서울고등법원 2011. 9. 29. 선고 2010누32961 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지

필수유지업무는 먼저 자율 교섭을 통해 협정이 체결되어야 하고, 노동위원회로서는 필수유지업무결정 신청에 대해서 노동쟁의 조정사건에 준하여 노동위원회의 결정이 불가피한 상황인지 판단하여야 하는데, 인천지방노동위원회는 원고와 참가인 사이의 자주적 교섭을 통한 해결을 권고하지 않았을 뿐만 아니라, 노동위원회의 결정이 반드시 필요한 불가피한 상황인지 여부를 고려함이 없이 일방적으로 이 사건 필수유지업무결정을 하였는바, 이러한 결정 절차는 관련 법률에 위반된다.

별지 관계법령 기재와 같다.<생략>

전기는 저장할 수 없고, 생산과 동시에 소비가 이루어지므로 항시 소비량과 생산량이 평형을 유지하도록 운영된다.

[인정근거] 앞서 든 각 증거, 변론 전체의 취지

노동위원회의 중재재정은 그 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우와 같이 위법이거나 월권에 의한 것임을 이유로 하는 때에 한하여 불복할 수 있고, 중재재정이 단순히 노사 어느 일방에게 불리한 내용이라는 사유만으로는 불복이 허용되지 않는다(대법원 2009.8.20. 선고 2008두8024 판결 등 참조).

그런데 구 노조법 제42조의4 제5항에 의하면, 필수유지업무의 유지·운영 수준 등에 관한 노동위원회의 결정에 대한 불복절차 및 그 효력에 관하여 위 중재재정의 불복절차에 관한 구 노조법 제69조 및 제70조제2항의 규정을 준용하고 있으므로, 관계당사자는 지방노동위원회의 필수유지업무 결정 또는 중앙노동위원회의 재심판정이 위법이거나 월권에 의한 것이라고 인정되는 경우에만 지방노동위원회의 결정에 대하여는 중앙노동위원회, 그리고 중앙노동위원회의 재심판정에 대하여는 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이므로, 법원으로서는 노동위원회의 필수유지업무 결정이 신청권 없는 자의 신청에 의한 경우, 필수유지업무결정 절차 및 특별조정위원회의 구성, 의결과정 등이 노동관계 법령에 위반된 경우 등과 같은 절차상 위법이 있는지 또는 구 노조법 제42조의4 제2항의 문리해석상 필수유지업무의 유지ㆍ운영수준, 대상직무, 필요인원이 ‘필요 최소한’으로 결정되어야 함에도 노동위원회의 필수유지업무결정이 필수유지업무에 속하지 않는 직무를 대상으로 삼거나 노동위원회의 필수유지업무결정에서 정한 유지·운영 수준이 단체행동권을 본질적으로 침해하여 헌법의 단체행동권 보장정신을 무가치하게 만들 정도인 경우 등의 내용상 위법이 있거나 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유 없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 결정한 경우 등의 월권이 있는지 여부만 심사할 수 있을 뿐, 필수유지업무결정이 어느 일방에게 다소 유리한 것을 넘어 부당하다고 여겨지더라도 이른바 행정청의 재량권 남용 법리에 따른 심사를 할 수는 없다고 보아야 한다.

또한, 구 노조법 제42조의4 제2항 소정의 ‘필요 최소한’의 범위를 심사함에 있어서, 필수유지업무는 공익에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 점, 단체행동권의 제한 정도와 공익의 저해 정도는 이를 산정하는 데에 작용하는 인자들이 매우 다양하므로 인간의 인식능력의 한계상 모든 인자를 망라하여 고려하는 것이 불가능하고, 단체행동권의 행사 정도에 따른 공익의 저해 정도를 판단하는 데에 있어 핵심적인 요소인 공공위험의 발생가능성과 위험의 정도는 산술적으로 계량화할 수 있는 값이 아니라 가치판단을 수반하는 질적인 인자인 점, 필수유지업무결정은 노사간의 자율적인 필수유지업무협정 체결이 결렬된 후 최후의 수단으로 인정되는 것인 점, 필수유지업무의 유지ㆍ운영수준, 대상직무, 필요인원의 결정은 노동위원회의 전문적 판단을 요하는 것인 점을 종합하면, 구 노조법 제42조의4 제2항 소정의 ‘필요 최소한’이란 자연법칙상 산출되는 수치와 같이 절대적으로 고정된 한 점으로 수렴하는 값이 아니라, 필수유지업무결정의 내용이 단체행동권의 제한 정도와 필수공익사업의 파업으로 인한 공익의 저해 정도를 적절히 조화시킬 수 있는 범위 내에 있는지 여부를 판단하기 위한 기준으로 보아야 할 것이므로, 노동위원회의 필수유지업무결정이 현저히 불합리하여 이에 따를 경우 단체행동권의 제한 정도와 필수공익사업의 파업으로 인한 공익의 저해 정도 사이에 현저한 부조화가 발생하여 단체행동권을 과도하게 침해하거나 지나친 공익의 침해를 초래하는 수준에 이르지 않는 한, 노동위원회의 필수유지업무결정이 구 노조법 제42조의4 제2항 소정의 ‘필요 최소한’의 범위를 벗어나 위법하다고 볼 것은 아니라고 함이 타당하다.

갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 8호증, 을 제2호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 3, 을 제6호증의 1, 2, 3, 4, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어보면, 필수유지업무의 유지ㆍ운영 수준에 대한 결정을 함에 있어 이 부분 재심판정에 원고의 단체행동권을 본질적으로 침해하는 위법이 있다고 할 수 없고, 달리 이 부분 재심판정에 위법이나 월권이 있음을 인정할 증거가 없다.

⑴ 발전사업은 국가와 사회, 가정의 존속을 위하여 필수불가결한 에너지원인 전기를 공급하는 사업으로서, 적시에 전기를 생산하지 못할 경우 전체 국민의 일상생활에 치명적인 결과를 야기할 수 있는 필수서비스라 할 것이고, 현대 생활에서 전기가 없는 생활은 상상하기 어려울 정도로 전기는 그 무엇과도 비교할 수 없는 중요한 에너지 공급원으로서 안정적인 전기 공급의 중요성은 매우 크다 할 것이어서 이 같은 중요성은 근로자들의 쟁의권 보장을 위한 이익형량의 과정에서도 충분히 고려해야 한다.

따라서 발전사업 필수유지업무의 유지·운영 수준을 평상시 업무 수준을 기준으로 결정하는 것이 상당하고 이러한 결정이 단체행동권의 행사를 무의미하게 만드는 것은 아니다.

⑵ 이 사건 초심결정 및 재심판정이 발전사업의 설비 및 운영의 특성과 전력공급시스템 특성 등을 감안하여 그 업무별 중요도와 근무형태 등을 상세히 분석하여 필수유지업무의 유지·운영수준을 평상시의 100%로 정하였는바, 여기에 앞서 본 바와 같은 가스사업의 중요성 등에 비추어보면, 이 사건 결정은 필요 최소한의 범위 내에 있는 것으로 인정된다.

⑶ 우리나라의 전기 생산 및 공급형태에 비추어 볼 때, 한 발전소의 전기 공급중단은 우리나라 전체의 전기 공급에 영향을 미칠 수밖에 없고, 전기공급은 24시간 내내 끊임없이 유지되어야 하는바, 운전 중인 발전설비의 고장 등 예기치 못한 상황에서도 안정적인 전기공급을 위하여 운전 중이지 않은 발전설비도 항시 운전가능상태에 있을 것이 요구된다. 발전설비의 운전가능상태에 있는 시간을 포함한 개념인 가동율을 산정한 결과 2008. 평균 발전설비별 가동률은 92.18%에 이른다.

⑷ 각 발전설비를 전기 생산에 이용하는 경우 정격용량의 어느 한도 내에서 사용하느냐에 따라 필요인원이 달라질 수 없는 것이므로, 필수유지업무의 유지·운영수준 등을 결정함에 있어 발전설비별 이용률을 기준으로 삼기는 어렵고, 오히려 발전설비가 고장 등의 사유로 가동이 정지되는 상황을 대비하여 언제든지 정상적인 전기공급을 가능할 수 있도록 하는 대기예비력을 확보해두어야 하는 점, 발전사들은 이용률이 아닌 가동률을 기준으로 인력을 보유하고 있고(원고의 주장대로 이용률을 기준으로 필수유지업무의 유지·운영수준을 결정하여야 한다면, 이용률을 초과한 설비 운영 인력은 모두 불필요한 잉여 인원들에 불과하다는 결론에 이를 수 있다), 전력거래소도 발전사가 대기예비력을 유지하는 데 소요되는 비용까지 전기료를 지급하는 점 등에 비추어 보면, 안정적인 전기공급을 위해서는 실제 이용률에 더하여 대기예비력까지 감안한 가동률을 기준으로 필수유지업무의 유지·운영수준을 정함이 타당하다.

⑸ 필수유지업무의 유지·운영수준 등을 결정함에 있어 장래에 실제로 쟁의행위가 언제(평일 또는 휴일) 발생할 것인지 여부, 쟁의행위 기간의 장단, 범위(부분파업 또는 전면파업) 등을 사전에 예측하여 결정하기는 곤란하고, 그에 따라 필수유지업무결정을 한다고 하여 공익이 적절히 보호되면서 단체행동권의 보장 정도가 현저히 증대된다고 볼 만한 자료도 부족하다.

갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 8호증, 을 제2호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 3, 을 제6호증의 1, 2, 3, 4, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어보면, 필수유지업무의 대상직무 및 필요인원에 대한 결정을 함에 있어 이 부분 재심판정에 원고의 단체행동권을 본질적으로 침해하는 위법이 있다고 할 수 없고, 달리 이 부분 재심판정에 위법이나 월권이 있음을 인정할 증거가 없다.

⑴ 이 사건 초심결정이 발전사업의 설비 및 운영의 특성과 전력공급시스템 특성 등을 감안하여 그 업무별 중요도와 근무형태 등을 상세히 분석한 다음 그 필요인원을 산정하였는데, 그 결과 발전설비운전 업무의 경우에는 필요인원의 현원 대비율이 100%에 이르기도 하나, 발전설비 기술지원 업무, 발전설비 점검 및 정비 업무, 안전관리 업무 부분은 필요인원을 현원보다 낮게 산정하였고, 참가인의 신청대상 업무 중 발전설비운전 기술지원 업무의 운영총괄, 공무 부분을 필수유지업무 대상직무에서 제외하는 등 위 업무분석에 따른 대상직무 및 필요인원을 차등적으로 산정하여 결정하였다.

⑵ 이 사건 초심결정은 이 사건 사업장에 대한 필수유지업무의 유지ㆍ운영수준을 100%로 보아 필요인원을 37명으로 결정하였는바, 그 결과 이 사건 사업장을 비롯한 영흥화력지부 제1 내지 4호기의 필요인원은 179명(= 88명 + 54명 + 37명)이 되고, 그 비율이 영흥화력지부 소속 근로자 전체 정원 대비 53%(= 179명/338명, 소수점 이하 반올림)가 되며, 위 필요인원 37명은 원고가 이 사건 사업장에 대한 필수유지인원으로 주장한 21명(참가인은 53명을 신청하였다)과 비교하더라도 불과 16명의 차이가 나는 점 등에 비추어보면, 원고의 단체행동권이 본질적으로 침해되었다고 보기 어렵고, 이 사건 초심결정에 따라 파업이 이루어질 경우 참가인의 수익성이나 운영효율성은 불가피하게 떨어질 것은 분명하므로, 이를 담보로 한 단체행동권의 행사목적 달성이 가능하다고 할 것으로 보이며, 발전사업의 특성상 행정업무보다 발전설비의 운전 등 필수유지업무에 종사하는 근로자가 많을 수밖에 없는 점을 감안하면, 이와 같은 비율이 원고 내지 개별 조합원들의 단체행동권을 유명무실하게 할 정도에 이르렀다고 보기도 어렵다.

⑶ 구 노조법 제43조제3항, 제4항에 의하면, 필수공익사업의 사용자는 당해 사업 또는 사업장 파업 참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 안에서 쟁의행위기간 중에 한하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체할 수 있는바, 필수유지업무에 근무해야 하는 필요인원은 파업참가자가 아니므로, 대체고용인원은 필요인원을 제외한 파업참가자를 기준으로 하여야 할 것이어서 필요인원을 산정함에 있어서는 대체고용 여부를 고려할 것은 아니고, 여기에 대체인력의 투입 여부는 사용자의 재량 또는 결정에 달렸다는 점까지 감안하면, 이 사건 재심판정에 필요인원을 산정함에 있어 대체인력 투입 여부를 고려하지 않은 위법이 있다고 할 수 없다.

⑷ 원고는 연평균 발전설비 이용률이 68% 이하인 점, 한국중부발전 주식회사가 작성한 ‘노동쟁의 발생시 발전설비 안정운영 대책(갑 제5호증)’에 따르더라도 중앙노동위원회가 결정한 필요인원보다 적은 수의 인원으로 안정적인 전기공급이 가능한 점 등을 들어 이 사건 재심판정이 위법하다고 주장하나, 연평균 발전설비 이용률과 발전설비를 운영하기 위하여 필요한 인력 사이에는 1:1의 대응관계가 없고, 위 ‘노동쟁의 발생시 발전설비 안정운영 대책(갑 제5호증)’은 외부인력 투입을 전제로 하는 것이어서 이 사건 초심결정 및 재심판정의 판단과는 그 전제를 달리한다.

⑸ 원고는 조합원이 아닌 4급 이상 또는 참가인의 간부 직원들에 의한 대체 근로가 가능하다고 주장하나, 서울고등법원 2010누34912호 사건에서 증인으로 출석한 신○규(이 사건 필수유지업무 결정 당시 원고의 수석부위원장)도 ‘간부 직원들이 업무를 임시로 대체하는 것은 가능하나 장기간은 불가능하다’는 취지로 증언하였는바(갑 제8호증의 기재), 이들을 필요인원에서 제외하였다고 하여 이 사건 재심판정에 월권이나 위법이 있다고 할 수 없다.

⑹ 환경화학설비 운전은 발전소 운전에 필수적인 고순도의 용수 생산과 공급, 계통수 관리, 폐수처리 및 환경오염방지설비 운영, 재활용 석탄회 처리를 위해 전문지식과 고도의 운전능력 및 장기간의 운전경험을 필요로 하고, 그 업무가 정지될 경우 오염수의 발전설비 유입에 따른 설비고장 등으로 발전소의 가동중지가 우려될 뿐만 아니라 심각한 환경오염으로 국민의 생명과 자연환경이 크게 위협받게 되는 중요한 업무라고 할 것이어서, 필수유지업무로서 발전설비운전 업무에 포함된다고 할 것이다.

⑺ 전기수요량은 정확한 예측이 불가능하고, 만일 전기수요량이 그 통상 예상범위를 초과할 경우, 대기예비력인 발전기를 가동하여야 할 것인데, 이는 발전원들의 수동 조작 방법에 의하여야 하고, 발전설비의 운전은 고도의 기술과 경험이 요구되는 전문분야로 다른 직종에 근무하는 근로자로의 대체도 어렵다.

⑻ 원고는 발전설비운전 업무 부분을 제외한 발전설비 기술지원 업무, 정비 업무, 안전관리 업무 등은 주 5일의 통상근무가 이루어지고 휴일에는 근무를 하지 않음에도, 전력 공급에 지장을 발생시키지 않는 인력까지 쟁의행위를 할 수 없는 필요인원에 포함시킨 것은 부당하다고 주장하나, 휴일 등에 있어 발전회사들은 통상 발전설비기술지원 업무 등이 필요한 비상사태가 발생할 경우 해당 직원을 즉각 투입할 수 있는 긴급시스템을 구축하고 있는데, 쟁의행위시에 비상사태가 발생할 경우에는 쟁의행위에 참가한 인원들이 곧바로 업무에 복귀할 의무가 없으므로(갑 제8호증의 기재에 의하면, 이 사건 필수유지업무 결정 당시 원고의 수석부위원장이었던 신○규도 서울고등법원 2010누34912호 사건에서 증인으로 출석하여 같은 취지로 증언하였다) 휴일 근무를 하지 않는 통상근무자라고 하여 필수유지업무를 위한 필요인원에서 반드시 제외된다고 할 수 없고, 이 사건 초심결정 및 재심판정에서 통상근무자가 수행하고 있는 필수유지업무에 대하여 그 필요인원을 1-2명만 인정하였다.

⑼ 또한, 원고는 평상시 4조 3교대의 근무형태가 일부 근로자의 휴가 등의 상황에서는 3조 3교대의 근무형태로 변경되고, 이 같은 근무형태의 변경에도 전력 공급에 아무런 지장을 주지 않았음에도 이 같은 근무형태의 변경을 고려하지 않고 필요인원을 산정한 것은 위법하다고 주장하나, 원고가 주장하는 바와 같은 3조 3교대의 근무형태 운영은 일부 업무에 있어 일부 근로자들의 결원이 있는 경우 일시적인 결원 충원 방법에 불과하고, 쟁의행위와 같은 상황에서는 전체 공정에서 일시에 3조 3교대 근무형태가 무기한 계속되는 것을 예상하여 필요인원을 정할 수는 없을 뿐만 아니라, 갑 제8호증의 기재에 의하면, 4조 3교대의 근무형태는 노사합의서에 명시되어 있어, 참가인이 3조 3교대의 근무형태를 노동조합의 동의 없이 임의로 시행할 수도 없다.

따라서 중앙노동위원회가 이 사건 각 초심결정을 정당하다고 보아 재심신청을 기각한 이 사건 재심판정은 적법하다.

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이대경

판사 오상용

판사 이한일