서울중앙지방법원 2026. 1. 12. 선고 2024가단5367934 판결

피고 C병원(이하 '피고 병원'이라 한다)은 산하에 수련병원을 운영하고 있고, 원고들은 위 수련병원에서 전공의로 근무했던 의사들이다.

피고 대한민국은 2024년 2월경 의사인력 확충을 목적으로 2025학년도부터 전국의과대학의 정원을 점진적으로 증원하기로 하는 정책을 추진하기로 발표하였고, D협회등 의사단체들은 위와 같은 정부의 정책을 무산시키기 위한 단체행동에 나설 것을 예고하거나 정원증원을 반대하는 집회를 개최하였다.

피고 대한민국은 2024. 2. 7. 전국 221개 수련병원을 대상으로 "2024. 2. 7.부터 소속 전공의가 정당한 사유 없이 환자의 건강과 생명을 담보한 집단 진료거부 등 불법행동에 참여하지 않도록 전공의가 집단사직서 제출 시 수리하지 않을 것을 명한다."는 내용이 포함된 '전공의 집단사직서 수리금지 명령'(이하 '이 사건 행정명령'이라 한다)을 발령하였다.

E협의회 회장과 국내 5개 주요 대학병원 각 전공의 대표들은 2024. 2. 15. 회의를 거쳐 집단적으로 사직서를 제출할 것을 결의하였고, 위 결의에 따라 원고들은 2024. 2. 17. 사직서를 제출한 뒤 진료 현장을 이탈하였다.

피고 대한민국은 2024. 2. 16. 전공의가 근무 중인 전국 수련병원에 대하여 '소속전공의가 집단 진료거부에 동참하지 않고 환자 진료 업무에 정상적으로 임하도록, 집단 진료거부가 예고된 기간 중에는 전공의 연가를 불허하는 등 적절한 조치를 할 것, 응급실, 중환자실, 수술실, 분만·투석실 등을 차질 없이 운영하고 필수적인 진료가 안정적으로 유지되도록 적절한 조치를 할 것'을 내용으로 하는 '집단연가 사용불허 및 필수의료 유지명령'을 추가로 발령하고, 2024. 2. 19. 전국 수련병원 소속 전공의들을 상대로 진료를 중단 행위를 금지하는 내용의 진료유지명령 및 추가적인 진료유지명령을 발령하였다.

피고 대한민국은 2024. 6. 4. 이 사건 행정명령을 철회하였고, 피고 병원은 2024.2. 29.자로 사직 처리를 하였다.

이 사건 행정명령은 발령 당시 보건의료정책을 위하여 필요한 것이 아니고 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있었다고 볼 수도 없어 의료법 제59조 제1항의 요건을 갖추지 못하였고, 원고들이 제출한 사직서에 대한 수리를 금지하여 근로를 강제하게 하는 내용으로서 직업선택의 자유를 침해하며, 근로기준법 제7조에서 정한 강제근로금지를 위반하는 것이므로 위법하다.

피고 대한민국의 위법한 행정명령 및 이에 따른 피고 병원의 사직서 수리 금지행위로 인하여 원고들은 각 사직의 효력이 발생한 시점부터 각 피고 병원이 사직서를 실제 수리한 기간 동안 다른 병원에서 근무하여 수입을 얻을 수 없게 되는 손해를 입었다.

따라서 피고들은 공동하여 원고들에게 피고들의 불법행위로 인하여 원고들이 입은 청구취지 기재 금액 상당의 손해를 각 배상하고 그 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.

이 사건 행정명령의 위법 여부

관련 법리

행정처분의 위법 여부가 민사소송의 전제가 되는 경우에는 민사법원도 행정처분의 공정력과 상관없이 선결문제로 된 행정처분의 위법 여부를 판단할 수 있다.

의료법 제59조 제1항은 보건복지부장관 또는 시·도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다고 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 문언과 체제, 형식, 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하려는 의료법의 목적등을 종합하여 보면, 의료법 제59조 제1항에서 정한 지도와 명령의 요건에 해당하는지, 나아가 그 요건에 해당하는 경우 행정청이 어떠한 종류와 내용의 지도나 명령을 할 것인지 여부에 대한 판단을 함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 보아야 할 것이다. 그리고 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는지에 관한 판단은 고도의 의료·보건상의 전문성을 요하는 것이므로, 행정청이 국민의 건강을 보호하고 증진하려는 목적에서 의료법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 이에 대하여 전문적인 판단을 하였다면, 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다. 또한 행정청이 위와 같은 전문적인 판단에 기초하여 재량권의 행사로서 한 처분은 비례의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아닌 이상 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 등 취지 참조).

행정청의 전문적·재량적 판단을 요하는 처분행위에 재량권을 일탈·남용한 특별한 사정이 있다는 점은 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다(대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두39785 판결 등 참조).

구체적 판단

전공의는 일반적으로 종합병원, 대학병원 등으로 구성된 수련병원에서 근무하고 있고, 위 병원들은 각 지역 내에서 상급병원으로서 중증환자 등의 진단 및 치료에 중요한 역할을 담당하고 있다. 또한 전공의가 근무하고 있는 다수의 병원이 '권역책임의료기관', '지역책임의료기관'(공공보건의료에 관한 법률 제14조의2, 같은 법 시행규칙 제13조의2), '권역외상센터'(응급의료에 관한 법률 제30조의2), '권역응급의료센터'(같은 법 제26조), '소아전문응급의료센터'(같은 법 제29조), '권역심뇌혈관질환센터'(심뇌혈관질환의 예방 및 관리에 관한 법률 제13조), '지역암센터'(암관리법 제19조), '긴급구조지원기관'(재난 및 안전관리 기본법 제3조 제8호, 같은 법 시행령 제4조 제4호) 등으로 지정되어 있어 국민의 건강 및 국가 의료체계에서 차지하고 있는 전공의 역할의 비중 또한 매우 높다.

종합병원, 대학병원에서 근무하고 있는 의사 중 약 30~50%가 전공의로 구성되어 있고, 전공의는 수술을 포함한 병원 내에서의 환자에 대한 진단 및 치료행위를 상당 부분 담당하고 있어, 간호사 등 의사 면허를 가지고 있지 않은 다른 인력만으로는 상급병원에서 전공의가 수행하고 있는 역할을 대체하기 어렵고, 전공의가 근무 현장을 이탈할 경우 전공의가 평소 수행하고 있던 업무를 교수, 전임의 등 같은 병원에서 근무하고 있는 다른 의사들이 분담하여야 하므로, 교수 내지 전임의가 평소 수행하고 있던 진료 업무도 상당 부분 제한될 수밖에 없다.

실제로 이 사건 행정명령에도 불구하고 원고들을 비롯한 다수의 전공의들은 2024년 2월 중순부터 근무하고 있던 수련병원에 사직서를 제출한 뒤 진료 현장을 이탈하는 방식으로 근무를 중단하였다. 그로 인해 국내 주요 5개 대학교병원을 기준으로 하여 2024년 3월경 입원은 1년 전인 2023년 3월경 입원에 비해 34.7%가 감소하였고,2024년 3월경 수술이 2023년 3월경 수술에 비해 43.5%가 감소하는 등 이 사건 행정명령을 통해 방지하고자 했던 전공의 집단사직으로 인한 의료 공백이 현실화되기도 하였다. 이러한 사정은 전공의의 집단적인 진료현장 이탈방지 및 이탈한 전공의의 복귀 유도가 국민들의 건강 보호를 위해 필요한 것이라는 점을 뒷받침한다.

원고들은 주요 5개 대학교병원의 입원, 수술이 30-40%가 감소하였다고 하더라도, 다른 상급종합병원 및 종합병원, 전문병원에서 이를 수용할 수 있다고 주장하나,앞서 본 바와 같이 전공의가 있는 수련병원은 각종 법령에서 정하고 있는 중추적인 기관으로서 지역의 필수의료를 책임지고 있는 점, 2024년 2월부터 2024년 5월까지 주요5개 대학교병원의 입원 및 수술이 감소함에 따라 전체 상급종합병원의 입원 및 수술도 함께 감소하였고, 그 감소분이 다른 상급종합병원이나 종합병원에 의하여 상쇄되지 않은 것으로 보이는 점에 비추어 원고들의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

보건복지부는 2024. 2. 1. '필수의료 살리기' 정책을 실현하기 위한 수단으로 의료인력 확충을 포함한 4개 정책 패키지를 발표하였고, 구체적으로는 2035년까지 1만 명의 의사 인력을 확충하기로 하면서 2025학년도 의과대학의 정원 증원을 추진하였다.

이전에 2000년 의약분업 제도 도입, 2014년 원격의료 제도 도입, 2020년 의 과대학 정원 증원이 논의되었을 무렵에도 전공의들을 포함한 의사 단체 등은 파업 또는 집단 휴진 등을 통해 정부 정책에 반대하였고, 특히 2020년에는 코로나 바이러스로 인하여 국민보건에 중대한 위해가 발생하였음에도 불구하고, 전공의들의 진료거부로 인하여 중환자 병상이 제대로 운영되지 못하는 상황이 초래되기도 하였다. 따라서 의 과대학 정원 증원에 반대하는 움직임이 가시화되어 전공의가 다시 파업, 휴진 등 집단 행동에 나설 경우 국가 의료 체계에 혼란이 발생될 수 있다고 예견되는 상황이었다.

이러한 상황에서 보건복지부가 2024. 2. 7. 전공의 집단사직으로 인한 의료공백을 방지하고자 의료법 제59조 제1항, 전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 제15조 제1항에 따라 이 사건 행정명령을 발령하였다.

전국 16개 시도의사회는 2024. 2. 13.부터 2024. 2. 15.까지 동시다발적으로 의과대학 정원 증원 반대 집회를 개최하였고, 2024. 2. 20.에는 전국 40개 의과대학 및 의학전문대학원 학생 대표가 동맹휴학을 선언하여 2024. 2. 21.까지 전국 의대생의 약 43%에 해당하는 총 8,753명의 의대생이 휴학계를 제출하기도 하였으며, 전공의들도 집단 사직서를 제출한 뒤 진료 현장을 이탈하기에 이르렀다.

피고 대한민국은 전공의의 집단 사직으로 인하여 국민건강에 중대한 위해를 초래할 우려가 있다는 판단을 하여 이 사건 행정명령을 하게 된 것인바, 이 사건 행정명령에 이르게 된 앞서 살펴본 사정들을 고려하면, 피고 대한민국의 위와 같은 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 판단의 기준과 절차, 방법, 내용 등에 객관적으로 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 사정은 찾아보기 어렵다.

나아가 이 사건 행정명령을 통하여 전공의의 집단 사직 및 진료 현장 이탈을 사전에 예방하는 것 이외에는 전공의들의 집단 사직으로 인하여 발생하는 의료공백 및 그로 인한 국민보건상의 위험을 효과적으로 통제할 다른 적절한 수단이 있었다고 보이 지도 않는다.

한편, 헌법 제15조는 '모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.'라고 규정하여 개인이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 '좁은 의미의 직업선택의 자유'와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 '직업수행의 자유'를 보장하고 있고(헌법재판소 2016. 3. 31. 선고 2013헌마585 등 결정 참조), 근로기준법 제7조는 '사용자는 폭행, 협박, 감금, 그 밖에 정신상 또는 신체상의 자유를 부당하게 구속하는 수단으로써 근로자의 자유의사에 어긋나는 근로를 강요하지 못한다.'라고 규정하여 강제 근로를 금지하고 있으며, 제107조는 강제 근로 금지를 위반한 자는 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다. 여기서 '그 밖에 자유를 부당하게 구속하는 수단'이라고 하려면 사회통념상 수긍할 수 없을 정도로 근로자에게 정신적 또는 신체적 제한을 가하여 근로자의 자유의사를 제압하는 정도에 이르러야 한다고 봄이 타당하다.

또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 행정명령은 국민보건의 중대한 위해 발생 방지를 그 목적으로 하는바, 상급병원의 의료체계상 지위, 상급병원에서 전공의가 수행하는 역할, 이 사건 행정명령의 존속기간 등에 비추어 차별에 합리적 이유가 존재하며 비례의 원칙을 위반했다고 보기 어렵다.

원고들은, 전공의들의 집단사직 이후 약 1개월만인 2024. 3. 15.경 의료전달체계가 정상화되었고, 그 후 피고 대한민국이 이 사건 행정명령을 철회하였으며, 통계청의 2024년도 인구동향조사 결과에 의하더라도 2024년도의 전년 대비 사망자 수나 조사망률(粗死亡率)<1>에서 유의미한 증가율을 보이지 않은 사정 등에 비추어, 전공의 집단사직으로 의료공백이 현실화 된 것으로 볼 수 없고, 회피가능사망률<2>에도 특별한 변화가 없었으므로 입원, 수술 등 진료량의 감소만으로는 '국민보건에 중대한 위해 우려'가 있었다고 볼 수 없다면서, 피고 대한민국이 내린 전문적 판단의 정당한 근거가 제시되지 않는 이상 이 사건 행정명령은 위법한 것이라고도 주장한다.

이 사건 행정명령은 전공의들이 집단행동에 나설 경우 국가 의료체계에 혼란이 발생될 수 있음이 예견되는 상황에서 전문적인 판단을 통해 이루어졌다. 그럼에도전공의들의 집단사직이 현실화되자, 정부와 민간의 상당한 희생과 비용이 뒤따르는 여러 조치들을 거쳐 의료전달체계가 어느 정도 정상화 된 이후에 이 사건 행정명령이 철회되었다거나 결과적으로는 2024년도의 '사망자 수'나 '조사망률' 등에서 통계적으로 유의미한 차이를 보이지 않게 되었더라도, 이는 '국민보건의 중대한 위해 발생 방지'라는 이 사건 행정명령의 목적에도 부합하므로, 그러한 사정들이 피고 대한민국의 전문적 판단을 위법하게 한다거나, 원고들의 주장을 뒷받침하는 논거가 된다고는 볼 수 없다.

손해배상책임의 발생 여부

피고 대한민국의 손해배상책임의 발생 여부

피고 병원의 손해배상책임의 발생 여부

피고 병원은 이 사건 행정명령에 따라 원고들이 집단으로 제출한 사직서를 수리하지 않은 것이고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 행정명령이 위법하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 행정명령이 위법함을 전제로 하는 원고들의 피고 병원에 대한 주장 역시 나머지 점에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유가 없다.

원고들은, 원고들이 제출한 사직서는 근로계약 해지의 의사표시에 해당하는데, 민법 제661조에 따르면 근로기간의 약정이 있는 경우에도 부득이한 사유가 있는 경우 근로계약을 해지할 수 있으므로, 피고 병원이 원고들의 사직서를 수리하였는지 여부와 관계없이 원고들과 피고 병원 사이의 근로계약은 종료되었고, 그럼에도 피고 병원이 건강보험심사평가원에 면허 등록을 유지하여 원고들이 다른 병원에서 근무할 수 없도록 한 것은 불법행위에 해당한다고 주장한다. 그러나 민법 제661조 소정의 '부득이한 사유'라 함은 고용계약을 계속하여 존속시켜 그 이행을 강제하는 것이 사회통념상 불가능한 경우를 말하는바(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011다98006 판결), 위에서 살펴본 것처럼 원고들은 의과대학 정원 증원 반대 목적을 관철시키기 위하여 집단으로 사직서를 제출한 것으로 보이고, 달리 원고들과 피고 병원 사이에 근로계약을 존속시킬 수 없을 정도의 부득이한 사유가 존재한다고 볼만한 증거가 없다. 따라서 원고들이 사직서를 제출하였다고 하여 피고 병원과 체결한 근로계약이 해지되었다고 볼 수 없으므로, 원고들의 위 주장도 받아들이지 아니한다.

또한 원고들은 근로기준법 제7조에 기하여 일방적인 계약해지가 가능하며, 민법 제660조 제2항을 유추 적용하여 상대방이 해지 통고를 받은 날로부터 1월이 경과하면 해지의 효력이 발생한다고 주장한다. 그러나 근로기준법 제7조는 헌법 제12조 제1항 제2문 후단이 정한 강제노역 금지를 구체화한 조문이지, 고용기간을 정하여 근로계약을 체결한 근로자에게 무제한적인 계약 해지권을 보장하는 취지의 조문이라고 볼 수 없다. 원고들의 위 주장도 받아들이지 아니한다.