서울고등법원 2010. 11. 4. 선고 2010누12721 판결

원고의 지위

근로계약의 체결

원고는 아래 표 ‘근로자’란 기재 각 근로자(이하 ‘이 사건 근로자들’이라고 한다)와 사이에 아래 표<생략> ‘계약체결일’란 기재 각 일자에 기간의 정함이 있는 근로계약을 체결하고, 이 사건 근로자들을 단순노무원으로 채용하였다.

한편, 참가인들은 주·정차단속원으로 채용될 당시 자동차 및 도로교통에 관한 법령 등에 대한 필기시험을 치른 다음 면접시험을 거쳐 선발되었다.

무기계약 근로자로의 전환

정부는 2007.6.26. 공공기관 비정규직 종합대책에 따른 비정규직 무기계약 전환 계획을 발표하였고, 이에 원고도 2007.7.13. 아래와 같은 내용을 포함하는 비정규직 무기계약 전환 지침(이하 ‘이 사건 지침’이라고 한다)을 마련하였다.

상시·지속적 업무에 종사하여 2007.5.31. 현재 2년 이상 근속한 자

1차로 2007.9.30.까지 완료하되, 2008.6.에 2차 전환 계획

무기계약 전환 대상자는 새롭게 행정수요가 발생하는 현장분야 우선 배치함

관광지, 상수도, 미술관, 하수처리장, 차고지 증명, 교통, 환경 등

인력증원 없이 현 인력을 활용하여 인건비 증가에 따른 재정압박요인 해소

현장 배치 인력을 부서내에서 임의로 현장 업무외 인력으로 재배치 금지

개인별 고유업무 부여

단순 사무보조 등의 업무형태를 지양

개인별 고유업무 부여로 업무처리에 대한 권한과 책임 부여

개별 업무와 관계된 사항에 대한 직무훈련 실시

관계 법령, 민원처리 절차, 직무관련 자격취득에 필요한 사항 조치

원고는 2007.10.1. 아래와 같은 내용을 포함하면서 무기계약 근로자로 전환되는 근로자들의 근로조건 및 복무 등을 규율하는 제주특별자치도 무기계약 근로자 및 기간제 근로자 관리 규정(2009.3.11. 폐지된 것, 이하, ‘이 사건 관리규정‘이라고 한다)을 제정·시행하였고, 이에 따라 2007.10.11. 아래와 같은 내용을 포함하는 무기계약 및 기간제 근로자 재배치 계획도 수립하였다.

소속부서는 제1항에 따른 직종을 임의로 달리하여 업무에 종사하게 할 수 없으며 직종을 변경할 필요가 있는 경우에는 반드시 관리부서와 인사부서의 승인을 받아야 한다.

이 규정의 적용을 받는 근로자 외에는 어떠한 이유로도 연중 상시 고용할 수 없다.

신규채용 당시 자격이나 면허를 요하는 직종 및 보직은 채용 후 이를 변경할 수 없다. 단, 동일 직종에서 동일 자격이나 면허를 요하는 경우와 조직의 개폐 등 부득이한 경우에는 보직을 변경할 수 있다.

직종 및 보직을 변경하는 경우 이에 따른 임금 및 처우 등에 관한 근로조건을 새로 체결할 수 있다.

정규인력 부족에 따른 현장업무 추진에 애로사항을 부분적으로 해소하는 효율적이고 합리적인 인력운영 도모

2007.10.1. 이후부터 무기계약 전환대상자에 대하여는 단순 사무보조 업무를 지양하고 현장사무 분야에 우선 재배치

무기계약 근로자의 경우 최소 3년을 주기로 하여 순환 배치하는 것을 원칙으로 하되 청원경찰과 환경미화원 등은 예외로 운영

전환대상자는 현업부서에 재배치하되 기존 현업부서 인력은 가급적 유지하고, 현장 배치 인력을 부서에서 임의로 현장업무 외 인력으로 재배치 금지(사용부서 임의적 직종변경 불가)

이 사건 지침 등에 따라, 참가인 박**, 문**, 좌**, 김**, 홍**은 각 2007.10.1.자로, 참가인 김**는 2008.7.1.자로 각 정년 58세를 보장받는 무기계약 근로자로 전환되었는데, 문**, 좌**, 김**, 홍**은 무기계약 근로자로 전환되면서 2007.10.23.자로 제주시 교통행정과로 전보되었고, 그때부터 현장에서 주·정차단속업무를 하였다.

이 사건 근로자들 중 대부분이 무기계약 근로자로 전환된 이후인 2008.1.경 원고와 이 사건 근로자들 사이에 작성된 근로계약서상에는 근로조건과 관련하여 ‘취업장소 : 제주시청(소속부서 : 교통행정과)’, ‘직종 : 단순노무원{담당업무 : 주·정차단속업무(좌**, 김**의 경우 이동식 CCTV차량 운행업무)}’라고 명시되어 있다.

한편, 무기계약 근로자로의 전환에 따른 직무훈련 강화조치의 일환으로 이 사건 근로자들은 2007.12.경 도로교통 관련 법령, 판례 등에 대한 직무교육을 받기도 하였다.

주·정차관리업무의 이관 등

원고는 2008.3.5.자로 개정된 제주특별자치도 행정기구설치조례 시행규칙에 따라, 2008.7.1. 주·정차단속 등의 업무를 제주시 교통행정과에서 제주시 자치경찰대(이하 ‘자치경찰대’라고 한다)로 이관하였고, 이 사건 근로자들도 자치경찰대 교통생활 안전팀으로 그 소속이 변경되었다.

원고와 이 사건 근로자들 사이에 주·정차단속업무가 자치경찰대로 이관될 무렵 작성된 근로계약서상에는 근로조건과 관련하여 ‘취업장소 : 제주시청(소속부서 : 자치경찰대 교통생활안전팀)’, ‘직종 : 단순노무원(담당업무 : 불법 주·정차단속업무)’라고 명시되어 있다.

등급 및 초과근무수당의 조정

노동조합의 설립추진 등

현장에서 주·정차단속업무를 하는 자치경찰대 소속 무기계약 근로자 23명 중 이 사건 근로자들을 포함한 20명은 자치경찰대로 그 소속이 변경된 후 주·정차 단속방식의 변경, 근무형태, 근무시간, 수당 지급액 및 방식 등과 관련하여 자치경찰대와 갈등을 빚었는데, 위 20명은 시간외 근무를 거부하고, 정규업무시간(09:00부터 18:00까지)에만 주·정차단속업무를 하고, 야간 및 휴일시간대에는 단속업무를 하지 않았다.

이 사건 근로자들을 포함한 위 무기계약 근로자 20명은 제주시 자치경찰대 주·정차단속 노동조합(이하 ‘이 사건 노동조합’이라고 한다)을 설립하기 위하여 2008.9.10. 설립총회를 개최하였고, 그 총회에서 참가인 박**이 위원장으로, 참가인 김**가 부위원장으로, 좌**가 사무국장으로, 김**, 문**이 각 회계감사로 각 선출되었다.

위 무기계약 근로자 20명을 대표한 참가인 박** 등과 자치경찰대측은 2008.10.경 현장 주·정차단속원들에 대한 근무조건 등과 관련하여 협의를 하기도 하였다.

참가인 박**이 제주시장에게 이 사건 노동조합의 설립신고를 하였으나, 제주시장은 노동조합 및 노동관계조정법에 따라 복수노조가 허용되지 않는데, 위 무기계약 근로자 20명도 그 가입대상으로 하는 제주특별자치도 공공노동조합이 이미 설립되어 있음을 들어 2008.12.경 위 조합설립신고를 반려하였다.

제주동부경찰서장의 시정요청

제주동부경찰서장은 2008.10.30.부터 2008.10.31.까지 이틀간 제주시청 및 소속 사업소에 대한 청원경찰의 관리실태를 점검한 결과, 자치경찰대 등 8개과에서 청원경찰의 본래 업무인 시설경비업무와 관련성이 없는 단속업무 및 일반업무를 수행하고 있음을 확인하였는데, 그 인원내역은 ① 자치경찰대 2명(과태료 부과 등), ② 건설과 3명(노점상 단속), ③ 교통행정과 2명(차고지 위반단속), ④ 도시과 2명(무허가 건축물 단속), ⑤ 위생관리과 1명(식품위생법 위반단속), ⑥ 재난안전관리과 1명(교량 점검), ⑦ 주차관리과 6명(차고지 위반단속), ⑧ 환경관리과 3명(오폐수 단속) 등 총 20명이었다.

제주동부경찰서장은 2008.11.5. 제주시장에게 시설경비업무와 관련성이 없는 부서에 배치되어 업무수행을 하는 청원경찰을 2008.11.14.까지 주민자치센터 등 경비가 필요한 부서에 재배치하여 줄 것을 요청하였다(이하 ‘이 사건 요청’이라고 한다).

제주시장은 2008.11.11. 제주동부경찰서장에게 자치경찰대 등에서 근무하고 있는 청원경찰을 갑자기 주민자치센터 등으로 재배치할 경우 업무차질 및 민원불편이 초래될 우려가 있으니, 제주특별자치도 공무원에 대한 부서간 인력감축 조정계획을 추진하고 있어 앞으로 인력조정 확정 후 청원경찰 등 부서간 인력을 재배치할 계획이므로, 위 시정조치의 기한을 2008.12.31.까지로 연장하여 줄 것을 요청하였다.

이 사건 인력운영계획 수립 등

주·정차단속업무를 무기계약 근로자만이 담당함으로써 현장 행정 업무처리에 있어 민원인과의 마찰시 공무원이 아닌 근로자 신분에 따른 대응능력 부족

시민들과의 언쟁이나 폭행을 당하는 경우 공무집행방해죄가 성립되지 않아 수시 고충 토로

주·정차 단속원 장기 근무로 인한 조직 활성화 부재

주·정차단속업무가 차량(10대)을 이용한 2인 1조의 방식으로 이루어짐에 따라 주·정차단속원 중 일부를 일반직 공무원으로 대체(2009년 상반기 인사시)

주·정차 단속원 장기복무자 및 고충직원 등에 대한 순환전보 실시(2009년 상반기 인사시)

일반직 공무원의 배치로 주·정차단속업무의 책임성 강화

조직 내 새로운 활력으로 흐트러진 주차질서 조기확립

이 사건 전보 등

원고는 이 사건 근로자들에 대한 전보를 하기 직전인 2009.1.경 이 사건 근로자들과 사이에 이 사건 근로자들은 제주특별자치도 무기계약 근로자 및 기간제 근로자 취업규칙의 적용을 받고, 근무형태(직종)는 단순노무원이며, 근무부서 및 장소는 제주시청 자치경찰대이고, 채용기간 중 수행하여할 업무는 직종에 따른 사무와 소속부서의 사무분장에 의하되, 업무내용 및 장소는 사용자의 사정에 따라 변경될 수 있다고 명시된 근로계약서를 재작성하였다.

원고가 2009.1.9.자로 무기계약직 38명의 인사이동을 단행하면서, 이 사건 근로자들을 포함하여 이 사건 노동조합의 설립에 참여했던 무기계약 근로자 20명 중 13명은 제주시 도시과 등으로 전보되었는데(위 20명 중 6명은 공항팀 내지 CCTV단속업무로 그 사무분장이 변경되었고, 1명은 퇴직하였다), 이 사건 근로자들의 경우 ① 참가인 박**이 도시과(예산담당)로, ② 참가인 김**, 문**이 각 환경자원과로, ③ 좌**가 건설과로 ④ 김**이 주차관리과로, ⑤ 홍**이 절물휴양생태관리팀으로 각 전보되었다(이하 ‘이 사건 전보’라고 한다).

한편, 조천읍 등 타 부서에서 일반직 공무원 11명{1명을 제외하고 나머지는 모두 지방기능직 9급(운전) 공무원이다}, 무기계약 근로자 8명이 각 자치경찰대로 전보되었다.

그리고, 원고는 이 사건 요청의 취지에 따라 2009.1.9.자로 자치경찰대에서 근무하던 청원경찰 2명 등 총 30명(이 사건 요청을 받은 청원경찰 18명 포함)을 타 부서로 전보하였다.

이 사건 전보를 전·후한 보수지급 상황

현장 주·정차단속업무는 제주특별자치도 무기계약근로자 보수지침상 특수업무에 해당하여 이 사건 근로자들은 특수업무수당으로 월 15만원씩을 받아 왔다. 그러나 이 사건 전보 이후에는 이 사건 근로자들이 맡은 업무가 특수업무에 해당하지 않아, 특수업무수당을 받을 수 없게 되었다.

이 사건 근로자들이 이 사건 전보를 전·후하여 받은 월 평균 보수액(소득세, 주민세, 건강보험료, 국민연금 등을 공제하기 전의 금액)을 비교하면 아래 표<생략> 기재와 같다.

구제신청

이 사건 근로자들은 이 사건 전보가 아래와 같은 점에서 부당하다고 주장하면서 2009.1.9. 원고를 상대로 제주특별자치도지방노동위원회에 원직복직의 구제신청(제주 2009부해6, 11, 12 병합)을 하였으나, 위 위원회는 2009.3.20. 이 사건 근로자들의 구제신청을 기각하였다

근무장소를 특정한 근로계약, 신규채용시 자격 또는 면허를 요하는 직종 및 보직의 변경금지를 규정한 제주특별자치도 무기계약근로자 및 기간제 근로자 관리규정 및 현장위주배치 및 3년 주기 순환전보원칙을 정한 비정규직 무기계약 전환지침 등에 위반된다.

이 사건 전보로 인하여 이 사건 근로자들이 입은 생활상의 불이익이 크다.

이 사건 전보는 이 사건 근로자들 등이 이 사건 노동조합을 설립하려고 한 것에 대한 보복성 인사이다.

이 사건 근로자들은 원고를 상대로 중앙노동위원회에 재심신청(중앙 2009부해276)을 하였고, 위 위원회는 2009.5.25. 아래와 같은 점에서 이 사건 전보가 부당하다고 인정하는 재심판정(이하 ‘이 사건 재심판정’이라고 한다)을 하였다.

이 사건 전보에 대한 업무상 필요성이 현저하다고 보기 어렵다.

이 사건 근로자들의 생활상 불이익이 현저하다.

이 사건 근로자들 본인과의 협의 등 신의칙상 요구되는 절차를 거치지도 않았다.

이 사건 노동조합의 설립에 참여하지 않은 사람들은 전보발령 대상에서 제외된 점에 비추어 볼 때, 형평성에도 어긋난다.

원고 주장의 요지

이 사건 전보는 이 사건 요청에 의한 청원경찰의 재배치로 인하여 종전에 청원경찰이 담당하던 업무를 무기계약 근로자가 맡도록 하고, 현장 주·정차단속업무 담당자 중 일부를 일반직 공무원에 맡김으로써 책임감과 업무의 효율성을 높이는 등 업무상 필요에 의한 것이다.

또한, 이 사건 전보를 전·후하여 이 사건 근로자들이 받은 보수총액에 차이가 없으므로, 이 사건 전보로 인하여 이 사건 근로자들이 받은 생활상의 불이익도 없다.

그리고, 이 사건 전보는 이 사건 근로자들의 요구를 받아들여 이루어진 것이기도 하다.

판단

구체적인 판단기준

근로자에 대한 전보나 전직은 원칙적으로 인사권자인 사용자의 권한에 속하므로 업무상 필요한 범위 내에서 사용자는 상당한 재량을 가지며 그것이 근로기준법 등에 위반되거나 권리남용에 해당되는 등의 특별한 사정이 없는 한 무효라고 할 수 없고, 전보처분 등이 권리남용에 해당하는지의 여부는 전보처분 등의 업무상의 필요성과 전보 등에 따른 근로자의 생활상의 불이익을 비교, 교량하고 근로자 측과의 협의 등 그 전보처분 등의 과정에서 신의칙상 요구되는 절차를 거쳤는지 여부를 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2000.4.11. 선고 99두2963 판결 등 참조).

‘업무상의 필요성’이 있는 경우라 함은, 인원배치를 변경할 필요성뿐만 아니라 그 변경에 당해 근로자를 해당시킬 인원선택상의 필요성(합리성)도 있는 경우를 의미하고, ‘생활상의 불이익’이라 함은 경제적 불이익에 한정되지 않고 정신적, 육체적, 사회적 불이익 나아가 조합활동상의 불이익까지도 포함하며, 위 양자는 서로 상관관계를 갖고 있다. 그리고 ‘신의칙상 요구되는 절차’란 사용자의 일방적인 전보명령을 제한하기 위한 절차적 정당성을 말하는 것으로 그 내용으로는 전보의 필요성에 대한 설명, 고려기간의 부여, 대상조치(반대급부)에의 배려 등 사용자가 근로자의 동의를 얻기 위한 노력의 정도나 동의를 얻지 못한 경우에도 본인의 가정생활상의 사정을 어디까지 고려하였는지의 사정 등을 들 수 있다. 이상의 요소는 서로 독립되어 요건을 충족시켜야 되는 것은 아니고 이를 종합적으로 고려하여 정당성 여부를 판단할 것이다.

이 사건 전보명령이 정당한지 여부

오늘날 성인 대부분이 소정의 시험을 거쳐 운전면허증을 취득·소지하고 있는 등 도로교통 관련 법령에 대하여 일반인의 인식 수준이 높은 점, 참가인들의 경우에는 주·정차단속원으로 채용될 당시 자동차 및 도로교통에 관한 법령 등에 대한 필기시험을 치른 다음 면접시험을 거쳐 선발되었던 점, 이 사건 근로자들을 포함하여 현장 주·정차단속업무를 담당하는 무기계약 근로자들은 직무훈련 강화조치의 일환으로 도로교통 관련 법령, 판례 등에 대한 직무교육을 받아왔던 점, 현장 주·정차단속업무를 담당하던 무기계약직 근로자들 대신에 배치된 일반직 공무원들이 현장 주·정차단속업무에 관하여 위 무기계약직 근로자들보다 전문성을 가지고 있다고 볼만한 사정을 인정할 아무런 증거가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 일반직 공무원이 주·정차단속업무를 담당해야만 그 책임성과 효율성이 재고된다고 볼 수 없으므로, 인력배치의 필요성이 있다고 볼 수 없다.

이 사건 전보로 인하여 이 사건 근로자들이 담당하게 된 업무(참가인 박**의 경우에는 예산담당임)가 현장 주·정차단속업무와는 무관하거나 상이하여, 노동력의 적정한 배치를 통한 업무능률의 향상 등 인력선택의 합리성이 있다고도 볼 수 없다.

원고의 주장대로 이 사건 요청을 이행하기 위한 방편으로, 청원경찰이 담당하던 업무를 무기계약 근로자가 맡아 하도록 하는 등(이 사건 근로자 중 일부도 2009.1.9.자로 전보된 청원경찰이 담당하던 보직으로 전보되었다), 무기계약 근로자들을 재배치할 필요성이 있었다고 하더라도, 2009.1.9.자 인사이동 당시 자치경찰대에서 타 부서로 전보된 청원경찰이 2명에 불과하였던 점, 타 부서에서 근무하던 무기계약 근로자 8명이 다시 자치경찰대로 전보되었던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 전보 당시 이 사건 근로자들을 포함하여 현장 주·정차단속업무를 하던 무기계약 근로자 대부분을 타 부서로 전보시켰어야 할 합리적인 이유도 없었던 것으로 보인다.

갑 제3호증의 5, 갑 제16호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 노동조합의 설립에 참여하지 않은 문**은 2007.10.1. 이전부터 주·정차단속업무를 담당해 와, 문**, 좌**, 김**, 홍**보다 주·정차단속업무를 장기간 하여 온 사실을 인정할 수 있는데, 이 사건 전보가 단행될 당시 전보되지 않고 그 보직을 그대로 유지하게 되었는바, 이는 이 사건 인력운영계획에서 정한 방침, 즉, 주·정차단속 장기 복무자 순환전보의 취지에도 어긋나는 것으로 보이고, 2009.1.9.자 인사이동 당시 타 부서로 전보되었거나 사무분장이 변경된 이 사건 근로자들을 포함한 무기계약 근로자 20명과 현장 주·정차단속업무를 유지한 3명을 구별한 만한 합리적인 이유가 없었던 것으로 보인다.

이 사건 근로자들이 이 사건 전보 후에 받은 월 평균 보수액은 이 사건 전보전에 받은 그것과 비교하여 평균 9.73% 정도 줄어든 것으로 보이는데, 이 사건 근로자들이 받아 왔던 월 평균 보수액에 비추어 볼 때, 그 줄어든 금액이 적지 않으므로(위 보수액이 재산세, 소득세, 건강보험료, 국민연금 등을 공제하지 않은 것이므로, 이를 공제한 때에는 더욱 그러하다), 이 사건 근로자들이 입은 생활상의 불이익도 적다고 할 수 없다.

원고와 이 사건 근로자들 사이에 작성된 근로계약서에는 이 사건 근로자들이 담당할 업무가 ‘주·정차단속’임이 명시되어 있고, 실제로 이 사건 근로자들이 1년 3개월에서 6년에 이르는 기간 동안 주·정차단속업무를 담당해 왔던 점, 이 사건 관리규정에 의하면, 부득이한 경우가 아니면 보직이 변경되지 않도록 되어 있고, 2007.10.11.자 무기계약 및 기간제 근로자 재배치 계획에서는 무기계약 근로자의 경우 3년 순환배치를 원칙으로 하는 등 이 사건 근로자들도 상당기간 주·정차단속업무를 하게 될 것을 기대하였을 것으로 보이는 점, 원고와 이 사건 근로자들은 2008.10.경 현장 주·정차단속원들에 관한 근로조건 등과 관련하여 협의까지 하였던 점(그 무렵 원고와 이 사건 근로자들 사이에 원만한 합의가 이루어져 이 사건 근로자들이 정상적으로 근무해 왔던 것으로 보인다) 등에 비추어 볼 때, 갑 제3호증의 20, 갑 제4호증의 11, 12, 갑 제7, 8호증의 각 기재, 제1심 증인 고**의 증언만으로는 원고가 이 사건 전보를 단행하기 전에 이 사건 근로자들로부터 동의를 받았다거나 이 사건 근로자들과 협의를 하였고, 이 사건 전보가 이 사건 근로자들이 원하여 이루어진 것이라고 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

소결