서울고등법원 2023. 10. 13. 선고 2022누66226 판결

원고는 서울 종로구 B, 4층에 본점을 두고 귀금속, 액세서리 및 관련 제품 제조업 등을 영위하는 법인이고, 피고는 고용보험법 등 관계 법령에 따라 고용유지지원금 등의 지급업무를 담당하는 행정청이다.

원고는 2020. 3~6.경 피고에게 고용유지조치(유급휴직) 계획신고서를 제출하였고, 위 계획대로 대상자 전원에게 유급휴직을 시행하였다는 이유로 2020. 6~8.경 피고에게 각 휴직기간에 대한 고용유지지원금을 신청하였으며, 피고는 2020. 7. 27. 및 2020. 8. 26. 원고에게 아래와 같이 4개월분 고용유지지원금 합계 55,518,750원(이하 ‘이 사건 지원금’이라 한다)을 지급하였다.

피고는 2020. 9. 2. 원고가 이 사건 지원금을 부정수급하였다는 제보를 받아 조사를 실시하였고, 2020. 10. 13. ‘원고가 각 고용유지조치 기간에 대상자 중 상당수가 출근하여 근로를 제공한 사실을 숨기고 부정한 방법으로 이 사건 지원금을 지급받았다’는 이유로, 구 고용보험법(2019. 8. 27. 법률 제16557호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조, 같은 법 시행령(2020. 8. 27. 대통령령 제30980호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조, 같은 법 시행규칙(2020. 8. 28. 고용노동부령 제292호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조에 따라 원고에게 이 사건 지원금의 반환명령, 위 금액의 2배인 111,037,500원의 추가징수 및 12개월간의 각종 지원금 또는 장려금 지급제한 처분이 예정되어 있다는 취지의 사전통지(이하 ‘이 사건 사전통지’라 한다)를 하였다.

원고는 2020. 10. 30. 이 사건 사전통지에 대한 의견서를 피고에게 제출하였고, 이에 대하여 피고는 2020. 11. 9. ‘각 고용유지조치 기간에 대상자들 중 일부(4월: 10명 중 5명, 5월: 9명 중 6명, 6월: 9명 중 7명, 7월: 10명 중 8명)가 근로를 제공하였음에도 원고가 이를 숨기고 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받았고, 비록 나머지 대상자들은 근로를 제공하지는 않았으나 위 부정수급으로 인하여 지원요건을 미충족함에도 원고가 고용유지지원금을 지급받아 이를 부당이득하였다’는 이유로 원고에게 구 고용보험법 제21조, 제35조, 같은 법 시행령 제20조의2, 제56조, 같은 법 시행규칙 제32조의2, 제78조에 따라 2020. 11. 9.부터 2021. 11. 8.까지 12개월간 고용보험법상 각종 지원금 또는 장려금의 지급을 제한하는 처분(이하 ‘이 사건 지급제한 처분’이라 한다)과 아래 표와 같이 부정하게 수급한 지원금 39,154,500원의 반환명령(이하 ‘이 사건 부정수급액 반환명령’이라 한다), 위 부정수급액의 2배인 78,309,000원에 대한 추가징수 처분(이하 ‘이 사건 추가징수 처분’이라 한다) 및 부당이득액 16,364,250원의 반환명령(이하 ‘이 사건 부당이득액 반환명령’이라 한다)을 하였다(이하 위 처분들을 모두 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

원고 주장의 요지

이 사건 부정수급액 반환명령의 위법성

이 사건 부당이득액 반환명령의 위법성

이 사건 부당이득액 반환명령은 원고의 권익을 제한하는 처분으로서 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지 절차를 반드시 거쳐야 하는데, 피고가 당초 위 부당이득액을 구 고용보험법 제35조 제1항에 따른 부정수급액에 포함하여 이 사건 사전통지를 하였을 뿐인 점, 2019. 8. 27. 법률 제16557호로 개정되어 2020. 8. 28.부터 시행된 고용보험법(이하 ‘개정 고용보험법’이라 한다) 제35조 제3항은 부당이득액 반환명령을 재량사항으로 규정하고 있어 부정수급액 반환명령의 경우와 비교하여 원고의 방어권행사방법이 다를 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 부당이득액 반환명령에는 사전통지 절차를 흠결한 절차적 위법이 존재한다.

또한 원고가 개정 고용보험법의 시행일 전에 이 사건 지원금을 모두 지급받았으므로 개정 고용보험법 제35조 제3항은 이 사건 부당이득액 반환명령의 근거법률이 될 수 없는 점, 구 고용보험법 시행령 제20조의2 및 구 고용보험법 시행규칙 제32조의2에서는 고용유지조치계획보다 미달하여 이행한 사항에 대해서는 고용유지지원금 지급을 제한하도록 규정하고 있을 뿐, 이미 지급된 고용유지지원금의 반환명령에 관하여는 규정하고 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 부당이득액 반환명령은 처분의 근거법령이 존재하지 아니하여 실체적으로도 위법하다.

이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분의 위법성

관계 법령

판단

이 사건 부정수급액 반환명령에 관한 판단

관련 법리

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들, 갑 제6 내지 9호증, 을 제6 내지 8, 14 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 지원금 중 근로를 제공한 유급휴직 대상자들에 대한 부분에 관하여는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이를 지원받았다고 봄이 상당하고, 원고가 제출한 증거만으로는 원고에게 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 부정수급액 반환명령은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고는 2020. 9. 28. 서울지방고용노동청에서 조사를 받으면서 ‘유급휴직 대상자가 잠시라도 당해 사업장에서 근로하는 경우에 지원금 지급대상에서 제외된다는 사실을 알고 있었지만, 사업장 상황이 어려워서 대상자들에게 좀 근무해달라고 부탁하였다’는 취지로 진술하였다. 그럼에도 원고는 이 사건 지원금을 신청하면서 근로를 제공한 유급휴직 대상자를 포함하여 고용유지조치 대상자 전원이 휴직하였다고 거짓내용을 신청서에 기재하였고, 근로를 제공한 유급휴직 대상자들의 휴직사실을 증명하는 서류를 거짓으로 꾸며내어 신청서에 첨부하였다. 이로 인하여 피고는 근로를 제공한 유급휴직 대상자들에 대해서도 고용유지지원금을 지급하였는바, 원고의 위와 같은 행위는 지원금 지급에 관한 피고의 의사결정에 영향을 미친 적극적 행위라고 봄이 상당하다.

원고는 고용유지지원금 제도에 무지하여 다른 고용유지조치를 선택할 수 있다는 사실을 모른 채 유급휴직을 선택하였다는 취지로 주장하나, 원고가 일단 유급휴직을 고용유지조치 계획으로 피고에게 신고한 이상 위와 같은 사정은 원고의 부정수급 여부 판단에 있어서 고려하여야 할 사항으로 볼 수 없다. 나아가 원고가 참고하였다는 고용노동부 인터넷 홈페이지에서 휴업과 휴직 시 고용유지지원금의 차이점에 관하여 상술하고 있고, 원고가 이 사건 지원금 수급 이전부터 고용안정 조치와 관련하여 고용노동부가 지급하는 유사한 지원금들을 다수 신청하여 수급해온 점 등에 비추어 보면, 원고가 고용유지지원금 제도에 무지하여 착오로 유급휴직을 선택하였다고 섣불리 인정하기도 어렵다.

‘휴직’이라 함은 어떤 근로자를 그 직무에 종사하게 하는 것이 불능이거나 또는 적당하지 아니한 사유가 발생한 때에 그 근로자의 지위를 그대로 두면서 일정한 기간 그 직무에 종사하는 것을 금지시키는 사용자의 처분을 말하므로(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두10440 판결 참조), 유급휴직 근로자가 휴직기간 중에 하루라도 출근하여 근로를 제공하였다면 그때부터 유급휴직은 종료되고 해당 근로자의 고용유지지원금 수급자격 또한 상실된다고 봄이 타당하다. 따라서 구 고용보험법 시행규칙에서 사업주의 고용유지지원금 신청 시 유급휴직 대상자의 근로제공 여부를 확인할 수 있는 서류를 첨부하도록 규정하고 있지 아니하고, 고용유지조치계획 위반에 따른 지급제한 사유에 ‘휴직근로자가 근로를 제공한 경우’를 명시하지 않았다고 하더라도, 앞서 본 ‘휴직’의 개념에 비추어 유급휴직 대상자의 근로 제공은 당초 신고한 고용유지조치계획을 다르게 이행한 경우에 당연히 해당한다고 할 것인바, 사업주로서는 이러한 사실을 피고에게 신고하고 해당 근로자에 대한 지원금을 신청하지 않아야 할 의무가 있다고 보아야 한다.

원고는, 근로자들과 합의로 고용유지조치기간 동안 근로의무는 면제하고 휴업수당은 지급하되 주문이 들어와 개별 작업이 필요한 경우 잠시 출근해 맡은 공정을 처리하고 그에 대한 수당은 현금으로 받아가는 내용의 휴직을 부여한바 고용유지지 원금 지급대상에 해당하고, 그에 따라 고용보험법령상 요구된 서식을 사실대로 기재하고 요청된 자료도 제대로 제출하였으므로 부정수급에 해당하지 않는다고 주장한다.

원고는, 설령 원고가 근로자들과 약정한 휴직(필요시 개별 작업 및 그에 따른 수당 지급)이 구 고용보험법 시행령 제19조에서 규정한 고용유지지원금 지급대상에 해당하지 않더라도 구 고용보험법 제21조 소정의 ‘그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치’에 해당하는바, 위 시행령 규정 중에 “휴직”을 유추적용하여 고용유지지원금을 지급함이 타당함에도 “휴직”을 사유로 신청하여 수령한 고용유지지원금을 부정수급으로 보아 내린 반환명령은 위법·부당하다고 주장한다. 구 고용보험법 제21조 제1항은 “고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업, 휴직, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력의 재배치 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다“고 규정하고 구 고용보험법 시행령 제19조 제1항 각호에서 ”근로시간 조정, 교대제 개편 또는 휴업을 통한 근로시간 단축, 1개월 이상 휴직을 부여하는 경우“를 고용유지 지원금의 지급 대상으로 정하고 있는바, 원고가 약정하였다는 휴직 내용이 위 1개월 이상 휴직을 부여하는 경우에 해당하지 않음은 비교적 분명하므로 위 휴직을 유추적용하여 그에 해당하는 고용유지지원금을 수령하는 것이 정당하다는 취지의 주장도 받아들이기 어렵다.

이 사건 부당이득액 반환명령 처분에 관한 판단

절차적 위법 주장에 관한 판단

행정절차법 제21조 제1항에 의하면, ”행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다“고 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다.

앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 사전통지서에 부당이득액 16,364,250원을 포함하는 이 사건 지원금 전부가 반환명령의 대상으로 명시되어 있고, ‘처분의 원인이 되는 사실’에 유급휴직 대상자 중 ‘일부’가 근로를 제공하였음에도 이를 숨기고 이 사건 지원금을 지급받았다는 사실관계가 명시되어 있으므로, 원고로서는 위와 같은 위법행위로 인하여 이 사건 지원금 전부에 대한 반환명령이 부과될 수 있다는 사정을 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점, ② 처분의 사전통지서상 처분내역은 그 성질상 추후 의견제출절차 등을 통해 변경이 예정되어 있는 것이어서 얼마든지 최종 처분과 일치하지 않을 수 있는 것인바, 실제로 피고는 원고가 2020. 10. 30. 제출한 의견서 등을 고려하여 이 사건 각 처분 당시 부당이득액 16,364,250원을 부정수급액 및 추가징수대상에서 제외하였던 점, ③ 이 사건 부당이득액 반환명령은 특별한 사정이 없는 한 당초 고용유지조치계획에서 정한 유급휴직 대상자 중 과반수가 근로를 제공함으로써 계획을 미이행하였다는 사실 자체에 의하여 처분의 여부나 반환금액이 결정되는 것이므로, 원고의 의견제출에 따라 그 결과가 달라졌을 것으로 보이지도 않는 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 사전통지를 통해 이 사건 부당이득액 반환명령에 대하여 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 충분히 부여받았다고 봄이 상당하므로, 위 처분이 행정절차법상 사전통지 절차를 위반하여 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

실체적 위법 주장에 관한 판단

위법행위를 이유로 한 제재적 처분에 대하여는 원칙적으로 처분시가 아닌 그 위법행위 시의 법령에 따라 처분의 위법 여부를 판단하여야 하는 것이고(대법원 1983. 12. 13. 선고 83누383 판결 등 참조), 원고는 2020. 7. 27. 및 2020. 8. 26. 이 사건 지원금을 모두 지급받았으므로 2020. 8. 28.부터 시행되는 개정 고용보험법 제35조 제3항은 이 사건 부당이득액 반환명령의 근거규정이 될 수 없다(피고 역시 이와 동일한 취지로 주장하고 있다).

이 사건 부당이득액 반환명령의 대상은 정당하게 지원금을 지급받을 자격이 있는 사람들에게 지급된 지원금이므로, 이를 만연히 고용보험법 제35조의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 받은 지원금으로 확대하여 해석하여서는 안 되고, 구 고용보험법 시행규칙 제32조의2는 사업주가 고용유지조치 대상자의 수 등 일정한 사항을 고용유지조치계획보다 50퍼센트 이상으로 미달하여 이행한 경우에는 해당 달의 고용유지 지원금의 전부를 지급하지 아니한다고만 규정할 뿐, 구 고용보험법이나 그 하위 법령에서 이미 지급된 고용유지지원금과 관련하여 구 고용보험법 시행규칙 제32조의2의 지원제한 요건에 해당하는 사유가 발견되었을 경우 그 반환을 명하거나 이를 환수할 수 있는 규정을 두고 있지 않다.

피고는 당심에서, 이 사건 부당이득액 반환명령의 근거법령으로 공공재정부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 ‘공공재정환수법’이라 한다) 제8조 제1항을 들고 있다.

먼저 처분청이 처분 당시 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 처분의 근거 법령만을 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 이와 같은 경우에는 처분청이 처분 당시 적시한 구체적 사실에 대하여 처분 후 추가․변경한 법령을 적용하여 처분의 적법 여부를 판단하여도 무방하다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조).

공공재정의 지출 증가로 부정청구도 증가함에 따라 재정누수를 방지할 수 있도록 특히 부정청구 시 환수 근거가 없는 경우에 대비하여 구 환수 및 제재를 일반적으로 규율하는 공공재정환수법이 제정되어 2020. 1. 1.부터 시행되고 있는바, 공공재정환수법 제8조 제1항은 ”행정청은 부정청구등이 있는 경우에는 부정이익과 대통령령이 정하는 이자를 환수하여야 한다“고 규정하고 있다. 같은 법 제2조 제5호는 ”공공재정지급금이란 법령 또는 자치법규에 따라 공공재정에서 제공되는 보조금․보상금․ 출연금이나 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 제공되는 금품등“을 의미하고, 제6호에서 ”부정청구등이란, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 공공재정지급금을 청구할 자격이 없는데도 공공재정지급금을 청구하는 행위, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받아야 할 공공재정지급금보다 과다하게 공공재정지급금을 청구하는 행위, 그 밖에 공공재정지급금이 잘못 지급된 경우“를 들고 있으며, 제7호에서 ”부정이익이란 부정청구등으로 공공재정에서 얻거나 사용한 금품등“을 말한다고 정하고 있다.

이 사건의 경우, ① 원고가 이 사건 부당이득액 상당의 지원금을 수급받은 시점은 2020. 7. 23. 및 같은 해 8. 21.로서 공공재정환수법의 시행 이후 최초로 지급된 지원금에 해당하여 그 적용 범위에 포함되고, ② 고용유지조치계획 위반에 대하여 고용보험법령상 반환을 명할 수 있는 규정이 없다고 본다면, 일반법의 성격을 가지는 공공재정환수법이 적용될 수 있으며, ③ 피고는 정부조직법에 따른 중앙행정기관(고용노동부)의 소속 기관(행정청)으로 적용 대상에 포함될 수 있을 뿐만 아니라 ④ 이 사건 부당이득액 상당의 지원금은 공공재정환수법에 따라 행정청이 반환을 명할 수 있는 ‘공공재정지급금’에도 해당한다.

이 사건 부당이득액 반환명령은 공공재정환수법 제8조를 근거규정으로 할 수 있으므로 처분의 근거법령이 존재하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분에 관한 판단

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있는 경우에는 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정 및 제출한 증거들을 모두 고려하더라도 이 사건 추가징수 처분이나 이 사건 지급제한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 위 각 처분은 적법하고 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 추가징수 처분상의 추가징수 금액은 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호에 따른 것이고, 이 사건 지급제한 처분상의 지원금 지급제한 기간은 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항 [별표 2]에 따른 것으로서, 위 시행령과 시행규칙에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 처분결과가 현저히 부당하다고 인정할 만한 사정은 보이지 아니한다.

원고는 근로를 제공한 일부 유급휴직 대상자들에 대한 지원금을 부정수급하기 위하여 평소와 다르게 일부 임금을 현금으로 지급하고 이를 급상여명세서에도 기재하지 아니하는 등 행정청의 적발에 대비하여 위반사실을 은폐, 축소하려고 한 정황이 확인되는바, 그 위반행위의 정도 및 비난가능성이 적다고 보기 어렵다(원고는 관련 형사사건에서 이러한 위반행위에 대하여 벌금 500만 원을 선고받아 그 판결이 확정된 바 있다).

원고가 부정수급한 지원금의 횟수 및 액수가 적지 않은 점, 이에 더하여 부정한 방법으로 고용유지지원금 제도를 악용하는 사업주의 위법행위를 근절하고 고용보험의 재정건전성을 확보할 공익적 필요성이 매우 크고, 따라서 고용유지지원금의 부정수급행위에 대하여 강력한 제재를 부과할 필요성이 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 원고에 대하여 이 사건 부정수급액 반환명령 및 이 사건 부당이득액 반환명령이 부과되었다고 하더라도, 이와 별도로 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분을 부과할 공익성이 여전히 크다.

코로나19 사태로 인하여 원고를 비롯한 귀금속 제조업계 종사자들의 경영이 악화되었다는 사정을 고려하더라도, 위에서 본 사정들을 고려하면 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분이 유지됨으로 인하여 원고가 입는 불이익이 그로 인하여 달성하고자 하는 공익보다 현저히 크다고 보기 어렵다.