결정한 이상, 동일한 취지에서 이 사건 처분의 근거법률인 법 제24조의 시정조치 중 "법위반사실 공표"도 위헌이라고 할 것이고, 위와 같이 위헌결정이 선고된 이상 새로운 근거규정이 입법되기 전에는 위와 같은 공표명령을 할 수 없고, 같은 조에 규정된 "기타 시정에 필요한 조치"라는 것은 과거에 이루어진 구체적인 법위반상태를 원래의 상태로 회복하기 위한 조치를 의미하는 것이어서 이 사건 직권변경된 공표명령이 이에 해당한다고 할 수도 없어 위법하다.

이 사건 과징금 부과처분은, 원고와 동일한 시기에 조사받은 다른 정부투자기관에 부과된 과징금에 비해 훨씬 과다하게 책정되어 형평성이 결여되어 있고, 또 이 사건 지원행위가 인정된다고 하여도 그 경위에 비추어 행위의 고의성이나 상습성이 인정되지 않고, 시장에서의 공정거래 제한성이 없거나 미미하며, 법위반 정도가 중하지 아니하므로 결국 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 목적이나 필요 보다 처분의 상대방인 원고에게 과도한 불이익을 부과하게 되어 행정청에게 위임된 합리적 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것으로 위법하다.

부당한 자금지원 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금대여금 등 자금을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 나. 부당한 자산지원 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산유가증권무체재산권 등 자산을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 다. 부당한 인력지원 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 인력을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공하거나 현저한 규모로 제공하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 제61조(과징금 부과기준) 1 법 제6조(과징금), 법 제17조(과징금), 법 제22조(과징금), 법 제24조의2(과징금), 법 제28조(과징금), 법 제31조의2(과징금) 및 법 제34조의2(과징금)의 규정에 의한 과징금의 종별 부과기준은 별표 2와 같다. 2 제1항의 규정에 의하여 산정된 금액은 법 제55조의3(과징금 부과)제1항 각호의 사항을 참작하여 이를 가중 또는 감경할 수 있다. [별표 2] 위반행위의 종별 과징금 부과기준(제61조 제1항 관련) 4. 판단 가. 상품·용역의 거래에 대하여는 법 제23조 제1항 제7호 소정의 부당지원행위 규정이 적용되지 않는다는 주장에 대한 판단 부당지원행위를 불공정거래행위의 한 유형으로 규정하여 이를 금지하는 입법 취지가 공정한 거래질서의 확립과 아울러 경제력집중의 방지에 있는 점, 법 제23조 제1항 제7호가 부당지원행위의 규제대상을 포괄적으로 규정하면서 '가지급금·대여금·인력·부동산·유가증권·무체재산권'을 구체적으로 예시하고 있을 뿐 상품·용역이라는 개념을 별도로 상정하여 상품·용역거래와 자금·자산·인력거래를 상호구별하여 대응시키거나 상품·용역거래를 부당지원행위의 규제대상에서 제외하고 있지 아니한 점, 법 제23조 제2항에 따라 불공정거래행위의 유형 및 기준을 정한 같은법시행령 제36조 제1항 [별표] 제10호도 부당지원행위의 유형 및 기준을 지원내용과 효과에 초점을 두어 자금지원행위, 자산지원행위, 인력지원행위로 나누어 규정한 것이고 지원행위를 거래형식별로 상정하여 그것만을 규제의 대상으로 삼은 것이라거나 상품·용역이라는 개념을 별도로 상정하여 그것을 부당지원행위의 규제대상에서 제외하고 있지 아니한 점, 부당지원행위와 법 제23조 제1항 제1호, 같은법시행령 제36조 제1항 [별표] 제2호 (다)목 소정의 계열회사를 위한 차별이나 같은 법 제23조 제1항 제2호, 같은법시행령 제36조 제1항 [별표] 제3호 소정의 경쟁사업자 배제와는 입법 취지, 요건 및 효과가 서로 다른 별개의 제도인 점 등을 종합하면, 상품·용역의 제공 또는 거래라는 이유만으로 부당지원행위의 규제대상에서 제외되는 것은 아니고 그것이 부당지원행위의 요건을 충족하는 경우에는 부당지원행위의 규제대상이 될 수 있다(대법원 2004. 10. 14. 선고 2001두2935판결 참조)고 할 것이어서 원고의 위 주장은 이유 없다.

다음으로 각 회사별 부당지원행위의 성립 여부에 대하여 살펴본다.

F에 대한 건물관리 용역수수료 과다지급을 통한 지원행위에 대하여

인정사실 앞서 든 증거들에 을1호증의 1 내지 23의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다. 1 원고는 1997년 원고의 비핵심사업 구조조정계획에 의거 1997. 3. 17. F을 100% 출자하여 설립하면서 원고 소속 직원들의 F로의 전출을 유도하기 위하여 전출직원에 대하여 원고 보수규정을 준용하여 임금수준을 유지하도록 하였던바, 이를 보전해 주기 위하여 원고가 F에 관리용역을 위탁한 건물에 대한 용역수수료를 지급함에 있어 그 기준에 해당하는 월노임단가를 시중 노임단가 수준 보다 높여 지급하여 F의 임금수준을 높이거나, 당시 원고의 건물유지관리 직원들의 임금수준대로 유지하도록 하였다. 2 원고는 2001년부터 자신이 소유하고 있는 연면적이 5천평~1만평인 21개 사옥에 대한 건물관리를 F에 추가로 관리용역위탁(주차 및 경비 부분은 제외)하면서 위 표준단가표를 사용하여 1인당 월노임단가(이하 'A산정 월노임단가'라 한다.)를 산정하였는데 이 사건 건물관리 월노임단가와 비교하면 아래 에서 보는 바와 같이 이 사건 건물관리 월노임단가가 위 A산정 월노임단가보다 1,276,000원 내지 1,638,000원 높다. 3 F이 원고의 사옥이 아닌 다른 건물을 관리하면서 수령하는 건물관리 용역수수료의 1인당 월노임단가와 비교하여도 아래 에서 보는 바와 같이 이 사건 건물관리 월노임단가가 1,826,000원 내지 2,704,000원 높다. 4 이 사건의 사옥과 유사한 아래 에서 보는 바와 같은 IBS건물의 관리용역수수료의 1인당 월노임단가와 비교하여도 이 사건 건물관리 월노임단가는 1,794,000원 내지 2,764,000원 높다. 5 F은 원고로부터 2001년부터 추가로 수탁하게 될 21개 사옥의 관리용역수수료 산정시 참고하기 위해 시중의 건축물 관리용역 노임단가를 조사한 결과 아래 에서 보는 바와 같이 월노임단가는 2,103,000원 내지 2,708,000원으로 조사되었는데, 이 사건 건물관리 월노임단가는 이보다도 현저히 높다. 5 한편, F의 매출액은 1997년부터 2000년까지 107,014,000,000원이다.

판단 살피건대, 원고의 이 사건 건물관리 용역수수료는, 같은 건물에 대한 거래실례가격이 없어 이를 비교할 수는 없지만, 위에서 인정한 바와 같이 F이 다른 건물을 관리하는 경우의 용역수수료보다 높고, 이 사건 건물들과 유사한 IBS 건물에 대한 관리용역수수료 보다 높은 점, 원고 회사에 근무하던 건물유지관리 직원들을 별도의 자회사를 설립하여 전출을 유도하는 과정에서 원고 회사에서의 임금수준을 보장받게 하기 위하여 이 사건 건물관리 용역수수료를 산정하는 기준이 되는 1인당 월노임단가를 일반적인 시중의 노임보다 높게 책정하여 이를 보전해 주기 위한 대책의 하나로 행해진 것인 점 등에 비추어 본다면, 이는 원고가 F을 지원한 행위에 해당함이 분명하고(피고는 그 지원성 거래규모는 34,686,000,000원으로, 지원금액은 용역수수료의 정상가격을 정확히 산정하는 것이 곤란하여 지원금액은 관련 규정에 따라 지원성거래규모의 10%인 3,468,000,000원으로 산정하였다), 나아가 지원성 거래규모와 지원금액은 F의 지원기간 1997년부터 2000년까지의 매출액 107,014,000,000원의 32.4%에 해당하는 금액으로서 현저한 수준이라고 보이고, 용역수수료를 과다하게 지급함으로써 F의 사업기반을 강화시킴과 동시에 재무상태를 안정적으로 유지·강화시킴으로써 경쟁조건을 경쟁사업자에 비하여 현저히 유리하게 하였다고 봄이 상당하여 원고의 F에 대한 지원행위는 공정한 거래를 저해하거나 저해할 우려가 있는 부당한 지원행위로 인정된다.

원고의 G에 대한 부당지원행위에 대하여

인정사실 앞서 든 증거들에 갑10호증, 갑12호증의 1,2, 갑13호증의 1,2, 을2호증의 1 내지 20의 각 기재에 증인 AE의 증언을 보태어 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다. 1 J 유지·보수 업무에 관하여는 1980년 1월 재단법인 AF이 J사업부를 신설하여 서울지역 AG 유지·보수 업무를 원고로부터 수탁받아 이를 수행하였고, 나머지 지역은 원고가 직접 수행하여 왔는데, 1988년 8월경 원고가 100% 출자하여 G를 설립하면서 G가 재단법인 AF으로부터 J 유지·보수 업무를 양수하고 원고와 사이에 "J 설치 및 관리업무의 위탁에 관한 협정서"를 체결하여 서울 등 21개 지역을 관리하였고, 1996년 7월부터 전국의 AG 유지·보수 업무를 원고로부터 모두 수탁받아 처리하게 되었다. 원고는 G와 사이에 1998년 4월 경 아래 에서 보는 바와 같은 내용으로 협정을 체결하고, 1999년 2월 위탁대상시설과 위탁업무의 범위를 확대하기 위하여 협정을 수정 체결하여 현재까지 시행하고 있다. 2 원고는 위탁수수료를 지급하기 위한 기준을 마련하기 위하여 J 위탁업무별 소요인원(점검원, 환경원, 주화사산원, 고장접수원, 영업사원 등)을 사전적으로 산정하고 각 업무담당자의 대표임율(G가 실제 지급하는 대표호봉의 임금수준이며, 기본급+제수당+상여금을 합산한 금액임)을 적용하여 J 위탁업무의 표준원가를 각 회계법인에 의뢰하여 아래 과 같이 매년 사전적으로 산정하였다. 3 원고는 위에서 산출된 "표준원가"의 범위내에서 위탁수수료를 지급하기 위하여 G와 매년 "위탁수수료 협의서"를 앞서 인정한 바와 같이 체결하여 1998년부터 2000년까지 3년간 총 378,308,000,000원의 위탁수수료를 G에 지급하였다.

판단 1 피고는, 가 원고가 표준원가 산정시 적용한 점검원과 사산원의 월직접노무비(기본급+제수당+상여금)는 시중의 유사업종 종사자인 임금조사보고서의 직종분류상 "전기, 전자장비 정비원 및 설비원"(G 점검원들은 임금조사보고서의 임금통계조사시 "전기·전자장비 정비원 및 설비원"의 표본대상에 포함되어 있고, 또 점검원과 사산원은 서로 순환보직하고 1999년과 2000년 표준원가 산정시 비슷한 임금수준이 적용되었으므로 이들의 인건비는 같은 수준으로 적용할 수 있다고 한다) 월직접노무비에 비해서 지나치게 높은 점, J위탁업무를 수행하는 인력 중 대부분을 차지하는 점검원의 노동의 질은 건축물유지관리에 종사하는 기술자 중 전기기능사, 통신기능사와 비슷하다고 볼 수 있는데, 원고가 표준원가산정시 적용한 점검원 및 사산원의 월직접노무비와 "표준단가표"상의 월직접노무비를 비교하여 보면 현저히 높을 뿐만 아니라, 표준단가는 최고 높은 수준의 단가이고 실제 거래에서는 이 보다 훨씬 낮은 수준으로 계약이 체결되는 점, 나 원고가 2001년도 위탁수수료 산정을 위하여 G와 협상을 하면서 2000년 표준원가보다 현저히 낮은 수준의 임금을 적용하여 산정한 위탁수수료를 제시하였는 바, 이는 원고가 실제 1998년부터 2000년까지 위탁수수료를 지급하는데 사용한 표준원가의 대표임율이 시중임율보다 지나치게 높다는 것을 스스로 인정하고 있다고 볼 수 있는 점, 다 이 사건 위탁대상이 되는 J의 2000년말 설치대수,유지·보수 투입인원, J 매출액 등은 각각 전년대비 2.5%, 6%, 25.7% 감소하는 등 J 사업 자체가 전반적으로 위축되어 가는 추세임에도 불구하고 원고는 오히려 위탁수수료를 18.4%나 증액시켜 지급하였고, 또한 이는 동종업종의 임금상승율(11.5%)를 감안한다 하더라도 과다하게 많이 지급한 것으로서 원고가 지급한 위탁수수료가 위탁용역에 대한 정상적인 대가로 지급되는 것이 아니라 수탁업체인 G의 임금과 경비를 보전해 주기 위하여 지급되고 있다고 볼 수밖에 없는 점 등을 고려할 때 월직접노무비를 적정수준보다 높게 적용하여 위탁수수료를 과다하게 지급한 것으로써 자회사인 G를 지원한 행위로 인정된다고 주장한다. 2 살피건대, 원고가 G에 위탁한 이 사건 J 유지·보수업무와 관련하여 전국을 서비스 영역으로 하고 있는 사업자는 현재 G 외에는 없는 실정이고, 피고는 이 사건 J 유지보수업무를 수행하는 인력의 대부분을 차지하고 있는 점검원의 노동의 질을 임금조사보고서의 전기·전자장비 정비원 및 설비원 또는 건축물유지관리업무에 종사하는 기술자 중 전기기능사, 통신기능사와 비슷하다고 볼 수 있다는 전제 하에 위 임금조사보고서나 표준단가표 상 기술자의 책임자급 임금수준에 근로기준법상의 제수당 및 상여금을 적용한 임률을 이 사건 J 유지·보수 업무에 종사하는 점검원 및 사산원의 임금에 적용하여 1인당 월직접노무비를 산정한 다음 이와 비교하여 원고가 지급한 위탁수수료가 과다하다고 판단하였는바, 앞서 든 증거들에 의하면, 이 사건 J 유지·보수 업무는 J의 고장예방을 위한 단순 업무가 아니라 복합적인 기술을 요하는 다기능업무를 포함하고 있는데, J 통화소통을 위하여 필수적인 단말기, 부스, 선로, 전기 등의 유지보수 및 고장수리를 하는 업무를 수행하고 있고, 그 외 부가기능, J 고장 및 집금 등을 자동으로 원격관리하는 J 집중관리시스템을 전국적으로 운용하고 있으며, J 고장이 발생할 경우 주요기능을 담당하는 복잡한 전자회로망(PCB) 등을 직접 수리하고, 특히 2000년 7월 지역번호 광역화를 위하여 J 내부프로그램 보완작업을 G에서 직접 수행하는 등 기술력을 필요로 하는 업무를 수행하고 있고, 선로유지보수는 전주의 단자함에서 J까지의 케이블 선번의 교체, 인입선로의 유지보수 등 AM의 시험실, 전자실과 합동으로 점검원이 직접 선로교체를 수행하는 등 전문기술을 이용하여 AM직원이 수행하는 선로유지업무와 동일하게 수행하며, 주화사산원도 주화사용 J 시설 제원관리, 월 집금계획수립, AM별 J 통화내역별 정상(부족금, 낙전금 정산), 부족금 발생 J 원인규명처리, J 불법사용 예방 및 대책시행 등의 업무를 수행하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 특히 사산원의 경우 금전을 관리하는 입장에서 고도의 신뢰성을 바탕으로 하여야 하는 등, 위와 같은 업무내용에 비추어 건축물 유지관리 업무에 종사하는 인력 중 전기기능사 또는 통신기능사의 직무내용이 J의 유지·보주 업무에 종사하는 인력의 직무내용과 동일하다고는 볼 수 없어 이를 전제로 피고가 주장하는 바와 같이 건축물관리 업무에 종사하는 기술자의 표준단가표 상의 임금을 기초로 이 사건 J 유지·보수 용역수수료를 산정할 수는 없다 할 것이다. 한편, 피고가 들고 있는 노동부가 발행한 임금구조보고서는 그 목적이 경제정책과 임금정책을 위한 기초자료를 제공하기 위한 것이고, 그 조사방법 또한 성별·연령별·학력별·직종별·경력별·근로일수 등 근로자에 관한 제반사항에 대하여 표본에 의한 자계식방법을 사용하여 특정직종에 대한 평균소득개념의 대표치로 활용하기는 어렵다고 할 것이며, 임금조사보고서상의 노임단가수준은 통상적으로 시중에서 경쟁입찰시 원가 계산을 할 경우에 사용하는 단위당 가격에 반영되지 않을 뿐 아니라 국가나 정부투자기관이 국가계약법에 의거하여 입찰 또는 수의계약에 따른 원가계산을 할 경우 단위당 가격에 반영되지 않는 자료에 불과하다 할 것이고, 또한 임금조사보고서는 보고서의 결과를 근거로 하여 어느 특정근로자나 직업인의 임금 등의 지표로 직접 활용할 때에는 보고서의 조사개요를 참고하여 그 한계점을 이해하도록 명시하고 있는바, "보고서의 노임단가를 근거로 하여 어떤 특정근로자나 직업인의 임금 등의 지표로 직접 활용시에는 그 한계점을 이해하여야 하며, 특히 이 조사결과는 임금근로자를 표본추출하여 조사집계한 것이므로 이를 자영업자를 포함한 그 직정의 소득수준의 대표치로 활용할 수 없다"고 명시하고 있고, 조사보고서상의 연간특별급여액은 전전년도 지급액을 기준으로 한 것이므로 물가상승률이 반영되지 않았을 뿐만 아니라, 조사기간으로 특정 월만을 고려하여 산출함으로써 연간의 변동성을 고려하지 않아 임금비교에 사용될 경우 신뢰도가 떨어질 수 있으며, 조사기간과 발표시점 간의 경과기간이 1년 6월 내지 2년에 달하여 시의성이 결여되어 있고, 기본적으로 규모가 작은 중소업체에 비중을 두고 근로자를 추출하여 대기업군에 적용하기에는 상당한 오차가 있으며, 100인 미만의 사업장의 경우에는 표본추출율이 100%이나, 이러한 사업장은 일일 근로자가 많음에도 불구하고 출근일수에 관계없이 전원을 대상으로 하므로 상당한 오차를 가져올 수 있고, 임금조사보고서 특성상 임금자료는 적용방법(산업평균, 대기업군, 산업소분류, 중분류, 학력별, 연령별, 경력별 등)에 따라 상당한 정도의 금액 차이가 발생하게 되므로 이를 시장에서 형성되는 실제거래가격에 대한 기준으로 삼기에는 부적절하여 이를 기초로 이 사건 J 유지·보수를 위한 위탁수수료를 산정할 수 없다 할 것이다. 원고가 위에서 인정한 바와 같이 이 사건 위탁수수료 산정을 위하여 회계법인에 의뢰하여 사전적으로 표준원가를 산정한 다음 그 범위 내에서 G와의 협의를 통해 수수료를 지급하였던바, 이 사건 위탁수수료 산정과 관련하여 앞서 본 바와 같이 피고가 들고 있는 임금조사보고서나 표준단가표에 의한 1인당 월직접노무비를 기초로 하여 산정할 수 없어 그 결과를 비교대상으로 삼을 수는 없고, 그밖에 피고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 위탁수수료가 과다한 것으로 지원행위라고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 자료가 없다[을2호증의 19의 기재에 의하면, 원고가 2001년도 위탁수수료 산정을 위하여 G와 협상을 하면서 2000년 표준원가보다 현저히 낮은 수준의 임금을 적용하여 산정한 위탁수수료를 제시한 사실은 있으나, 이는 이동전화 이용의 보편화로 2001년도 J매출액이 2000년과 유사한 추세로 감소될 것으로 예상됨에 따라 제반비용을 그대로 유지하면서 사업을 지속할 수 없을 것으로 판단하여 G의 강력한 구조조정이 불가피하여 이를 추진하기 위해 협상안으로 제시한 것에 불과하여 이러한 사정만으로 이 사건 위탁수수료가 과다하다고 인정하기 어렵고, 또한 G의 2000년 매출액(4600억원)이 1999년(6191억원)에 비하여 25.7%나 감소한 것은 사실이나 J는 보편적 서비스로 분류되어 매출액이 감소한다는 이유만으로 J 설치대수가 무작정 축소되는 것이 아니고, 앞서 인정한 바와 같이 J 설치대수가 1999년에는 564,000대, 2000년에는 550,000대로 2.5% 감소할 뿐이고, 이 사건 J 위탁수수료는 앞서 본 바와 같이 J 유지·보수 등 위탁업무에 소요되는 표준인력을 계산하여 총 원가를 산정하여 지급하는 사전표준원가계산방식을 적용하여 왔고, 따라서 J 운용시설대수에 따라 이 사건 J 위탁수수료의 규모가 변하게 되어 역시 이러한 사정만으로 이 사건 위탁수수료가 과다하다고 인정하기 어렵다.]. 따라서 이 사건 위탁수수료가 과다하게 지급되어 지원행위가 됨을 전제로 한 이 부분 이 사건 처분은 더 나아가 살필 필요없이 위법하다.

원고의 H에 대한 부당지원행위에 대하여

인정사실 앞서 든 증거들에 갑15호증의 1,2,3, 갑17호증의 1,2, 을3호증의 1 내지 31의

원고의 H에 대한 부당지원행위에 대하여

인정사실 앞서 든 증거들에 갑15호증의 1,2,3, 갑17호증의 1,2, 을3호증의 1 내지 31의 각 기재에 증인 AN의 증언을 보태어 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다. 1 원고는 L 전송망 유지·보수업무 H에 위탁하면서 매년 H의 1인당 월직접노무비를 기준으로 표준원가산정방식에 의하여 아래 표준수수료단가내역 과 같이 위탁대상시설별(동축케이블, 증폭기류, 옥외용광전송장비 등) 표준 수수료단가를 산정하고, 그 결과에 따라 와 같이 1인당 월직접노무비를 산정하여 『L 동축전송망 유지보수업무 위탁수수료 협의서』를 체결하였다. 3 원고는 위 「표준수수료단가」에 기초하여 1998~2000년 3년간 H에 합계 25,945,000,000원의 위탁수수료를 지급하였다.

판단 1 피고는, 이 사건 위탁수수료 산정의 기초가 된 월직접노무비가 이 사건 L 전송망 유지·보수 업무를 수행하는 인력(임금조사보고서 상의 소분류 기준으로 전기·전자장비 정비원 및 설비원에 해당한다)의 위 임금조사보고서상의 관련직종의 평균 월직접노무비 또는 L 전송망 유지·보수업무를 수행하는 동종 업체들의 평균 월직접노무비에 비하여 지나치게 높은 수준인 점, 원고가 인건비성 경비인 급여성 복리후생비를 직접노무비에서 제외하고 경비에 포함시켜 계산하였는데 급여성 복리후생비를 직접노무비에 포함시키면 직접노무비의 수준이 더 높아지는 점, H는 중식·출퇴근비, 체력단련비, 효도휴가비 등을 직접노무비가 아닌 복리후생비에 포함시켜 경비로 처리하고 있는데 비하여 임금조사보고서나 다른 동종업체들의 경우에는 이러한 항목들을 경비가 아닌 직접노무비에 포함시키고 있는 점, 원고는 1995년 L 전송망 사업을 시작하면서 자신이 담당하는 방송구역의 전송망 유지·보수 업무를 모두 계열회사인 H에 위탁하였는바, H가 이전에 L 전송망 유지·보수업무를 하고 있었던 것이 아니므로 특별한 전문성을 가진 것으로 볼 수 없음에도 불구하고 경쟁입찰이 아닌 수의 계약으로 업무를 위탁한 점을 감안할 때 지원의도가 있었다고 판단되는 점 등을 종합하면, 원고의 이 사건 위탁수수료 지급행위는 원고가 1인당 월직접노무비를 적정수준보다 높게 적용하여 위탁수수료를 과다하게 지급한 것으로써 자회사인 H을 지원한 행위로 인정된다고 주장한다. 2 살피건대, 피고는 이 사건 L 전송망 유지·보수 업무를 수행하는 인력을 임금조사보고서 상의 소분류 기준으로 전기·전자장비 정비원 및 설비원에 해당한다는 전제 하에 위 임금조사보고서 상의 임금수준을 기초로 하여 1인당 월직접노무비를 산정한 다음 이와 비교하여 원고가 지급한 위탁수수료가 과다하다고 판단하였는바, 임금조사보고서 상의 임금자료가 이 사건 위탁수수료에 대한 평가를 함에 있어 기초가 될 수 없음은 앞서 본 이 사건 J 유지·보수 위탁수수료에 대한 항목에서 살펴본 바와 같다. 또한, 피고는 H의 동종업체로서 주식회사 AO(이하 'AO'이라고 한다)과 주식회사 AP(이하 'AP'이라 한다)을 들고 있으나, 앞서 든 증거들에 의하면, AO의 직원수는 10명이고, 자격증 소지자는 3명에 불과하며, AP의 경우는 자격증 소지자가 4명에 불과한 사실을 인정할 수 있는바, 위 각 회사의 직원의 수, 영업 현황 등에 비추어 이를 H과 비교 대상으로 삼기에 적당하다고 보이지 아니하여 위 각 회사의 월직접노무비를 들어 이 사건 위탁수수료가 과다하다는 주장은 받아들일 수 없다. 한편, 원고가 H에 위탁한 이 사건 L 전송망 유지·보수업무와 관련하여 전국을 서비스 영역으로 하고 있는 사업자는 현재 H 외에는 없는 실정이고, 갑17호증의 1,2의 각 기재에 의하면, 원고가 최초 L 전송망의 설치 및 유지·보수 업무에 관하여 제한된 기간에 동시 다수 구역의 전송망 구축을 위하여 자회사와의 협업체계 구축으로 시공품질 향상과 계획사업의 효율적 추진을 위하여 1994. 7. 23. 체신부장관으로부터 L 전송망 설치공사 및 관련 유지보수 등의 업무위탁에 관하여 H에게 이를 수의계약으로 위탁할 수 있도록 승인을 받은 사실을 인정할 수 있는바, 사정이 이러하다면 원고에게, H이 특별한 전문성을 가진 것으로 볼 수 없고 경쟁입찰이 아닌 수의 계약으로 업무를 위탁하여 지원의도가 있었다는 피고의 주장 역시 받아들일 수 없다. 이 사건 위탁수수료에 대하여 앞서 본 바와 같이 피고가 들고 있는 임금조사보고서 상의 임금수준을 기초로 한 1인당 월직접노무비나 동종 업체의 평균 1인당 월직접노무비를 비교대상으로 삼을 수는 없고, 그밖에 피고가 주장하는 사정만으로는 이를 과다한 것으로 지원행위라고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 자료가 없다. 따라서 이 사건 위탁수수료가 과다하게 지급되어 지원행위가 됨을 전제로 한 이 부분 이 사건 처분은 더 나아가 살필 필요없이 위법하다.

공표명령부분에 대한 판단 법위반사실의 공표명령이 위헌이라는 헌법재판소의 결정(2002. 1. 31. 선고 2001헌바43 결정)은, "법위반사실의 공표" 부분이 형사재판이 개시되기도 전에 '법위반사실을 행위자가 스스로 인정하고 이를 공표한다'는 의미로 해석·운영되기 때문에 헌법에 위반되지만, 이와 개념상 구분되는 '법위반으로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 공표'는 그 입법목적을 달성하면서도 행위자에 대한 기본권 침해의 정도를 현저히 감소시키고 재판 후 발생 가능한 무죄로 인한 혼란과 같은 부정적 효과를 최소화할 수 있어 허용될 수 있다고 할 것이고, '피고는 법 제23조 제1항의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 불공정거래행위의 중지, 계약조항의 삭제, 정정광고, 법위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다'고 한 법 제24조의 규정에 비추어 "법위반사실의 공표"는 "기타 시정을 위하여 필요한 조치"의 예시라 할 것이므로, "법위반사실의 공표"부분이 위헌결정으로 효력을 상실하였다 하더라도 "기타 시정을 위하여 필요한 조치"로서 "법위반사실의 공표"와 성격을 달리하는 '시정명령을 받은 사실의 공표'와 같은 처분을 하는 것이 배제된다고 볼 수 없다. 따라서, 피고는 "법위반사실의 공표"부분이 위헌결정으로 효력을 상실하였다 하더라도 "기타 시정을 위하여 필요한 조치"로서 '법위반을 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 공표'명령을 할 수 있다고 할 것이므로(대법원 2003. 2. 28. 선고 2002두6170 판결 등 참조), 이 사건 '시정명령을 받은 사실의 공표'명령이 위법함을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.

과징금부과의 재량일탈 남용부분에 대하여 원고는 이 사건 과징금은 너무 과다하여 부당하다고 주장하고 있으나, 법 제24조의2의 규정에 따라 대통령령이 정하는 매출액에 100분의5(단, 2000.4.1 이전의 법위반행위에 대해서는 구법에 따라 대통령령이 정하는 매출액의 100분의 2를 적용한다.)를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위내에서 지원금액을 기준으로 법 제55의3의 규정에 의거 이 사건 지원행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 지원효과 등을 감안하여 과징금을 정한 것으로 이는 법령에 근거한 것으로 위법하지 않고, 원고의 계열사에 대한 지원행위라는 측면에서 볼 때, 원고의 법위반 정도에 비하여 과도한 것이라고 볼 수 없다.

소결론 따라서 원고의 F에 대한 부당지원행위에 의한 위 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령은 정당하고, 원고의 G 및 H에 대한 각 부당지원행위에 의한 위 각 처분은 위법하여 이를 각 취소하여야 할 것이다.