서울고등법원 2015. 9. 25. 선고 2015누32256 판결

원고는 방위산업용 전차나 자주포에 들어가는 전장포 등을 생산하여 판매하는 방 위산업체로, 2013. 5. 27. 피고와 B에 관한 구매계약을 체결하였는데(계약번호 C, 이하 '이 사건 계약'이라 한다), 이 사건 계약명세서에 따르면 계약물품인 자주포 전기 전자장치 부품류 등의 품질보증형태는 '표준품질보증형(Ⅲ형)'으로 정해져 있고, 위 계약의 내용에 포함된 물품제조·구매 계약특수조건(일반)에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

원고의 협력업체인 D(이하 '소외 업체'라 한다)은 2013. 10.경 원고에게 계약물품 중 하나인 연결상자 하우징 (housing)<1>을 납품하면서, 공인기관에 그 원자재(알루미늄 합금)에 관한 성분분석을 의뢰하지 않은 채, 위 원자재에 관하여 2011년경 작성된 시험성적서의 발행번호 'E'를 'F'로, 시험기간 '2011년 5월 12일 ~ 2011년 5월 17일'을 을 '2012년 5월 12일 ~ 2012년 5월 17일'로, 발행일자 '2011년 5월 17일'을 '2012년 5월 17일'로 각 변조한 시험성적서(갑 제9호증, 이하 '이 사건 시험성적서'라 한다)를 제출하였고, 원고는 소외 업체로부터 제출받은 위 시험성적서를 그 진위 여부를 제대로 확인하지 않은 채 피고의 품질보증기관인 국방기술품질원에 그대로 제출하였다[원고는 위 시험성적서가 변조되었음을 발견하고 소외 업체로부터 원본 시험성적서(갑 제10호증)를 제출받아 함께 보관하고 있다가, 담당 직원의 실수로 변조된 위 시험성적서를 국방기술품질원에 제출하게 된 것이라고 주장하나, 원고가 제출한 갑 제11, 19, 20호증은 원고의 직원과 협력업체 관계자의 진술이이서 원고의 주장을 인정하기에 부족하고, 이를 인정할 다른 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다]. 원고가 위 계약물품의 생산에 착수할 무렵 작성하여 국방기술품질원에 제출한 품질보증계획서(갑 제17호증의 1)상 위 연결상자 하우징의 원자재인 알루미늄 합금의 품질보증방법은 '공인시험성적서'에 의하는 것으로 기재되어 있다.

피고는 2014. 6. 25. 원고에 대하여 '공인시험성적서 위변조 제출'을 이유로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법'이라 한다, 이하 같다) 제27조 제1항, 구 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2014. 5. 22. 대통령령 제25358호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조 제1항 제8호, 구 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(2014. 11. 4. 기획재정부령 제443호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조 제1항 [별표 2] 제10호 나목, 제4항에 따라 2014. 7. 1.부터 2014. 9. 30.까지 3개월의 입찰참가자격 제한처분을 하였다(갑 제1호증 참조, 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

피고는 당심 2015. 8. 28. 변론기일에서, 이 사건 처분사유를 '원고의 사용자가 시험성적서를 변조하였다는 점'과 '허위서류인 시험성적서를 원고가 직접 제출하였다는 점'이라고 특정하였다.

처분사유 존재 여부

우선, 원고가 허위서류인 시험성적서를 직접 제출하였다는 처분사유에 관하여 살펴본다.

이 사건 시험성적서는 '계약에 관한 서류'가 아니라는 주장에 대한 판단

원고는 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '허위서류 제출' 에서의 서류도 "입찰 또는 계약에 관한 허위서류"만을 대상으로 하며, '계약에 관한 서류'는 계약의 '체결'에 관한 서류를 의미하고 계약의 '이행'에 관한 서류는 이에 포함되지 아니하므로, 계약의 이행에 관한 서류인 이 사건 시험성적서는 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 해당하지 않는다고 주장한다.

국가계약법 제27조 제1항의 입법 취지는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한하려는 데 있고, 이를 구체화한 것이 같은 법 시행령 제76조 제1항 각 호의 규정이므로 같은 항 제8호에서 정하고 있는 '계약에 관한 서류'의 의미를 해석함에 있어서도 가능한 한 이러한 입법 취지를 존중하여 그에 맞도록 해석하여야 한다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조).

구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호는 '입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자'에게 입찰참가 자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있는바, 그 문언의 형식에 비추어 보았을 때, 허위서류 또한 "입찰 또는 계약에 관한 허위서류"이어야 한다고 봄이 상당하다.

그런데 앞서 인정한 사실 및 갑 제17호증의 1, 을 제5 내지 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 계약물품인 B의 품질보증형태는 표준품질보증형(Ⅲ형)으로, 이 사건 계약의 내용에 포함된 물품제조·구매 계약특수조건(일반) 제7조 제5항 제2호 및 국방품질경영업무규정 제9조 제1항 제3호, 제2항에 따르면, 원고는 국방기술품질원에 품질보증계획서를 제출하도록 되어 있고, 원고가 국방기술품질원에 제출한 품질보증계획서(갑 제17호증의 1)에 따르면, 계약물품 중 하나인 연결상자 하우징의 원자재(알루미늄 합금)에 관하여는 그 품질보증을 '공인성적서'에 의하도록 되어 있는 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

허위서류에 대한 인식이 없었다는 주장에 대한 판단

원고는 '허위서류 제출'의 경우 행위 유형의 특성상 고의, 적어도 그러한 사실에 대한 주관적 인식을 요건으로 하는데, 원고는 소외 업체의 시험성적서 변조에 대한 인식이 없었고 변조된 시험성적서를 제출한다는 사실을 인식하지 못 하였으므로 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호를 적용할 수 없다고 주장한다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니다(대법원 1976. 9. 14. 선고 75누255 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결, 대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조).

따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다. 나아가 위 인정사실에서 알 수 있는 다음 ① 내지 ⑤ 사정 등을 종합하여 보면, 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다(게다가 원고는 이 사건 시험성적서가 변조된 사실을 발견하였다고 하는바, 시험성적서가 변조되어 허위서류라는 인식이 있었음을 스스로 인정하고 있기도 하다).

원고가 방위사업청과 이 사건 납품계약을 체결하였고, 소외 업체는 원고와 하도급계약을 체결하고 그에 따라 원고에게 연결상자 하우징을 납품한 자에 불과하므로 방위사업청에 이 사건 연결상자 하우징이 약정한 바와 같은 품질을 갖추었음을 증명할 수 있는 서류를 제출할 의무는 원고에게 있다.

원고는 이 사건 시험성적서를 발급한 공인시험시관에 문의하는 등의 방법으로 이 사건 시험성적서의 변조 여부를 쉽게 확인할 수 있었다.

원고도 일부 인정하는 바와 같이 원고는 재하도급업자의 입장에서 시험성적서를 위·변조한바 있었으므로(갑 제38호증) 위·변조에 대하여 충분히 의심을 할 수 있는 지위에 있었다고 보인다.

원고가 착오로 이 사건 시험성적서를 제출한 것으로 볼 수 없음은 앞서 살펴본 바와 같으나, 원고의 주장과 같이 소외 업체가 원고에게 제출한 변조된 이 사건 시험성적서를 소지하고 있다가, 착오로 이를 국방기술품질원에 그대로 제출한 것에 불과하다 하더라도 이러한 사정이 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 될 수 없다.

그 밖에 달리 원고가 시험성적서의 위조·변조·부정행사 및 계약에 관한 허위의 서류를 제출하는 것을 방지하기 위한 노력을 기울였다는 등의 사정도 보이지 않는다.

경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 경우에 해당하지 않는다는 주장에 대한 판단

원고는, 변조된 시험성적서 제출에 대한 고의가 없었을 뿐만 아니라, 문제가 된 연결상자 하우징의 원자재는 피고가 제시한 규격을 충족하고, 원고가 시험성적서 원본을 다시 제출하였으며, 변조된 이 사건 시험성적서 제출이 이 사건 계약에 미치는 실질적인 영향이 매우 미미하므로, 원고가 피고에게 변조된 이 사건 시험성적서를 제출하였다 하더라도 국가계약법 제27조 제1항에 규정된 '경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 경우'에 해당하지 않는다고 주장한다.

국가계약법 제27조 제1항에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 사람에 대하여 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것이므로, 같은 법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '허위서류를 제출한 자'에 해당하기 위해서는 구체적인 사안에서 계약체결의 경위와 그 내용, 허위서류의 작성 및 제출의 경위, 허위서류의 내용, 허위서류가 계약에서 차지하는 비중 등을 고려할 때 허위서류의 제출이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적절하다고 인정되어야 한다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두16458 판결, 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두26811 판결 참조).

살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 계약상 물품의 원자재에 관한 시험성적서는 원고가 적정한 품질의 원자재를 사용한 물품을 납품하여 이 사건 계약을 적절히 이행하였는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 계약에 관한 서류에 해당한다. 그뿐만 아니라, 원고에게는 이 사건 계약에 따라 연결상자 하우징의 원자재에 관하여 진정한 시험성적서를 제출할 의무가 있음에도 불구하고, 국방기술품질원에 객관적인 사실에 부합하지 않는 변조된 이 사건 시험성적서를 제출하였는바, 위 시험성적서를 제출하는 과정에서 제대로 확인하지 아니한 원고의 책임도 존재한다고 보인다. 따라서, 원고가 주장하는 사정만으로는 변조된 위 시험성적서 제출에 대하여 정당한 이유가 있다고 볼 수 없고, 아울러 원고의 변조된 위 시험성적서 제출은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적법한 경우에 해당한다.

그렇다면, 이 사건 처분은 '허위서류인 시험성적서를 원고가 직접 제출하였다'는 처분사유가 인정되므로, 더 나아가 나머지 처분사유를 살펴볼 필요 없이 처분사유가 존재한다고 판단된다.

재량권 일탈·남용 여부

원고는, 원고의 경우 전체 영업의 80% 이상을 군납계약에 의존하고 있는바, 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 손해가 막대하여 그로써 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 원고의 사익이 지나치게 과도하므로, 이 사건 처분은 피고의 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장한다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권을 일탈·남용하였는지 여부는 처분사유가 된 위반행위의 내용과 그 처분으로 달성하려는 공익상 목적 및 이에 따르는 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입을 불이익을 비교하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 4. 14. 2004두3854 판결 등 참조). 또한 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

위와 같은 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 처분의 경위에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음 ① 내지 ③ 사정 등을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다.

구 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] '부정당업자의 입찰참가자격 제한기준' 제10항 나목에 따르면 '입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조·부정 행사하거나 허위서류를 제출한 자'에 6개월간 입찰참가자격을 제한하도록 규정되어 있는바, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어렵다.

피고는 원고의 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 그 1/2에 해당하는 3개월의 입찰참가자격을 제한함에 그친 것으로 보인다.

나아가 이 사건 처분이 국가를 당사자로 하는 계약에서 계약불이행 등으로 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 공익적 목적에서 이루어진 것이다.