서울고등법원 2026. 1. 22. 선고 2025누212 판결

원고는 영화관사업 등을 영위하는 주식회사로 2020. 4. 30.까지 춘천시 Q 지상 건물에서 'P' 영화관(이하 '이 사건 사업장'이라고 한다)을 운영하였다.

원고는 2020년 3월부터 2020년 4월까지 사이에 피고에게 코로나바이러스 감염증-19로 매출이 급감하였음을 이유로 5회에 걸쳐 이 사건 사업장에서 근로하는 근로자들에 대한 고용유지조치(휴직) 계획신고서를 제출하였다.

이후 원고는 위 계획대로 대상 근로자 전원에게 휴직을 시행하였음을 이유로 아래 표 기재와 같이 피고에게 각 고용유지조치 기간에 대한 고용유지지원금을 신청하였다. 이에 따라 피고는 원고에게 고용유지지원금 합계 30,247,760원(이하 '이 사건 지원금'이라 한다)을 지급하였다.

원고는 이 사건 처분 및 위 지급제한 처분에 불복하여 2020. 12. 30. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2021. 11. 23. 기각되었다.

한편 원고는 이 사건 반환명령 이후 고용유지조치 기간 중 근로한 근로자별 근로일자 및 구체적인 근로내역을 조사하였다. 원고가 스스로 조사한 이 사건 근로자들의 근로일자는 아래 표 기재와 같다.

원고 주장의 요지

이 사건 반환명령

원고는 고용유지조치계획대로 대상 근로자 전원에게 휴직을 시행하고 휴직수당을 지급한 뒤 피고에게 고용유지지원금을 신청하였다. 원고가 2020. 4. 30. 이 사건 사업장 운영을 종료하고 주식회사 B(이하 'B'라 한다)에게 이 사건 사업장의 운영을 위탁하기로 함에 따라 B로 소속 변경을 희망하는 일부 근로자들이 휴직기간 중 자발적인 의사에 따라 일시적으로 업무에 관여하거나 교육을 받은 사실은 있으나, 그러한 사실만으로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용유지지원금을 부정수급한 경우라고 볼 수 없다.

고용유지지원금 부정수급으로 인한 반환명령의 대상은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법과 인과관계 있는 지원금으로 한정된다. 설령 고용유지조치 기간 중 일부 근로자가 이 사건 사업장에서 일부 근로를 제공한 사실이 있다 하더라도 대상 근로자들에 대한 휴직수당 전부를 부정수급액으로 보고 한 이 사건 반환명령처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

이 사건 추가징수처분

이 사건 반환명령이 위법한 이상 이를 전제로 한 이 사건 추가징수처분 역시 위법하다.

설령 이 사건 반환명령이 적법하더라도, 고용유지조치 대상 근로자들이 원고의 관여가 없거나 원고가 부주의로 근로자들을 관리하지 못하고 있는 상황에서 근로하였던 점, 고용보험법 제35조 제2항은 부정한 방법으로 지급받은 금액의 최대한도만을 정하고 있을 뿐 그 최저한도를 정하고 있지 않음에도 구 「고용보험법 시행규칙」(2020. 8. 28. 고용노동부령 제292호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조 제1항 제1호는 상위법의 취지에 반하여 고의, 중과실에 의하지 않은 부정수급에 대한 추가징수의 최저액을 일률적으로 2배로 정하고 있어 상위법의 위임범위를 일탈한 것으로서 이 사건에 적용될 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 추가징수처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다.

관계 법령

관련 법리

고용보험법 제21조 제1항은 고용조정의 지원에 관하여 '고용노동부장관이 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업, 휴직, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력의 재배치 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다.'고 규정하고 있다. 그 위임으로 구 「고용보험법 시행령」제19조 제1항에서는 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 고용유지조치를 취하여 그 고용유지조치 기간과 이후 1개월 동안 고용조정으로 피보험자를 이직시키지 아니한 경우에 고용유지지원금을 지급한다고 하고, 제3호에서 그 고용유지조치 중 하나로 '1개월 이상 휴직을 부여하는 경우'를 규정하였다.

고용보험법 제21조 제1항의 위임에 따라 구 「고용보험법 시행령」제19조 제1항 제3호는 고용유지지원금의 지급 대상이 되는 고용유지조치 중 하나로 "1개월 이상 휴직을 부여하는 경우"를 규정하고 있는데, 여기서 고용유지조치로서의 '휴직'에 해당하기 위해서는 근로자가 사업주의 조치로 인하여 직무에 종사하는 것이 금지된 기간이 연속하여 1개월 이상이어야 한다. 고용안정사업의 목적, 고용유지지원금의 성격, 고용유지지원금의 지급대상 및 범위에 관한 법령의 규정 내용 및 형식과 함께 일반적으로 '휴직'이라 함은 그 근로자의 지위를 그대로 두면서 '일정한 기간' 그 직무에 종사하는 것을 금지시키는 사용자의 처분을 의미하고(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두10440 판결 참조), '기간'은 일정한 시점부터 다른 어느 일정한 시점까지의 연속된 시간적 간격을 말하는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면 위와 같이 해석함이 타당하다.

원고가 거짓 기타 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받았는지 여부

원고 소속 휴직근로자 E은 '원고가 휴직근로자들의 휴직기간에 출근시켜 근로하게 하는 등으로 고용유지지원금을 부정수급하였다'는 취지로 신고하였고, 원고의 차장으로 근무하는 D은 원고 대표자의 위임인으로서 피고 소속 부정수급조사팀에서 이 사건 지원금의 부정수급에 관한 조사를 받으면서 '점주 E과 본인이 휴직 기간 중 직원들에게 이 사건 사업장의 내부 환경개선 작업에 대하여 도움을 요청하였다'는 취지로 진술하였다.

원고 역시 고용유지조치 대상 근로자들 중 일부 근로자들이 휴직기간 중 이 사건 사업장에서 일정기간 근로한 사실을 인정하고 있고, 다만 원고의 지시나 관여가 없었음에도 자발적인 의사에 따라 일시적으로 이루어진 것에 불과하므로 원고에 대하여 근로를 제공하였다고 볼 수 없다고 주장하고 있을 뿐이다. 그러나 원고는 이 사건 사업장에서 영화관 운영을 종료한 2020. 4. 30. 이후에도 B가 원고와의 임대차계약에 따라 이 사건 사업장을 인도받아 운영하기 전까지 사업의 위탁운영을 위한 여러 준비 작업을 진행한 것으로 보이는바, E, D이 고용유지조치에 따른 휴직기간 중 영화관 운영방안에 대한 대표이사와의 협의회에 참석한 것은 관리업무를 수행하는 근로자들의 근로제공이라고 볼 수 있고, E, D, L, K, H이 이 사건 사업장의 직무수행과 관련하여 M가 제공하는 교육이나 원고가 제공하는 영사교육 등에 참여한 것 역시 원고의 근로자의 지위에서 그 지휘 · 감독에 따라 이루어진 근로제공이라고 봄이 타당하다. 또한 설령 F 등 일부 근로자가 동료 직원의 부탁 등으로 이 사건 사업장에 출근하게 된 것이라고 하더라도, 원고가 노무 수령을 거부하지 아니하여 이들이 이 사건 사업장에서 실제 업무에 종사한 사실이 인정되는 이상 자발적으로 출근하였다는 이유만으로 원고에 대한 근로제공이 아니라고 볼 수는 없다. 따라서 근로자들이 고용유지조치 기간 중 통상의 업무와 다른 내용의 업무를 하였다거나 간헐적으로 또는 자발적으로 사업장에 출근하여 일부 업무를 수행하거나 교육을 받았다는 사정만으로 해당 근로자들이 원고에 대하여 근로를 제공한 것이 아니라는 취지의 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

C, I은 피고 담당공무원의 유선 조사 당시 '원고 측에서 고용유지조치 기간임에도 불구하고 평일에 계속하여 이 사건 사업장에 출근케 하여 공사자재 운반, 창고 정리, 새로운 브랜드 교체작업, POP교체 작업, 영화관 좌석교정 및 교체, 영화관 내 청소등 업무를 하였다'는 취지로 진술하였고, D 또한 위 조사에서 이 사건 사업장에 출근하였을 당시 C, I이 이 사건 사업장에 출근했었다는 취지로 진술하였다.

J는 재무업무를 담당하던 자로서 전자결재문서에 기안자 또는 결재자로 되어 휴직기간 중 몇 차례 업무에 필요한 품의서(영사실 통합운영을 위한 장비공사 발주의 건, P점 영사실 영사일지 보고, P점 공조기 4월 정기점검내역, P점 일정산보고서, P 영사일지 보고 등)에 대한 결재업무를 수행한 사실이 인정된다. 원고는 다른 직원이 J의 비밀번호 등을 인계받아 결재하는 경우도 있었고 J가 이 사건 사업장이 아닌 주거지에서 결재업무를 하였다고 주장하나, J가 품의서 결재업무를 수행하였다는 위 인정사실을 뒤집을 증거는 없고, 반드시 사업장에서 근로가 이루어져야 근로 제공에 해당하는 것은 아니므로, J가 주거지에서 결재업무를 담당하였다는 사정은 위와 같은 인정에 영향을 미치지 않는다.

부정수급이 인정되는 범위

고용유지조치 대상자별 휴직기간 중 근로일수

C, I, J[위 1)항의 표 순번 8 내지 10, 이하 'C 등'이라 한다]에 대한 고용유지지원금

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 증명책임이 있으므로(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조), 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송에서는 사업주인 원고

I 및 J의 경우, 고용유지조치 기간 중 이들이 이 사건 사업장에 출근하여 근로를 제공한 일수 및 정확한 날짜를 특정할 수 있는 구체적인 자료는 없으나, 당초 계획한 휴직기간이 I은 2020. 4. 10.부터 2020. 5. 9.까지, J는 2020. 4. 9.부터 2020. 5. 8.까지 각 1개월인바, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면 이들이 위 기간 중 적어도 1일 이상은 원고의 지시에 따라 실제 직무에 종사하였음이 인정되므로, 실제휴직한 기간이 연속하여 1개월 이상이 되지 않아 적법한 고용유지조치의 휴직 요건을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 I 및 J에 대하여 수령한 고용유지지원금 전액이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액에 해당한다.

C의 경우에도 고용유지조치 기간 중 C이 이 사건 사업장에 출근하여 근로를 제공한 일수 및 정확한 날짜를 특정할 수 있는 구체적인 자료는 없으나, 당초 계획한 휴직기간이 2020. 3. 11.부터 2020. 4. 10.까지(이하 '1차 휴직기간'이라 한다) 및 2020. 5. 1.부터 2020. 5. 31.까지(이하 '2차 휴직기간'이라 한다)로 총 2개월인바, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고가 2020. 4. 30. 이 사건 사업장 운영을 종료하고 B에게 이 사건 사업장의 운영을 위탁하기로 함에 따라 D이 2020. 4. 9. 이 사건 사업장 내 설치된 장비의 이전 설치 등 공사에 관한 견적서를 받고 같은 날 위 공사 발주에 관한 품의서를 작성하여 2020. 4. 10.그 결재가 완료된 점(계약금 지급기일이 '발주일로부터 10일 이내'로 기재되어 있다)에 비추어 원고의 이 사건 사업장 위탁운영을 위한 준비 작업은 C의 휴직기간 종료일인 2020. 4. 10. 이후에야 시작된 것으로 보이는 점, ② 피고 담당공무원이 고용유지조치대상 근로자들과 통화를 거쳐 작성한 '전화 등 사실확인복명서'(을 제10호증)에 의하면, C 등 7명<8>은 원고가 위탁 운영하는 이 사건 사업장이 P에서 M로 변경됨에 따라 원고 측에서 고용유지조치 기간임에도 불구하고 근로자들로 하여금 이 사건 사업장에 출근하도록 하여 공사자재 운반, 창고 정리, 새로운 브랜드 교체작업, 영화관 내 청소 등 업무를 했다고 진술하였던바, 위 근로자들이 진술한 업무 내용을 고려할 때 위 근로자들이 근로를 제공한 시기는 C의 1차 휴직기간 종료 이후로서 위 사업장 위탁운영을 위한 준비 작업이 시작된 2차 휴직기간 중인 것으로 보이는 점[위 근로자들 중 C을 제외한 나머지 근로자들(I, K, H, G, F, L)의 원고 주장 근로일자를 보더라도 모두 2020.4. 10. 이후이다], ③ C의 1차 휴직기간과 원고가 주장하는 D의 근로일자 중 겹치는 날짜는 2020. 4. 2. 하루에 불과하여 D의 진술만으로 2020. 3. 11.부터 2020. 4. 10.까지 사이에 C이 이 사건 사업장에 출근하여 근로를 제공하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고가 신고한 C의 1차 휴직기간에 대하여는 '연속하여 1개월 이상의 휴직'이라는 고용유지조치의 휴직 요건을 충족하지 못하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으나, 2차 휴직기간에 대하여는 적법한 고용유지조치의 휴직 요건을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다.

처분의 취소 범위

이 사건 추가징수처분의 재량권 일탈 · 남용 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있는 경우에는 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정 및 제출한 증거들을 모두 고려하더라도 이 사건 추가징수처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

고용보험법이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 지원금'의 반환명령및 위와 같이 부정수급한 금액의 5배 이하의 금액의 추가징수를 통해 환수를 할 수 있도록 규정한 취지는 부정하게 지원받은 사업주를 엄중하게 제재하여 법질서를 확립하고 고용보험의 재정건전성을 유지하려는 데 있다. 또한, 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제2항에서 부정행위자 본인이나 사업장에 대한 조사 전까지 거짓이나 그 밖의 부정행위를 자진 신고한 자에 한하여 추가징수를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 그 밖의 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 금액의 배액의 추가징수를 규정한 이유는 부정행위로 얻은 지원금만 반환명령의 대상으로 삼으면 부정행위를 억제하려는 입법 목적 달성이 어려울 수 있다는 점을 반영한 것으로 보인다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2020두31323 판결 취지 참조). 결국 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받은 사업주에 대하여 추가징수를 명하는 것'은 이미 이루어진 부정수급 행위에 대한 제재임과 동시에 장래의 부정수급 행위를 억제하기 위한 것으로서, 원상회복의 성질을 갖는 반환명령과는 그 성격을 달리하는 것이다.

이 사건 추가징수처분상의 추가징수 금액은 구 「고용보험법 시행규칙」제78조 제1항 제1호에 따른 것으로서, 위 시행규칙에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 처분 결과가 현저히 부당하다고 인정할 만한 사정은 보이지 않는다(위 시행규칙은 고용보험법 제35조 제2항의 위임에 따라 '거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 금액의 5배' 이내에서 추가징수 금액을 정하였는바, 상위 법인 고용보험법의 위임범위를 일탈하였다거나 위 법의 규정에 위반되는 것이라고 할 수 없다).

원고는 계획된 휴직기간 동안 소속 근로자들을 근로하게 하였음에도 마치계획된 휴직을 모두 시행한 것과 같이 기재하여 고용유지지원금의 지급을 신청하고 이를 수령하였는바, 원고에게는 지급 신청 당시부터 고용유지지원금을 부정하게 수급한다는 인식이나 의사가 있었다고 할 것이다. 나아가, 위와 같은 부정수급의 경위, 횟수나 금액 등을 고려할 때 위반행위의 정도 및 비난가능성 역시 적다고 볼 수 없다.

고용보험법상 고용유지지원금제도는 경영난으로 고용조정이 불가피한 사업주가 그 대상으로 생각하는 근로자에 대해 고용조정을 하지 않고 고용관계를 유지하는 경우 고용보험기금을 통해 고용유지에 드는 사업주의 비용을 보전해 줌으로써 궁극적으로는 이미 고용 중인 근로자의 실직을 예방하려는 데 그 입법취지가 있고, 고용유지지원금은 경영상 해고 등에 대한 일종의 대체적 · 보완적 수단으로서 공적 기금으로 조성된 보조금을 통해 근로자의 고용상태를 안정적으로 보장하기 위해 마련된 것인바, 고용안정 사업을 위해 국가가 비용을 일부 부담하고 그 비용을 충당하기 위해 고용보험료가 징수되므로 이 사건 지급제한 및 추가징수 처분을 통하여 지원금 부정수령행위를 근절하고 고용보험의 재정건전성을 확보할 공익의 필요성이 적지 않다. 따라서 코로나19 사태로 인하여 이 사건 사업장의 경영이 매우 악화되어 원고가 경제적으로 어려움을 겪게 된 사정을 감안하더라도, 이 사건 추가징수처분으로 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 원고가 입는 불이익에 비해 결코 작다고 보기 어렵다.