서울중앙지방법원 2026. 1. 22. 선고 2024가단5322771 판결

피고 학교법인 G(이하 '피고 법인'이라고 한다)은 전공의의 수련환경 개선 및 지위 향상을 위한 법률 제13조 제1항에 따라 지정된 의과대학으로 산하에 다수의 수련병원을 운영하고 있고, 원고들은 위 수련병원에서 전공의<1>로 근무하고 있던 의사들이다.

피고 대한민국은 2024. 2.경 의사 인력 확충을 위해 2025학년도부터 전국 의과대학의 정원을 점진적으로 증원하기로 하는 정책을 추진하기로 발표하였고, H단체 등 의사 단체는 위 정책을 무산시키기 위한 단체행동에 나설 것을 예고하거나, 정원 증원 반대 목적의 집회를 개최하였다.

이에 피고 대한민국은 2024. 2. 7. 전국 221개 수련병원을 대상으로 하여 아래와 같은 내용의 '전공의 집단사직서 수리금지 명령'(이하 '이 사건 행정명령'이라고 한다)을 발령하였다.

I단체 회장과 국내 5개 주요 대학병원 각 전공의 대표들은 2024. 2. 15. 회의를 거쳐 집단적으로 사직서를 제출할 것을 결의한 다음 '2024. 2. 19.까지 전원 사직서를 제출하고 2024. 2. 20. 오전 6시를 기해 근무를 중단하기로 결정'하였음을 밝혔다. 위 결의에 따라, 피고 법인이 운영하는 수련병원에서 근무하던 원고들도 그 무렵 각 사직서를 제출한 다음 진료현장을 이탈하였다.

한편, 피고 대한민국은 ① 2024. 2. 16. 전공의가 근무 중인 전국 수련병원에 대하여 '소속 전공의가 집단 진료거부에 동참하지 않고 환자 진료 업무에 정상적으로 임하도록, 집단 진료거부가 예고된 기간 중에는 전공의 연가를 불허하는 등 적절한 조치를 할 것, 응급실, 중환자실, 수술실, 분만·투석실 등을 차질 없이 운영하고 필수적인 진료가 안정적으로 유지되도록 적절한 조치를 할 것'을 내용으로 하는 행정명령 등을 추가로 발령하고, ② 2024. 2. 19. 전국 수련병원 소속 전공의들을 상대로 진료중단 행위를 금지하는 내용의 진료유지명령 및 2024. 2. 26.경 추가적인 진료유지명령을 발령하였으며, 그럼에도 진료를 중단한 총 1,308명의 전공의들을 대상으로 2024. 3. 19.자 업무개시명령을 발령하였다(이하 이를 통틀어 '후속 행정명령'이라고 한다).

피고 대한민국은 2024. 6. 4. 이 사건 행정명령을 철회하였고, 피고 법인은 2024.8.경 각 사직서를 수리하였다.

이 사건 행정명령의 위법 여부

관련 법리

행정처분의 위법 여부가 민사소송의 전제가 되는 경우에는 민사법원도 행정처분의 공정력과 상관없이 선결문제로 된 행정처분의 위법 여부를 판단할 수 있다(대법원 2010. 4. 8. 선고 2009다90092 판결, 대법원 1972. 4. 28. 선고 72다337 판결 등 참조).

의료법 제59조 제1항은 "보건복지부장관 또는 시·도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다."고 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 문언과 체제, 형식, 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하려는 의료법의 목적등을 종합하여 보면, 불확정개념으로 규정되어 있는 의료법 제59조 제1항에서 정한 지도와 명령의 요건에 해당하는지, 나아가 그 요건에 해당하는 경우 행정청이 어떠한 종류와 내용의 지도나 명령을 할 것인지의 판단에 관해서는 행정청에 재량권이 부여되어있다고 보아야 할 것이다.

구체적 판단

전공의는 일반적으로 종합병원, 대학병원 등으로 구성된 수련병원에서 근무하고 있고, 위 병원들은 각 지역 내에서 상급병원으로서 중증환자 등의 진단 및 치료에 중요한 역할을 담당하고 있다. 또한 전공의가 근무하고 있는 다수의 병원이 '권역책임의료기관', '지역책임의료기관'(공공보건의료에 관한 법률 제14조의2, 같은 법 시행규칙 제13조의2), '권역외상센터'(응급의료에 관한 법률 제30조의2), '권역응급의료센터'(같은 법 제26조), '소아전문응급의료센터'(같은 법 제29조), '권역심뇌혈관질환센터'(심뇌혈관질환의 예방 및 관리에 관한 법률 제13조), '지역암센터'(암관리법 제19조), '긴급구조지원기관'(재난 및 안전관리 기본법 제3조 제8호, 같은 법 시행령 제4조 제4호) 등으로 지정되어 있어 국민의 건강 및 국가 의료체계에서 차지하고 있는 전공의 역할의 비중 또한 매우 높다.

종합병원, 대학병원에서 근무하고 있는 의사 중 약 30~50%가 전공의로 구성되어 있고, 전공의는 수술을 포함한 병원 내에서의 환자에 대한 진단 및 치료행위를 상당 부분 담당하고 있어, 간호사 등 의사 면허를 가지고 있지 않은 다른 인력만으로는 상급병원에서 전공의가 수행하고 있는 역할을 완전히 대체하기 어렵고, 전공의가 근무현장을 이탈할 경우 전공의가 평소 수행하고 있던 업무를 교수, 전임의 등 같은 병원에서 근무하고 있는 다른 의사들이 분담하여야 하므로, 교수, 전임의가 평소 수행하고 있던 진료 업무도 상당 부분 제한될 수밖에 없다.

실제로 이 사건 행정명령에도 불구하고 원고들을 비롯한 다수의 전공의들은 2024. 2. 중순부터 근무하고 있던 수련병원에 사직서를 제출한 뒤 진료현장을 이탈하는 방식으로 근무를 중단하였는데, 국내 주요 5개 대학병원을 기준으로 하여 2024. 3.경 입원은 1년 전인 2023. 3.경에 비해 34.7%가 감소하였고, 2024. 3.경 수술은 2023.3.경에 비해 43.5%가 감소하는 등 이 사건 행정명령을 통해 방지하고자 했던 전공의 집단 사직으로 인한 의료 공백이 현실화되기도 하였다. 이러한 사정은 전공의의 집단적인 진료현장 이탈 방지 및 이탈한 전공의의 복귀 유도가 국민의 건강 보호에 필수적이라는 점을 뒷받침한다.

보건복지부는 2024. 2. 1. '필수의료 살리기' 정책을 실현하기 위한 수단으로 의료인력 확충을 포함한 4개 정책 패키지를 발표하였고, 구체적으로는 2035년까지 1만 명의 의사 인력을 확충하기로 하면서 2025학년도 의과대학의 정원 증원을 추진하였다.

과거 2000년 의약분업 제도 도입, 2014년 원격의료 제도 도입, 2020년 의과대학 정원 증원이 논의되었을 무렵에도 전공의들을 포함한 의사 단체 등은 파업 또는 집단 휴진 등을 통해 정부 정책에 반대하였고, 특히 2020년에는 코로나 바이러스로 인하여 국민보건에 중대한 위해가 발생하였음에도 불구하고, 전공의들의 진료거부로 인하여 중환자 병상이 제대로 운영되지 못하는 상황이 초래되기도 하였다. 따라서 의과대학 정원 증원에 반대하는 움직임이 가시화되어 전공의가 다시 파업, 휴진 등 집단행동에 나설 경우 국가 의료 체계에 혼란이 발생될 수 있음이 예견되는 상황이었다.

이러한 상황에서 보건복지부는 2024. 2. 7. 전공의 집단사직으로 인한 의료공백을 방지하고자 의료법 제59조 제1항, 전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 제15조 제1항에 따라 이 사건 행정명령을 발령하였다.

그럼에도 전국 16개 시도의사회는 2024. 2. 13.부터 2024. 2. 15.까지 동시다발적으로 의과대학 정원 증원 반대 집회를 개최하였고, 2024. 2. 20.에는 전국 40개 의 과대학 및 의학전문대학원 학생 대표가 동맹휴학을 선언하여 2024. 2. 21.까지 전국 의 대생의 약 43%에 해당하는 총 8,753명의 의대생이 휴학계를 제출하기도 하였으며, 앞서 살펴본 바와 같이 전공의들도 집단 사직서를 제출한 뒤 진료현장을 이탈하기에 이르렀다.

이처럼 피고 대한민국은 전공의의 집단 사직으로 인하여 국민건강에 중대한 위해를 초래할 우려가 있다는 전문적인 판단을 하여 이 사건 행정명령을 하게 된 것인바, 이 사건 행정명령에 이르게 된 앞서 살펴본 사정들을 고려하면, 피고 대한민국의위와 같은 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단의 기준과 절차, 방법, 내용 등에 객관적으로 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 사정이 있다고 보기 어렵다.

나아가 이 사건 행정명령을 통하여 전공의의 집단 사직 및 진료현장 이탈을 사전에 예방하는 것 이외에는 전공의의 집단 사직으로 인하여 발생하는 의료공백 및 그로 인한 국민보건상의 위험을 효과적으로 통제할 다른 적절한 수단이 있었다고 보이지 않는다.

이에 대하여 원고들은, 이 사건 행정명령이 헌법 제15조에서 정한 직업선택의 자유를 침해하고, 근로기준법 제7조에서 정한 강제근로 금지 규정을 위반하여 위법하다고 주장한다.

또한 원고들은, 전공의들의 집단사직 이후 약 1개월만인 2024. 3. 15.경 의료전달체계가 정상화되었고, 그 후 피고 대한민국이 이 사건 행정명령을 철회하였으며, 통계청의 2024년도 인구동향조사 결과에 의하더라도 2024년도의 전년 대비 사망자 수나 조(組)사망률<2>에서 유의미한 증가율을 보이지 않은 사정 등에 비추어, 전공의 집단

손해배상책임의 발생 여부

피고 대한민국에 대한 주장에 관한 판단

이 사건 행정명령이 위법하다고 볼 수 없음은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 원고들의 피고 대한민국에 대한 주장은 이유 없다.

설령 이와 달리 보더라도, 어떠한 행정처분이 결과적으로 위법한 것으로 평가될 수 있다 하더라도 그 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없는 것이고, 객관적 주의의무를 위반함으로써그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는 지 여부에 의하여 판단하여야 하는바(대법원 2013. 11. 14. 선고 2013다206368 판결 등 참조), 앞서 살펴본 바와 같은 여러 사정을 종합하여 보면, 피고 대한민국이 전공의가 집단적으로 제출한 사직서의 수리를 금지한 이 사건 행정명령이 객관적 주의의무를 위반함으로써 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 원고들의 주장은 어느 모로 보더라도 이유 없다.

피고 법인에 대한 주장에 관한 판단

피고 법인은 이 사건 행정명령에 따라 원고들이 집단으로 제출한 사직서를 수리하지 않은 것이고, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 행정명령이 위법하다고 보기 어려운 이상, 원고들의 피고 법인에 대한 주장은 이유 없다.

한편 원고들은, 원고들이 제출한 사직서는 근로계약 해지의 의사표시에 해당하는데, 민법 제661조에 의하면 근로기간의 약정이 있는 경우에도 부득이한 사유가 있는 경우 근로계약을 해지할 수 있으므로, 피고 법인이 원고들의 사직서를 수리하였는지 여부와 관계없이 원고들과 피고 법인 사이의 근로계약은 종료되었고, 그럼에도 피고 법인이 건강보험심사평가원에 면허 등록을 유지하여 원고들이 다른 병원에서 근무할 수 없도록 한 것은 불법행위에 해당한다고 주장한다.

또한 원고 A, B, C, D, F은, 위 원고들은 계약기간이 1년이어서 2024. 2.29. 근로계약이 종료됨에도 불구하고, 피고 법인이 위 원고들이 제출한 사직서를 수리하지 않고 건강보험심사평가원에 면허 등록을 유지하다가 2024. 7.경에야 이를 수리하였는바, 이는 불법행위에 해당한다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 사정들, 즉 ① 피고 법인은 이 사건 행정명령 및 그 이후에 이루어진 후속 행정명령에 기하여 원고들의 사직서를 수리하지 않은 것인 점, ② 설령 위 각 행정명령이 위법하다고 가정하더라도 피고 법인이 피고 대한민국이 발령한 행정명령의 취지에 반하여 위 원고들이 제출한 사직서를 수리하거나 건강보험심사평가원에 등록된 면허를 말소할 수 있었다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 위 원고