서울고등법원 2023. 8. 30. 선고 2022누61269 판결

원고들 주장의 요지

석탄산업법 시행령의 개정 연혁 및 이 사건 적용 규정

구 석탄산업법(1991. 1. 14. 법률 제4324호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조의3은 석탄광업자가 당해 광업권․조광권 또는 계속작업권의 소멸등록을 마친 때에 석탄광업자와 퇴직근로자 등에게 폐광대책비로 실직위로금, 지원비, 광해방지비용, 기타 대통령령이 정하는 폐광대책비를 지급하도록 규정하였다.

구 석탄산업법 시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13216호로 일부개정되기 전의 것) 제41조 제3항 제4호(이하 ‘제1시행령’이라 한다)는 ‘기타 대통령령이 정하는 폐광대책비’ 중의 하나로 재해위로금 지급규정을 두면서 ‘폐광일로부터 소급하여 1년 이내에 업무상 재해를 입은 자로서 폐광일 현재 장해등급이 확정된 자 또는 재해발생기간에 불구하고 폐광일 현재 장해등급이 확정되지 아니한 자’에게 퇴직근로자가 지급받은 산업재해보상보호법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)에 의한 장해보상일시금 또는 유족보상일시금과 동일한 금액의 재해위로금을 지급한다고 규정하였다.

제1시행령은 1990. 12. 31. 구 석탄산업법 시행령(1993. 3. 6. 대통령령 제13870호로 일부개정되기 전의 것) 제41조 제3항 제5호(이하 ‘제2시행령’이라 한다)로 개정되어 ‘제42조의2 제1항의 규정에 의하여 확인을 받기 위한 신청일(이하 ’폐광예비신청일‘이라 한다) 또는 석탄산업법 제39조의3 제2항의 규정에 의하여 석탄산업심의위원회(이하 ’위원회‘라 한다)의 심의를 거쳐 폐광하는 경우에는 위원회에서 정한 날부터 소급하여 1년 전부터 폐광일까지의 기간 중에 업무상 재해를 입은 자로서 폐광일 현재 장해등급이 확정된 자 또는 재해발생기간에 불구하고 폐광일 현재 장해등급이 확정되지 아니한 자’에게 재해위로금을 지급하는 것으로 변경되었다.

제2시행령은 2000. 12. 29. 구 석탄산업법 시행령(2003. 9. 29. 대통령령 제18108호로 개정되기 전의 것) 제41조 제4항 제5호(이하 ‘제3시행령’이라 한다)로 개정되어 같은 호 가목에서 ‘제42조의2 제1항의 규정에 의하여 확인을 받기 위한 신청일(폐광예비신청일)부터 소급하여 1년 전부터 폐광일까지의 기간 중에 업무상 재해를 입은 자로서 폐광일 현재 장해등급이 확정된 자’에게, 나목에서 ‘업무상 재해를 입고 폐광일 현재 산재보험법 제40조 제2항의 규정에 의한 요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자로서 장해등급이 확정되지 아니한 자’에게 재해위로금을 지급하는 것으로 변경되었다. 한편 위 시행령 부칙(제17055호, 2000. 12. 29.) 제1, 2항은 위 시행령은 공포한 날부터 시행하되, 제41조 제4항의 개정규정은 위 시행령 시행 후 제42조의2 제1항의 규정에 의한 폐광확인을 받거나 제42조의3 제1항의 규정에 의하여 소재불명의 확인을 받은 석탄광업자 및 그 퇴직근로자에게 지급하는 폐광대책비부터 이를 적용한다고 규정하고 있다.

제3시행령은 2014. 12. 9. 석탄산업법 시행령 제25831호로 개정되어 같은 호 가목에서 ‘제42조의2 제1항에 따른 확인의 신청일(법 제39조의3 제2항에 따라 폐광대책비를 지급하는 경우에는 산업통상자원부장관이 정하는 날을 말한다)부터 소급하여 1년 전부터 폐광일까지의 기간중에 업무상 재해를 입은 자로서 폐광일 현재 장해등급이 확정된 자'에게, 나목에서 ’업무상 재해를 입고 폐광일 현재 산재보험법 제40조에 따른 요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자로서 장해등급이 확정되지 아니한 자‘에게 재해위로금을 지급하되, 산재보험법 제91조의2에 따라 진폐로 인한 업무상 재해로 인정된 경우는 제외하는 것으로 변경되었고, 위 시행령 부칙(제25831호, 2014. 12. 9.) 제1, 2조는 위 시행령은 공포한 날부터 시행하되, 위 시행령 시행 전에 종전의 규정에 따라 재해위로금의 지급 대상에 해당한 경우의 재해위로금 지급에 관하여는 제41조 제4항 제5호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있다.

이 사건 적용 시행령 규정

구체적 판단

살피건대, 제3시행령 나목은 ’업무상 재해를 입고 폐광일 현재 산재보험법 제40조 제2항의 규정에 의한 요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자로서 장해등급이 확정되지 아니한 자‘를 재해위로금 지급대상으로 규정하고 있다. 제1, 2광업소가 폐광지원 대상 광업소에 해당하는 사실, 원고들이 제1, 2광업소에서 근무하던 중 진폐장해를 입었다는 사실에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없으나, 나아가 원고들이 제1, 2 광업소의 폐광일 당시 산재보험법상의 요양급여를 받고 있었거나 이를 신청하였음을 인정할 아무런 증거가 없으므로 원고들은 제3시행령 나목에서 정한 재해위로금 지급대상에 해당하지 아니한다.

이에 대하여 원고들은, 업무상 재해를 입은 폐광근로자들에게 지급되는 재해위로금의 사회보장적 성격 및 기존 시행령에서 정한 수급요건을 구체화하고자 한 제3시행령의 개정취지를 고려하면 ’요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자‘라는 요건은 별다른 법적 의미를 갖지 아니한 형식적 문언에 불과하므로, 폐광된 광산에서의 근무로 인하여 업무상 재해를 입었다면 요양 여부와 상관없이 재해위로금이 지급되어야 하고, 개정 규정에 새로운 요건을 추가하여 그 새로운 요건에 해당하지 않는다는 이유로 재해위로금을 지급하지 않은 것은 종전 시행령에 따라 형성된 근로자의 보호가치 있는 기대권 내지 신뢰이익을 침해하는 것이라고 주장한다.

폐광대책비는 폐광되기 전의 석탄광산을 터전으로 직업을 비롯한 생활관계․ 사회관계를 형성하여 온 퇴직근로자들이 폐광으로 인하여 허물어진 공동체를 떠나 새롭게 맞닥뜨려야 할 생활환경에 쉽게 적응할 수 있도록 돕기 위한 지원금이고, 그중 특히 재해위로금은 국내의 석탄수급 상황을 감안하여 채탄을 계속하는 것이 국민경제의 균형발전을 위하여 바람직하지 못하다고 판단되는 경제성이 없는 석탄광산을 폐광함에 있어서 그 광산에서 입은 재해로 인하여 전업 등에 특별한 어려움을 겪게 될 퇴직근로자를 대상으로 사회보장적인 차원에서 통상적인 재해보상금에 추가하여 지급하는 위로금의 성격을 갖는다(대법원 1999. 1. 26. 선고 98두12598 판결 등 참조). 한편 석탄산업법은 폐광대책비 중 하나로 ’기타 대통령령이 정하는 폐광정리에 필요한 비용’을 규정하고 폐광대책비에 대한 지급범위 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하였다. 이에 따라 제1시행령부터 재해위로금 관련 규정이 도입되었다. 이러한 재해위로금의 성격 및 관련 석탄산업법령의 체계, 입법취지 등을 고려하면 재해위로금 청구권은 석탄산업법 시행령에 따라 비로소 구체화된 권리라고 할 것이므로 재해위로금의 수급요건에 해당하는지 여부는 폐광 당시 시행되던 석탄산업법 시행령의 문언에 따라 객관적․일률적으로 결정되어야 할 필요가 있다.

제3시행령 나목은 종전 시행령에서 재해위로금 지급 대상에 관하여 ‘재해발생기간에 불구하고 폐광일 현재 장해등급이 확정되지 아니한 자’로 규정하고 있던 것을 ‘업무상 재해를 입고 폐광일 현재 산재보험법 제40조 제2항의 규정에 의한 요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자로서 장해등급이 확정되지 아니한 자’라고 규정함으로써, ‘요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자’라는 요건이 추가되었다. 이와 같은 명문 규정에도 불구하고 재해위로금 지급 대상에 위와 같이 추가된 요건에 해당되지 않는 자까지 포함하는 것으로 확대해석하는 것은 문언의 한계를 넘어선 해석일 뿐만 아니라, 이와 같이 해석하게 되면 위 추가된 부분은 전혀 무의미하고 불필요한 규정이 된다.

산업자원부 석탄산업법 시행령 개정령안에 따르면, 제3시행령의 개정취지는 당초 문언의 의미가 모호하여 그 해석상 다툼의 여지가 있던 종전 시행령의 ‘재해발생기간에 불구하고 폐광일 현재 장해등급이 확정되지 아니한 자’라는 수급요건을 명확화․구체화하여 부당수혜 여지를 제거함에 있다고 보인다. 이를 위하여 제3시행령에서 ‘요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자’라는 요건을 추가하였는데, 위 요건은 피고가 1992년경부터 근로자에 대하여 적용하던 재해위로금 지급규정의 요건과 동일하다. 그렇다면 제3시행령의 개정은, 그 시행령 이전부터 재해위로금 수급대상자들에게 적용되던 실질적 요건을 법령상 명확히 규정하여 종전 시행령의 모호함을 해소하기 위하여 이루어졌다고 봄이 타당하다.

재해위로금에 관한 석탄산업법 시행령 조항은 개정 전후를 불문하고 탄광에서 업무상 재해를 입어 장해등급이 확정된 근로자라 하더라도 그 재해가 폐광일 또는 폐광예비신청일로부터 소급하여 1년이 되는 날 이전에 발생한 경우에는 재해위로금을 지급하지 않는 것으로 규정하여 재해위로금의 지급대상을 탄광에서 발생한 모든 산업재해로 하지 않고 일정한 범위로 한정하였다. 또한 제3시행령은 석탄광업의 폐광으로 인한 재해위로금 지급의 적정성을 높이기 위하여 2014. 12. 9. 대통령령 제25831호로 개정되면서 재해위로금의 대상이 되는 업무상 재해의 범위에서 진폐로 인한 업무상 재해는 제외되는 것으로 축소되기도 하였다. 석탄산업법에 따른 재해위로금은 앞서 본 바와 같이 사회보장적인 차원에서 통상적인 재해보상금에 추가하여 지급하는 위로금의 성격을 갖는 것으로서 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 것이 아니므로, 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되고 사회정책적 고려 및 기금상황 등 여러 사정을 참작하여 정책적 판단을 할 수 있다. 따라서 제3시행령에서 ‘요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자’라는 요건을 추가하여 재해위로금의 수급범위를 이전보다 축소하는 것도 얼마든지 가능하고 이러한 해석이 폐광대책비에 관한 석탄산업법령의 입법취지에 반한다고 보기 어렵다.

재해위로금의 지급대상을 ‘재해발생기간에 불구하고 폐광일 현재 장해등급이 확정되지 아니한 자’로 규정한 제2시행령 시행 중에는 재해 발생 후에도 장기간 입원 등으로 장해등급의 확정을 회피하다가 폐광시 수천만 원의 재해위로금을 일시에 받는 근로자들이 발생하는 문제가 있어 이를 해결할 필요가 있었다. 따라서 제3시행령은 장해등급이 확정되지 않은 자에 ‘요양급여를 받고 있거나 요양급여를 신청한 자’라는 요건을 추가하여 부당수혜 여지를 제거하였다. 다만, 입법자는 개정 시행령에 따른 혼란을 최소화하기 위하여 개정 시행령 부칙에서 제3시행령 시행 이전에 폐광확인을 받은 경우에는 종전 시행령에 따라 재해위로금을 지급하도록 하였다. 앞서 살핀 바와 같이 석탄산업법 시행령에 따른 수급권의 구체적인 내용은 제반사정을 참작하여 입법재량으로 결정할 수 있고 그 내용이 사회․경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 종전 시행령에 따른 재해위로금이 앞으로도 계속 유지될 것이라는 근로자의 신뢰 정도가 확고하다고 보기 어렵다. 그렇다면 원고들의 종전 시행령에 대한 신뢰의 보호가치가 석탄산업법 시행령 개정 필요성에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 위와 같은 해석이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

또한 원고들은 설령 위 문언이 형식적 문언에 해당하지 않는다 하더라도, 진폐증의 경우 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없어 요양급여를 받지 않고 곧바로 장해등급에 따른 장해급여를 지급받게 되는데, 이는 ‘요양급여를 받고 있는 자’의 실질적 의미인 ‘보험급여 개시 후에 치유를 마친 자’에 포함되는 점 및 요양급여를 받지 않고 장해급여만을 받은 재해근로자가 그 장해급여를 지급받은 후에 질병이 악화되거나 합병증이 발병하여 요양의 필요성이 생긴 경우에 최초 요양이 아닌 재요양을 신청하도록 하는 산재보험법령(시행령 제48조 제1항<1>)에 비추어, 진폐로 인하여 ‘장해급여를 받은 자‘를 ’요양급여를 받고 있는 자‘로 볼 수 있으므로, 원고들은 제3시행령 나목에 따른 재해위로금의 수급대상이 된다고 주장한다.