서울행정법원 2013. 5. 22. 선고 2012구합35207 판결

전국학교비정규직노동조합은 전국의 초·중·고등학교에서 근무하는 학교회계직원등을 주된 조직대상으로 하여 2011.7.13. 설립된 노동조합이고, 전국공공운수사회서비스노동조합은 전국 공공기관에서 근무하는 근로자를 주된 조직대상으로 하여 2006.11.30. 설립된 노동조합이다(이하 위 노동조합 모두를 통틀어 ‘이 사건 각 노동조합’이라 한다).

전남대학교 부설 고등학교 조리종사원 6명은 2010.12.14. 광주지역 학교비정규직노동조합에 가입하였고, 위 노동조합은 2011.10.1. 전국학교비정규직노동조합으로 조직형태를 변경하였다. D대학교 부설 E중학교 소속 영양사 1명은 2010.10.13. 전국공공운수사회서비스노동조합에 가입하였다.

이 사건 각 노동조합은 전국여성노동조합과 함께 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다) 제29조의2 제1항에서 정한 교섭대표기구인 ‘전국학교비정규직연대회의’를 구성한 뒤, 위 연대회의의 명의로 2012.5.30. 피고(교육과학기술부장관)에게 ‘국립 초·중·고등학교에서 근무하는 학교회계직원 중에 이 사건 각 노동조합 및 전국여성노동조합 소속 조합원들이 있다’라는 이유를 들어 2012년 임금 및 단체협약 체결을 위한 교섭을 요구하였으나, 피고는 2012.6.8. 전국학교비정규직노동조합에게 ‘국립 초·중·고등학교에 근무하는 학교회계직원의 경우 해당 소속 학교장이 사용자이므로, 피고는 단체교섭의 당사자에 해당하지 않는다’라고 통보하여 위 단체교섭 요구를 거절하면서 교섭요구 사실을 공고하지 아니하였다. 이 사건 각 노동조합은 2012.7.9. 및 같은 달 17. 재차 단체교섭을 요구하였으나, 피고는 이에 응하지 아니하였다.

이에 이 사건 각 노동조합은 2012.8.2. 전남지방노동위원회에 피고(교육과학기술부)를 상대로 교섭요구 사실의 공고에 대한 시정을 신청하였으나, 전남지방노동위원회는 2012.8.20. 이 사건 각 노동조합의 시정신청은 당사자적격이 없는 자에 대한 신청이라는 이유로 이를 각하하였다(전남F).

이 사건 각 노동조합은 2012.8.31. 중앙노동위원회에 재심을 신청하였는데, 중앙노동위원회는 2012.9.6. 이 사건 각 노동조합의 교섭요구에 대해 교섭요구 사실을 공고하여야 할 당사자는 근로계약관계에 있어서 사업주인 피고이고, 그 교섭단위는 초·중등교육법에 따른 국립학교를 포함하여 교육과학기술부 및 그 소속기관이라는 이유로 위 전남지방노동위원회의 결정을 취소하고, 피고에게 결정서를 송달받은 즉시 이 사건 각 노동조합의 교섭요구 사실을 이 사건 각 노동조합이 속한 교섭단위의 모든 사업장에 7일간 공고하라는 결정을 하였다(중앙C, 이하 ‘이 사건 재심결정’이라 한다).

원고의 주장

이 사건 각 노동조합의 조합원들인 학교회계직원과 직접 근로계약을 체결하고 근로조건을 정하며 업무에 관하여 지시감독권을 행사하는 자는 당해 학교의 장이므로 학교회계직원은 각 학교장과 사이에 사용종속관계가 존재할 뿐이고, 따라서 학교회계직원이 가입한 노동조합과 단체교섭을 해야 하는 당사자는 국가가 아니라 당해 학교장이다. 비록 학교장은 민법상 권리의무의 주체가 되는 권리능력이 있지는 않으나 민법상 권리능력 유무와 근로기준법 등 노동관계법령의 적용 여부는 별개이므로 학교장은 민법상 권리능력과 무관하게 사용자에 해당하여 노동관계법령에 따른 책임과 의무의 주체가 될 수 있다.

설령 학교회계직원의 사용자를 당해 학교장이 아닌 국가로 인정하더라도 단체교섭을 위한 교섭단위를 정함에 있어서는 반드시 법인격과 연관지어 판단하여야 하는 것은 아니고, 아래에서 보는 바와 같이 교섭단위로서의 사업장 및 단체교섭의 담당자의 의미를 고려하여 보면 학교회계직원이 속한 노동조합과의 단체교섭은 각 학교별로 이루어져야 한다.

노조법 제29조의3에서 교섭단위는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다고 규정하여 ‘사업’과 더불어 ‘사업장’을 병렬적으로 규정하고 있는데, 각 국립학교는 별도의 학교회계를 설치·운영하고 있고, 학교회계의 운영에 관하여는 각 학교장이 독자적인 권한을 가지고 있으며, 각 학교의 예산범위에서 이 사건 각 노동조합의 조합원들과 같은 학교회계직원의 채용 여부 및 규모를 결정하게 되는 점, 학교회계직원은 다른 학교와 인사교류가 전혀 이루어지지 않고, 학교회계직원의 근로조건도 각 학교별로 학교장이 독자적으로 결정하는 점(학교회계직원의 근로조건은 학교별로 상이하고 전국적으로 통일되어 있지도 않다) 등에 비추어 단체교섭의 단위를 교육과학기술부장관이 지도·감독하는 모든 국립학교로 확장시키는 것은 무리이고, 각 학교를 별도의 사업장으로 보아 각 학교별로 단체교섭이 이루어져야 한다.

또한 국가가 단체교섭의 당사자로 인정되더라도 그 단체교섭의 담당자는 국가를 대표하여 근로조건에 관한 사항을 직접 결정하고 표시할 수 있는 권한을 가진 행정관청이라고 할 것이므로 이 사건과 같이 학교회계직원이 속한 노동조합과 단체교섭을 체결할 담당자는 학교회계직원과 직접 근로계약을 체결하고 근로조건을 정하며 업무에 관하여 지시감독권을 행사하는 각 학교장이라고 할 것이고, 이에 반해 교육과학기술부장관은 단지 상급관청으로서 예산편성의 통일적인 기준을 제시하고 지도·감독권을 행사하는 것에 불과할 뿐이고, 학교장의 단체교섭 및 협약체결에 관한 권한행사를 지도·감독할 수는 있을지언정 그 권한을 직접 행사하는 것은 행정권한법정주의에 위배된다.

관계 법령

판단

첫 번째 주장에 대하여

노조법 제2조제2호는 ‘사용자라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다’고 규정하면서, 같은 법 제29조제1항에서는 ‘노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다’고 규정하고, 같은 법 제81조제3호에서는 사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태하는 행위를 부당노동행위의 하나로 규정함으로써 사용자를 노동조합에 대응하는 단체교섭의 당사자로 규정하고 있는바, 위와 같은 법 조항에 규정한 ‘사용자’라 함은 근로자와의 사이에 사용종속관계가 있는 자, 즉 근로자와의 사이에 그를 지휘·감독하면서 그로부터 근로를 제공받고 그 대가로서 임금을 지급하는 것을 목적으로 하는 명시적이거나 묵시적인 근로계약관계를 맺고 있는 자를 말한다 할 것인데, 국가의 행정관청이 사법상 근로계약을 체결한 경우 그 근로계약관계의 권리·의무는 행정주체인 국가에 귀속되므로, 국가는 그러한 근로계약관계에 있어서 같은 법 제2조제2호에 정한 사업주로서 단체교섭의 당사자의 지위에 있는 사용자에 해당한다 할 것이다(대법원 2008.9.11. 선고 2006다40935 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, ① 교육기본법 제11조제1항, 구 초·중등교육법(2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조제1호 등의 규정에 의하면 국가는 국립 초·중·고등학교의 설립·경영자로서 각 국립학교에서 이루어지는 교육에 관한 사무와 관련된 권리·의무는 궁극적으로 법인격을 보유하는 원고에게 귀속되고, ② 이에 반면 각 국립학교는 인적·물적 시설의 결합체로서 영조물에 불과하여 법인격을 가지지 아니하고, 각 국립학교의 장도 법인격을 가지지 않으며, 다만 채용절차의 편의나 학교운영의 자율성 등을 고려하여 학교회계직원을 채용함에 있어 각 국립학교의 장이 근로계약 체결사무를 처리하는 것에 지나지 않고, ③ 단체교섭은 단체협약의 체결을 전제로 한 것이어서 그 당사자는 단체협약에서 정할 권리의무를 부담할 능력이 있어야 할 것이고, 그에 따른 논리적 귀결로서 단체교섭의 당사자는 권리능력을 갖추어야 할 것인바, 비록 노조법 제2조제2호에서 규정하고 있는 사용자의 개념에 사업주만이 아니라 사업의 경영담당자나 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자도 포함된다고 하더라도 이는 노동현장에서의 노조법 각 조항의 실효성을 확보하기 위한 정책적 배려에 의한 것이어서 각 국립학교의 장이 노조법상 사용자의 범위에 포함될 수 있다는 사정만으로 단체교섭의 당사자로서의 사용자 지위까지 당연히 인정된다고 볼 것은 아니므로, 비록 각 국립학교의 장이 당해 학교에서 근로를 제공할 학교회계직원을 채용함에 있어 그와 사법상 근로계약을 체결하였다고 하더라도 이는 국가의 행정관청으로서 국가를 대신하여 근로계약을 체결한 것으로서 그 근로계약관계의 권리·의무는 행정주체인 원고에게 귀속되고, 원고는 그러한 근로계약관계에 있어서 노조법 제2조제2호에 정한 사업주로서 단체교섭의 당사자의 지위에 있는 사용자에 해당한다고 할 것이다.

두 번째 주장에 대하여

노조법 제29조의2 제1항은 ‘하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우 노동조합은 교섭대표 노동조합을 정하여 교섭을 요구하여야 한다’라고 규정하고 있고, 같은 법 제29조의3 제1항은 ‘제29조의2에 따라 교섭대표 노동조합을 결정하여야 하는 단위(이하 ‘교섭단위’라 한다)는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다‘라고 규정하고 있는바, 여기서 교섭단위로서의 ‘사업 또는 사업장’이라 함은 경영상의 일체를 이루는 기업체 자체 또는 하나의 사업 내에서 운영상의 독립성을 가지고 그 자체로 경영상 일체를 이루는 조직체를 의미한다고 할 것이다.

또한 노조법상 단체교섭범위 및 단체교섭의 담당자를 정함에 있어서는 충실한 단체교섭이 이루어지고 그에 따라 실효성 있는 단체협약이 체결될 수 있어야 한다는 측면도 중요하므로 단체교섭의 대상이 되는 근로조건의 전부나 일부를 결정하는 데에 구체적·실질적인 영향력 내지 지배력을 미치는 자가 누구인지를 함께 고려하여야 할 것인데, 교육기본법 제17조, 구 초·중등교육법 제6조, 제30조의2, 제30조의3, 국립 초·중등학교회계규칙(2012.12.26. 교육과학기술부령 제168호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제11조제1항, 제12조제1항, 제25조 등의 규정에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 각 국립학교는 교육과학기술부장관의 지도·감독을 받는 점[각 국립학교 중 국립대학·교육대학 부설 초·중·고등학교의 경우에는 구 국립학교 설치령(2013.3.23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조제2항에 따라 부설학교의 장이 사범대학의 장 또는 총장의 명을 받아 해당 학교의 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하게 되어 있기는 하나, 교육과학기술부장관은 구 고등교육법(2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제5조제1항에 따라 국립대학·교육대학을 지도·감독할 권한을 가지는 점, 구 초·중등교육법 제6조에서는 국립대학·교육대학에 부설된 초·중·고등학교인지 여부를 구분하지 아니하고 모든 국립학교가 교육과학기술부장관의 지도·감독을 받는 것으로 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 구 국립학교 설치령 제8조제2항은 교육과학기술부장관의 국립대학·교육대학 부설 초·중·고등학교에 대한 지도·감독 권한을 배제하는 취지의 조항으로 볼 수 없다], ② 각 국립학교의 경우 학교 별로 학교회계를 설치하게 되어 있고, 학교회계는 대부분 교육과학기술부가 지원하는 재원으로 조성되며, 각 국립학교에 소속된 학교회계직원의 임금 등 근로조건은 위 학교회계에 의해 사실상 결정되는 점, ③ 교육과학기술부장관은 매년 예산편성매뉴얼을 작성하여 각 국립학교의 장에게 시달하고, 각 국립학교의 장은 그 예산편성매뉴얼에 따라 세입세출예산안을 편성하며, 위 예산편성매뉴얼은 법령의 구체적인 집행명령으로서 구속력을 지니므로 이를 준수하지 아니하는 국립학교에 대하여는 행정·재정적 불이익 조치가 수반될 수 있는 점, ④ 교육과학기술부장관은 학교회계와 관련하여 각 국립학교의 장에게 전입금의 총 규모 및 분기별 자금교부계획을 수립, 통보하고 그 자금교부계획에 따라 전입금을 분기별로 학교회계에 전출하는 점 등을 종합해 보면, 각 국립학교는 재정 및 회계상 원고나 교육과학기술부장관으로부터 독립성을 가진다고 보기 어렵고, 학교회계직원에 대한 채용·관리·처우 등 근로조건과 인사관리 전반에 관한 사항은 각 학교장에 의하여 학교단위로 독자적으로 결정되는 것이 아니라 실질적으로는 교육과학기술부장관의 예산편성매뉴얼 내지 자금교부계획 등에 근거하여 통일적으로 운영된다고 볼 수 있으므로, 실효성 있는 단체교섭이라는 측면에서 볼 때 학교회계직원이 속한 노동조합과의 단체교섭단위는 각 국립학교 전체가 되어야 하고, 교육과학기술부장관이 그러한 단체교섭의 담당자가 되어야 할 것이다[만약 교섭단위를 각 국립학교로 정하여 각 학교장이 단체교섭의 담당자가 된다면, 학교회계직원의 근로조건(특히 임금)과 관련하여 각 학교장은 앞서 본 바와 같은 사정 때문에 제대로 된 교섭을 할 수 없을 것이다].

학교회계직원에 대한 임금 등에 관한 사항 외에도 징계 및 해고의 사유와 중요한 절차에 관한 사항이나 쟁의행위에 관한 사항 등의 단체협약사항은 각 국립학교 별로 별도로 정하는 것보다는 각 국립학교의 설립·경영자로서 단체교섭의 당사자인 원고가 각 국립학교 전체에 관하여 일괄적으로 정하는 것이 더 합리적이라고 보인다.

전국에 걸쳐 설치되어 있는 각 국립학교의 교육환경이 모두 동일할 수는 없고, 이에 필요한 학교회계직원의 수, 범위 등에 있어서도 차이가 날 수밖에 없으며, 학교회계직원의 근로조건 또한 학교별로 상이할 수 있다는 원고의 지적이 전혀 설득력이 없지는 않으나, 그와 같은 차이가 있다고 하여 학교회계직원과 관련된 단체교섭이 반드시 각 국립학교별로 이루어져야 한다고 볼 수는 없다. 원고가 단체교섭의 당사자로서 각 국립학교 전체를 교섭단위로 하여 단체교섭을 진행하고 그에 따라 단체협약을 체결함에 있어, 전국적으로 통일된 부분이 필요한 경우에는 이를 적극적으로 반영하는 반면, 각 국립학교별로 다르거나 자율성을 보장하여야 하는 부분은 최소한의 기준을 설정하는 등 대강의 기준만을 정하는 방법 등을 취한다면 얼마든지 앞서 본 바와 같은 우려를 해소할 수 있다고 보인다(위와 같은 부분은 개별 근로계약이나 각 학교별로 별도의 협약을 통해 해결하도록 하면 된다).

따라서 이 사건 재심결정은 적법하다.