서울행정법원 2023. 2. 15. 선고 2013구합5258 판결

원고들은 피고 2 내지 116 소속 현직 또는 전직 지방공무원들 또는 그 상속인들이다(고 D이 이 사건 소 제기 후 사망함에 따라 위 고인의 상속인들인 원고 E, F, G가 소송절차를 수계하였다).

원고들은 2009. 7.경부터 2012. 7.경까지 출.퇴근시간 내 근무를 원칙으로 하는 일반직공무원(일반대상자)으로 근무하였다(다만 원고들 중 일부는 위 기간 중 일부 기간 동안 업무의 성격상 초과근무가 제도화되어 있는 현업대상자로 근무하였다).

피고 2 내지 116은 원고들의 시간외근무에 대하여, 구 지방공무원 수당 등에 관한 규정(2012. 9. 28. 대통령령 제24126호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 수당규정’이라 한다) 및 구 지방공무원 보수업무 등 처리지침(2012. 10. 24. 행정안전부예규 제427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)을 근거로 1일 4시간, 1개월 67시간(단, 피고들 중에는 67시간보다 낮은 지급시간 상한을 정한 경우들이 존재한다, 이하 같다)을 한도로 하는 시간외근무수당을 지급하여 왔다. 또한 피고 2 내지 116은 원고들의 미사용 연가일수에 대하여 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침에 따라 연가보상 대상 일수의 한도 내에서 연가보상비를 지급하여 왔다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8 내지 121호증, 을 제7 내지 54, 56 내지 58호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지4 기재와 같다.

피고 대한민국에 대한 국가배상청구 구 지방공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제45조 제1항은 포괄위임금지원칙 및 근로조건 법정주의에 위반되어 위헌이고, 이 사건 수당규정은 위헌인 위 법률조항에 근거하여 무효이다. 또한 이 사건 수당규정에서 초과근무수당의 지급단가를 근로기준법상 통상임금보다 현저히 낮은 기준호봉의 일부분(이하 ‘봉급기준액’이라 한다)으로 정하고, 이 사건 지침에서 일반대상자에 대한 시간외근무수당을 1일 4시간, 1개월 67시간의 한도 내에서만 지급하도록 제한하는 것은 근로기준법에 위반될 뿐 아니라 일반 근로자와 공무원인 근로자, 일반대상자와 현업대상자를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 평등원칙에 위배된다. 피고 대한민국은 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침이 위헌.위법이라는 점을 충분히 알았거나 알 수 있었음에도 불구하고 이를 개선하기 위한 입법을 하지 아니하였는바, 피고 대한민국은 행정입법의무 불이행 내지 불완전 이행으로 인하여 원고들이 입은 정신적 고통에 대한 위자료로 원고들에게 각 1,000,000원을 지급할 의무가 있다.

피고 2 내지 116에 대한 미지급 시간외근무수당 및 연가보상비 청구

별지3 청구금액표 ‘소계2’ 기재 청구금액 청구 피고들은 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침을 근거로 시간외근무수당은 봉급기준액을 기준으로 1일 4시간, 1개월 67시간의 한도 내에서만, 연가보상비는 봉급월액을 기준으로 연가보상 대상 일수의 한도 내에서만 제한적으로 지급하여 왔다. 그런데 이 사건 수당규정 중 근로기준법상 통상임금 보다 현저히 낮은 봉급기준액 및 봉급월액을 기준단가로 정한 부분 및 시간외근무수당과 연가보상비의 지급 한도를 제한한 부분은 위법하여 효력이 없으므로, 피고들은 근로기준법상 통상임금에 해당하는 기준단가를 새로 정하여 2009. 7.분부터 2012. 7.분까지 실제 초과근무시간 전부에 대한 시간외근무수당 및 미사용 연가일수 전부에 대한 연가보상비를 산정한 후 기지급액을 공제한 나머지 차액을 지급하여야 한다. 따라서 피고들은 원고들에게 별지3 청구금액표 ‘소계2’ 기재 미지급 시간외근무수당 및 연가보상비를 지급할 의무가 있다.

별지3 청구금액표 ‘소계1’ 기재 청구금액 청구 설령 이 사건 수당규정 중 봉급기준액 및 봉급월액을 시간외근무수당 및 연가보상비의 기준단가로 정한 부분이 적법하다고 하더라도, 피고들이 예산 등을 이유로 시간외근무수당은 1일 4시간, 1개월 67시간의 한도 내에서, 연가보상비는 연가보상 대상 일수의 한도 내에서 제한적으로 지급한 것은 부당하므로, 피고들은 실제 초과근무시간 전부 및 실제 미사용 연가일수 전부에 대한 시간외근무수당과 연가보상비에서 기지급액을 공제한 나머지 차액을 지급하여야 한다. 따라서 피고들은 원고들에게 별지3 청구금액표 ‘소계1’ 기재 미지급 시간외근무수당 및 연가보상비를 지급할 의무가 있다.

관련 법리 일반적으로 행정입법에 관여하는 공무원이 시행령이나 시행규칙을 제정함에 있어서 관계 법규를 알지 못하거나 필요한 지식을 갖추지 못하여 법률 등 상위법규의 해석을 그르치는 바람에 상위법규에 위반된 시행령 등을 제정하게 되었다면 그가 법률전문가가 아닌 행정공무원이라고 하여 과실이 없다고 할 수는 없으나, 상위법규에 대한 해석이 그 문언 자체만으로는 명백하지 아니하여 여러 견해가 있을 수 있는 데다가 이에 대한 선례나 학설·판례 등도 하나로 통일된 바 없어 해석상 다툼의 여지가 있는 경우, 그 공무원이 나름대로 합리적인 근거를 찾아 어느 하나의 견해에 따라 상위법규를 해석한 다음 그에 따라 시행령 등을 제정하게 되었다면, 그와 같은 상위법규의 해석이 나중에 대법원이 내린 해석과 같지 아니하여 결과적으로 당해 시행령 등의 규정이 위법한 것으로 되고 그에 따른 행정처분 역시 결과적으로 위법하게 되어 위법한 법령의 제정 및 법령의 부당집행이라는 결과를 가져오게 되었다고 하더라도, 그와 같은 직무처리 이상의 것을 당해 업무를 담당하는 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려운 것이므로, 이러한 경우에까지 국가배상법상 공무원의 과실이 있다고 할 수는 없다(대법원 1997. 5. 28. 선고 95다15735 판결 등 참조). 일반적으로 타인의 불법행위 등에 의하여 재산권이 침해된 경우에는 그 재산적 손해의 배상에 의하여 정신적 고통도 회복된다고 보아야 할 것이므로 재산적 손해의 배상에 의하여 회복할 수 없는 정신적 손해가 발생하였다면, 이는 특별한 사정으로 인한 손해로서 가해자가 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우에 한하여 그 손해에 대한 위자료를 청구할 수 있다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014다38272 판결 등 참조).

판단 관계 법령의 내용과 체계, 규정 취지 등을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침의 제.개정에 관여한 공무원들에게 국가배상법상의 고의 또는 과실이 있다고 할 수 없을 뿐 아니라 원고들이 재산적 손해의 배상만으로는 회복될 수 없는 정신적 고통을 입었다고 인정할 만한 특별한 사정이 존재한다고 볼 수도 없으므로, 원고들의 이 부분 청구는 모두 이유 없다.

포괄위임금지원칙 및 근로조건 법정주의 위반 여부 헌법 제7조 제2항에 근거한 직업공무원 제도를 유지하기 위해 공무원에게 보수 청구권이 인정되지만, 공무 담당자로서의 지위, 공무의 특수성, 국가 재정적 상황 등 공무원법 관계의 특성으로 인하여 그 보수 청구권의 구체적 내용을 형성함에 있어서는 입법자에게 폭 넓은 재량이 헌법상 허용된다(헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2007헌마444 전원재판부 결정 참조). 공무원의 보수 자체는 근로조건이기는 하나, 공무원의 보수는 본질적으로 급부적 성격이 강한 국가 행정의 영역에 속하는 것으로서 해마다 국가의 재정 상황 등에 따라 그 액수가 수시로 변화하고, 공무원의 보수 체계 역시 국가의 정치·사회·경제적 상황, 시대 변화에 따른 공무원의 지위 및 역할의 변화, 민간 영역의 보수 체계의 변화 등 사회적ᆞ경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요성이 있기 때문에 이에 관한 모든 사항을 법률에 규정하는 것은 입법 기술상 매우 어렵다. 따라서 공무원의 보수에 관한 구체적인 내용(보수 체계, 보수 내용, 지급 방법 등)까지 반드시 법률의 형식으로만 정해야 한다고 보기는 어렵고, 이를 행정부의 하위 법령에 위임하는 것은 불가피하다. 이에 구 지방공무원법 제44조 제1항, 제45조 제1항 등에서는 지방공무원의 ‘보수’ 자체의 특수성으로 인하여 부득이하게 그에 관한 구체적인 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하면서도 보수 결정의 원칙 등 기본적인 사항에 대하여는 법률에서 직접 정하고 있으므로, 지방공무원의 보수에 관한 구체적인 사항들을 대통령령인 이 사건 수당규정에서 정한 것이 헌법 제75조에서 정한 포괄위임금지원칙이나 헌법 제32조 제3항에서 정한 근로조건 법정주의에 반한다고 보기는 어렵다.

평등원칙 위반 여부 이 사건 수당규정 제15조 제2항에서 시간외근무수당의 지급단가를 근로기준법상 통상임금에 미달하는 봉급기준액으로 정하고, 이 사건 지침에서 일반대상자에 대한 시간외근무수당의 지급 한도를 1일 4시간, 1개월 67시간 이내로 제한한 것(이하 ‘이 사건 상한시간 제한규정’이라 한다)은 지방공무원에게 지급되는 수당의 지급 범위 및 지급액에 관한 것으로서 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 영역에 관한 것이거나 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 것이 아니므로, 엄격한 심사 기준이 아닌 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부가 그 심사 기준이 된다(헌법재판소 2014. 5. 29. 선고 2012헌마515 결정의 취지 참조). 공무원 역시 통상적인 근로자의 성격을 갖지만, 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있는 자로서 일반 근로자와 달리 특별한 근무 관계에 있다. 따라서 공무원의 근무조건은 공무원 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위 법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다. 즉, 공무원의 경우 예산의 범위를 초과하여 수당을 지급하는 것은 예산을 추가로 책정하지 않는 이상 가능하지 않고, 그렇다고 일반 근로자와 같은 수준으로 수당을 지급하면서 예산으로 보상할 수 있는 시간 동안만 초과 근무를 하도록 한다면 업무상 공백이 발생할 우려가 있기 때문에, 공무원에 대한 수당 지급이 근로기준법보다 불리하다 하더라도 불가피한 측면이 있다. 또한 근로기준법에서 예외 없이 통상임금의 50% 이상을 가산하여 초과근무수당을 지급하도록 한 것은 사용자로 하여금 초과 근무에 대하여 더 많은 금전적 보상을 하도록 함으로써 될 수 있는 한 초과 근무를 억제하기 위한 것인데, 공무원의 경우 이와 같은 목적에서 수당을 산정하고 있지 않으므로 근로기준법보다 적은 액수의 수당을 지급한다 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다(헌법재판소 2017. 8. 31. 선고 2016헌마404 전원재판부 결정 참조). 또한 현업대상자는 직무의 성질상 상시근무체제를 유지할 필요가 있거나 토요일 또는 공휴일에도 정상근무를 할 필요가 있는 기관 소속 공무원으로서 일반대상자와 달리 초과근무가 제도화된 공무원을 의미하므로[구 지방공무원 복무규정(2013. 3. 23. 대통령령 제24425호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 복무규정’이라 한다) 제5조 참조], 일반대상자와 현업대상자의 초과근무수당 인정 범위 및 산정 방법을 달리한다 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다. 이에 비추어 보면 이 사건 수당규정 제15조 제2항 및 이 사건 상한시간 제한규정에 의하여 일반대상자에 대한 시간외근무수당이 근로기준법상 통상임금에 미달하는 봉급기준액을 기준으로 1일 4시간, 월 67시간의 범위 내에서 지급되는 결과 일반 근로자와 공무원인 근로자, 현업대상자와 일반대상자 사이에 시간외근무수당 지급의 차별이 생긴다고 하더라도 이를 두고 현저히 불합리하다거나 자의적인 것으로서 평등원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

고의 또는 과실 인정 여부 비록 이 사건 상한시간 제한규정은 아래에서 판단하는 바와 같이 상위 법령인 이 사건 수당규정 제15조 제6항의 위임 한계를 벗어나 법규명령으로서의 효력을 인정할 수 없으나, 이 사건 수당규정이 2012. 9. 28. 대통령령 제24126호로 개정되면서 ‘시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간은 1일에 4시간, 1개월에 57시간을 초과할 수 없다’라는 조항이 제15조 제4항으로 신설되어 종전에 행정안전부 예규인 이 사건 지침으로 규정하여 운영해 오던 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 상한에 관한 사항이 대통령령으로 상향 규정되었다. 이 사건 수당규정 제15조 제6항의 해석 및 이 사건 상한시간 제한규정의 법규명령으로서의 효력 유무에 대한 대법원 판례는 존재하지 않는 점, 이 사건 상한시간 제한규정의 입법 취지 및 개정 경위 등을 고려하면, 이 사건 수당규정 및 이 사건 상한시간 제한규정의 제.개정에 관여한 공무원들에게 국가배상법 제2조 제1항에서 정한 국가배상책임의 성립요건인 공무원의 고의 또는 과실이 있다고 할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

재산적 손해의 배상으로 회복될 수 없는 정신적 손해 발생 여부 설령 이 사건 수당규정 및 이 사건 상한시간 제한규정의 제.개정에 관여한 공무원들에게 과실이 인정된다고 하더라도, 원고들이 주장하는 정신적 고통은 통상 재산적 손해의 배상으로 회복되는 손해라 판단되고, 달리 원고들이 재산적 손해의 배상만으로는 회복될 수 없는 정신적 고통을 입었다고 볼 만한 특별한 사정의 존재를 인정할 만한 자료가 없다.

미지급 시간외근무수당 지급 청구에 관한 판단

시간외근무시간 산정방식 상급 행정기관이 하급 행정기관에 대하여 업무 처리 지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다. 따라서 이와 같은 행정규칙은 해당 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그 것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 그리고 이러한 경우 특정 행정규칙이 위임의 한계를 준수하고 있는지는 해당 법령 규정의 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴 판단하여야 하는데, 해당 법령의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 해당 법령 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 위임 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2014두3020, 3037 판결 등 참조). 이 사건 수당규정 제15조는 공무원이 근무명령에 의하여 규정된 근무시간 외에 근무하는 경우 시간외근무수당을 지급하도록 규정하면서, 제15조 제6항에서 시간외근무수당의 지급기준, 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 범위 안에서 지방자치단체의 장이 정하도록 위임하고 있다. 이때 시간외근무수당의 지급기준 또는 지급방법의 세부 기준이 반드시 수당 지급에 관한 절차적 사항만을 의미한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 수당규정 제15조 제2항은 시간외근무수당의 할증률에 관하여 지방자치단체의 장이 필요하면 209분의 1의 100퍼센트부터 150퍼센트까지의 범위에서 조정하여 지급할 수 있다고 규정함으로써 수당 청구권의 범위에 관하여도 하위 법규에 위임할 수 있음을 명시적으로 규정하고 있다. 그러므로 행정안전부장관은 이 사건 지침에서 시간외근무수당의 지급방법 등 절차에 관한 사항뿐만 아니라, 위임받은 범위 내에서 수당 청구권을 형성하는 실질적인 내용까지 규정할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 행정안전부장관이 이 사건 수당규정의 위임에 따라 행정안전부 예규의 형식으로 이 사건 지침에서 위임 받은 내용을 구체적으로 정하고 있는 이상, 이 사건 지침은 이 사건 수당규정과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다. 다만, 이 사건 지침이 이 사건 수당규정으로부터 초과근무수당의 구체적인 내용 설정에 관하여 위임을 받았다고 하더라도, 당해 법령의 ‘위임 한계를 벗어나지 않는 경우’에 한하여 이 사건 수당규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다. 그런데 이 사건 수당규정 제15조 제1항은 ‘근무명령에 의하여 규정된 근무시간 외에 근무한 자에 대하여는 예산의 범위 안에서 시간외근무수당을 지급한다’라고만 규정하고 있을 뿐, 지급 시간의 상한 제한에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않은 점, 수당 청구권은 근로 제공에 대한 대가이므로 본질적으로 근무한 양에 따라 산정되어야 하는 성격의 권리인데 근로자가 공무원이라는 이유만으로 수당청구권을 법령의 근거 없이 함부로 제한할 수는 없는 점, 더욱이 지방공무원의 수당은 법령에 의하여 정해지므로, 그 법령에서 정한 시간외근무수당, 야간근무수당, 휴일근무수당 등의 초과근무수당이 예산에 계상된 이상 지방공무원은 근무명령에 의하여 실제로 초과 근무한 시간에 해당하는 초과근무수당의 지급을 구할 수 있는 것이 원칙이고, 이는 지방자치단체가 예산의 편성 지침에 의하여 실제 근무한 초과 근로 시간에 미달되는 시간에 대한 초과근무수당만을 예산에 편성하였다고 하여 달리 볼 것도 아닌 점(대법원 2009. 9. 10. 선고 2005다9227 판결 참조) 등을 고려하면, 이 사건 지침 중 이 사건 상한시간 제한규정이 시간외근무수당의 인정 범위를 일률적으로 1일 4시간, 월 67시간 이내로 제한한 것은 상위 법령인 이 사건 수당규정 제15조 제6항의 해석상 가능한 것을 명시하거나 구체화한 것으로 볼 수 없어 위임 범위를 벗어났다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 지침 중 이 사건 상한시간 제한규정은 법규명령의 효력이 없다. 한편, 이 사건 지침은 시간외근무수당 지급시간 수의 계산과 관련하여, 평일은 1일 1시간 이상 시간외근무를 한 경우에 1시간을 공제한 후 합산하도록 규정하고(이하 ‘이 사건 공제규정’이라 한다), 토요일 및 공휴일은 1일 1시간 이상 시간외근무를 한 경우에 1시간을 공제하지 않고 합산하도록 규정하고 있다. 이 사건 공제규정은 업무의 관행상 조기출근을 하더라도 정식 업무개시시각 이전에는 실제로 업무를 수행하지 않는 경우가 많고 또 정식의 퇴근시간 이후에도 시간외근무를 시작하기까지에는 실제로 업무를 수행하지 않는 어느 정도의 시간이 존재하는 경우가 많으며 시간외근무의 수행시에 대부분 석식 내지 휴게시간을 가지므로, 실제로 업무를 수행하는 것이 아닌 이러한 시간을 공제하여 실제 업무를 수행하는 시간에 대하여서만 시간외근무수당을 지급하기 위한 것이다. 그러면서도 한편으로는 일괄적으로 평일 1일 1시간을 공제함에 따라서 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하기 위하여 이 사건 지침 VI.의 7. 다.항은 월 정액 10시간의 시간외근무수당을 별도로 지급하도록 하고 있다. 이 사건 공제규정은 지방공무원의 시간외수당 지급시간 수를 실제에 근접시켜 계산하도록 규정하는 내용이라고 볼 수 있어 그 합리성을 인정할 수 있다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌라2 결정 참조). 따라서 이 사건 공제규정은 이 사건 수당규정의 해석상 가능한 것을 구체화한 것에 불과하여 위임 범위를 벗어났다고 볼 수 없으므로, 이 사건 수당 규정과 결합하여 대외적 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다. 결국 일반대상자의 시간외근무시간(정액지급분을 제외한 부분)은 이 사건 지침 중 이 사건 상한시간 제한규정은 제외하되 이 사건 공제규정을 포함한 나머지 산정기준은 그대로 적용하여 다음과 같은 방법으로 산정하여야 한다.

원고 A, B, C의 미지급 시간외근무수당 청구 부분

원고 A의 미지급 시간외근무수당 청구 피고 원주시가 월 67시간의 상한시간 제한을 이유로 원고 A에게 시간외근무시간 합계 11시간(= 2011. 7. 시간외근무시간 9시간 + 2011. 11. 시간외근무시간 2시간)에 대한 시간외근무수당을 지급하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 을 제15호증의 1의 기재에 의하면 2011. 7. 및 2011. 11. 당시 원고 A에게 적용된 시간외근무수당 지급단가는 6,555원인 사실이 인정되므로, 피고 원주시는 원고 A에게 미지급 시간외근무수당 72,105원(= 6,555원 × 11시간) 중 원고 A이 구하는 바에 따라 71,642원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고 B의 미지급 시간외근무수당 청구 피고 대구 북구가 원고 B에게 시간외근무시간 합계 32시간(2011. 6. 시간외근무시간 5시간 + 2011. 7. 시간외근무시간 10시간 + 2011. 12. 시간외근무시간 3시간 + 2012. 6. 시간외근무시간 14시간)에 대한 시간외근무수당 127,708원을 지급하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 피고 대구 북구는 원고 B에게 미지급 시간외근무수당 127,708원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고 C의 미지급 시간외근무수당 청구 피고 완도군은 원고 C에게 시간외근무시간 합계 5시간(= 2009. 8. 시간외근무시간 2시간 + 2010. 4. 시간외근무시간 2시간 + 2011. 8. 시간외근무시간 1시간)에 대한 시간외근무수당 37,906원을 지급하지 아니한 사실을 다투지 않고 있으므로, 피고 완도군은 원고 C에게 미지급 시간외근무수당 37,906원 중 원고 C이 구하는 바에 따라 37,904원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

소결 따라서 피고 원주시는 원고 A에게 미지급 시간외근무수당 71,642원, 피고 대구 북구는 원고 B에게 미지급 시간외근무수당 12,708원, 피고 완도군은 원고 C에게 미지급 시간외근무수당 37,904원 및 위 각 돈에 대하여 피고 원주시는 이 사건 소장 부본 송달 다음날인 2012. 8. 30.부터, 피고 대구 북구, 완도군은 이 사건 소장 부본 송달 다음날인 2012. 8. 31.부터 각 위 피고들이 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 이 사건 판결 선고일인 2023. 2. 15.까지는 민법이 정한 연 5%, 각 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고 1, 4, 5, 9, 10, 22, 24, 25, 27, 28, 32, 33, 41 내지 43, 45, 47, 49, 60 내지 62, 65 내지 68, 78, 79, 88, 90 내지 92, 95, 96, 99, 111, 116, 120, 132, 133, 136 내지 138, 142 내지 149, 152, 155 내지 157, 159, 162, 163, 173 내지 175, 177, 179, 180, 181, 186 내지 193, 203, 215 내지 217, 220, 222 내지 226, 228, 259, 265, 268, 279의 미지급 시간외근무수당 청구 부분 별지3 청구금액표의 ‘세부내역’ 중 ‘소계1 부분’의 기재에 의하면, 위 원고들은 이 사건 수당규정 제15조 제2항에서 정한 봉급기준액을 적용하여 미지급 시간외근무수당을 산정할 경우 위 원고들이 추가로 지급받을 미지급 시간외근무수당은 존재하지 아니함을 인정하고 있으므로, 위 원고들이 이 부분 청구는 모두 이유 없다.

나머지 원고들의 미지급 시간외근무수당 청구 부분 갑 제9, 10, 13 내지 18, 21 내지 30, 32, 34 내지 40, 42, 44 내지 46, 50 내지 52, 54 내지 66, 68 내지 85, 88 내지 91, 95 내지 97, 102 내지 108, 110 내지 114, 117, 118, 120, 121호증, 을 제7 내지 14, 17 내지 54, 56, 58호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위 원고들이 제출한 증거들만으로는 미지급 시간외근무수당의 존재 및 범위가 증명되었다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 위 원고들의 이 부분 청구는 모두 이유 없다.

원고들이 별지3 청구금액표에 기재된 미지급 시간외근무수당의 구체적인 산정내역을 밝히기 위하여 제출한 ‘각 원고별 미지급 임금’ 산정내역표(이하 ‘이 사건 산정내역표’라 한다)에 의하면, 원고들은 [수당미지급시간{= 실제근무시간 – 수당지급시간(정액분 10시간 포함)} × (기지급액 ÷ 수당지급시간)]의 방식으로 미지급 시간 외근무수당을 산정하였다.

원고들은 이 사건 산정내역표에 기재된 ‘실제근무시간’의 산정방식에 대하여, 피고들이 이 법원의 문서제출명령에 따라 제출한 새올행정시스템, 인사랑시스템 등 내부 전산망시스템 자료에 기재된 출퇴근 시간을 기준으로 실제근무시간을 산정하였다고 진술하였다(2022. 6. 21.자 청구취지변경신청서 참조). 원고들 중 일부<2>가 실제 근무시간을 입증하기 위한 증거로 제출한 ‘초과근무확인서’, ‘초과근무 정산 결과’, ‘월별 초과근무 현황‘, ’월별초과근무인식내역‘ 등 내부 전산망시스템 자료의 기재내용을 살펴보면, 해당 자료에는 지문인식시스템 등을 통해 입력된 출퇴근 시간과 ’초과근무시간‘ 및 ’수당시간‘이 기재되어 있는데, 그 중 ‘초과근무시간’은 출퇴근 시간에서 정규 근무시간을 공제한 나머지 시간 전부를 기재한 것으로서 평일 1일 1시간 공제 등 이 사건 지침에 따른 시간외근무시간 산정방식이 전혀 반영되지 않은 시간인 반면, ‘수당시간’은 평일 1일 1시간 공제, 1일 4시간 상한 등 시간외근무시간 산정방식에 따라 조정된 시간인 것으로 확인된다. 원고들은 출퇴근 시간을 토대로 산정된 초과근무시간에 평일 1일 1시간 공제 등 시간외근무수당 산정방식(단, 이 사건 상한시간 제한규정은 제외)을 적용하여 실제근무시간을 산정한 후 이처럼 조정된 실제근무시간에서 수당지급시간을 공제하는 방식으로 수당미지급시간을 산정하였어야 함에도 불구하고, 이 사건 산정내역표의 ‘실제근무시간’란에 기재된 시간과 내부 전산망시스템 자료의 기재내용을 대조해 보면 원고들은 평일 1일 1시간 공제 등 시간외근무수당 산정방식이 전혀 반영되지 않은 초과근무시간을 실제근무시간으로 기재한 것으로 보인다. 이처럼 원고들은 초과근무시간에서 아무런 조정 없이 곧바로 수당지급시간을 공제함으로써 수당미지급시간을 과다하게 산정하는 오류를 범하였는바, 이 사건 산정내역표에 기재된 실제 근무시간과 이를 토대로 산정된 수당미지급시간을 정확한 시간으로 인정할 수 없다.

또한 미지급 시간외근무수당을 정확하게 산정하기 위해서는 수당미지급 시간에 시간외근무수당 지급단가를 곱하는 방식으로 미지급 시간외근무수당을 산정하여야 한다. 그런데 원고들은 시간외근무수당 지급단가를 확인하기 어렵다는 이유로 기지급된 시간외근무수당을 수당지급시간으로 나누어 역산하는 방식으로 시간외근무수당 지급단가를 산출한 후 이를 적용하여 미지급 시간외근무수당을 산정하였다. 그런데 이 사건 산정내역표에 기재된 기지급액을 수당지급시간으로 나누어 보면 시간외근무수당지급단가가 일정한 금액이 아니라 불규칙한 금액으로 산출된다.<3> 특히 피고들 중에는 시간외근무수당을 원칙적으로 다음 달에 지급하되 12월분은 회계연도 마감을 이유로 11월분과 함께 12월에 지급한 사례들이 존재하는바, 이러한 경우에는 11월에 적용되는 시간외근무수당 지급단가가 다른 달에 비하여 현저히 높게 산정된 것으로 확인된다.<4> 이에 비추어 보면 원고들이 역산의 방식으로 산출한 시간외근무수당 지급단가는 정확한 금액으로 신뢰할 수 없다.

피고들은 원고들이 제출한 이 사건 산정내역표의 기재내용과 피고들의 내부 전산망시스템에 입력된 실제근무시간, 수당지급시간, 기지급액 등을 비교한 후 이 사건 산정내역표에 포함된 다수의 오류들을 지적하였다. 이에 대해 원고들은 피고들의 오류 지적

피고들은 원고들이 제출한 이 사건 산정내역표의 기재내용과 피고들의 내부 전산망시스템에 입력된 실제근무시간, 수당지급시간, 기지급액 등을 비교한 후 이 사건 산정내역표에 포함된 다수의 오류들을 지적하였다. 이에 대해 원고들은 피고들의 오류 지적사항 중 일부를 반영하여 이 사건 산정내역표의 기재내용을 변경하였고, 이를 통해 실제근무시간, 수당지급시간, 기지급액이 부분적으로 수정된 것으로 보이기는 한다. 그러나 이 사건 산정내역표에 다수의 오류가 포함된 원인에 대한 납득할 만한 이유는 설명되지 않았는바, 이에 비추어 보면 이 사건 산정내역표를 토대로 작성된 별지3 청구금액표에 기재된 청구금액을 정확한 금액으로 인정하기 어렵다.

이 사건 수당규정 제15조 제1항, 이 사건 지침 VI.의 8.항에 의하면, 초과근무수당은 원칙적으로 사전 초과근무명령에 따라 근무한 경우에 지급받을 수 있고, 사전 초과근무명령 없이 초과근무를 한 경우 및 명령에서 정한 시간보다 초과하여 근무한 경우 당직근무자의 확인을 받아 초과근무 다음날까지 명령권자의 사후결재를 받아야 한다. 따라서 원고들이 실제 초과 근무한 시간을 시간외근무시간으로 인정받기 위해서는 초과근무명령권자의 사전명령 또는 사후결재를 받았음을 증명하여야 한다. 그런데 원고들 중 일부만 사전명령 또는 사후결재를 받았음을 확인할 수 있는 자료를 제출하였을 뿐 나머지 원고들은 이에 관한 자료를 제출하지 않았다.

미지급 연가보상비 지급 청구에 관한 판단

관계 법령 구 지방공무원법 제59조는 공무원의 복무에 필요한 사항을 대통령령 등으로 정하도록 위임하고 있고, 그에 따라 이 사건 복무규정은 제7조 제1항에서 재직기간에 따른 연가일수를 정하고, 제7조 제4항에서 ‘연가를 공무상 허가할 수 없거나 해당 공무원이 연가를 사용하지 아니한 경우에는 예산의 범위에서 연가일수에 해당하는 연가보상비를 지급하는 것으로 연가를 갈음할 수 있다’고 규정하면서 연가보상비를 지급할 수 있는 최대 연가대상일수를 20일로 정하고 있다. 한편 구 지방공무원법 제46조 및 지방공무원 보수규정 제30조에 따라 제정된 이 사건 수당규정은 제2장 내지 제6장에서 각종 수당들을 규정하는 것과 별도로, ‘제6장의2 실비보상 등’이라는 항목 아래 제18조의5에서 연가보상비를 규정하면서, 제1항에서 ‘1급 이하 공무원 및 이에 상당하는 공무원에 대하여는 소속 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 예산의 범위 안에서 연가보상비를 지급한다’라고 규정하고, 제3항에서 연가보상비를 6월 30일 기준 연가보상비와 12월 31일 기준 연가보상비로 구분하여 지급하되, 6월 30일 기준 연가보상비는 6월 30일 현재 연가잔여일수가 10일 이상인 사람에 대하여 5일의 연가보상비를 지급하고, 12월 31일 기준 연가보상비는 해당 공무원의 연가일수에서 해당 연도 연가실시일수와 연가보상비를 지급한 일수를 제외한 연가잔여일수에 대하여 연가보상비를 지급하도록 규정하며, 제5항에서 ‘연가보상비를 지급하는 경우에 연가보상일수의 산정방법 및 지급시기 등 연가보상에 필요한 세부 사항은 행정안전부장관 또는 교육과학기술부장관이 정한다’고 규정하고 있다.

판단 앞서 본 관계 법령의 내용과 체계, 규정 취지 등을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고들이 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침에 따라 원고들의 미사용 연가일수 중 연가보상 대상 일수의 범위 내에서 연가보상비를 지급한 것은 적법하다고 할 것이므로, 미사용 연가일수 전부에 대하여 연가보상비를 지급하여야 함을 전제로 하는 원고들의 이 부분 청구는 모두 이유 없다.

이 사건 복무규정 제7조 제4항은 ‘예산의 범위에서 연가일수에 해당하는 연가보상비를 지급하는 것으로 갈음할 수 있다. 이 경우 연가보상비를 지급할 수 있는 연가대상일수는 20일을 초과할 수 없다’고 규정하여 연가보상비의 지급 범위를 제한할 수 있음을 전제로 하고 있다. 또한 이 사건 복무규정 제7조 제3항 제2호는 연가보상비를 지급받지 못한 연가일수가 남아 있는 공무원에 대하여 일정한 경우 재직기간별 연가일수에 1일을 더하도록 규정함으로써 사용하지 못한 연가에 대하여 연가보상비를 지급받지 못하는 경우를 이미 예정하고 있다.

구 지방공무원법 제45조, 제46조, 지방공무원 보수규정 제3조, 제30조, 이 사건 수당규정 제18조의5의 각 규정을 종합하여 보면, 연가보상비는 실비변상 등의 성격을 가진 것으로서 시간외근무수당과 같은 초과근무수당과는 구별된다.

공무원은 연가를 사용할 권리가 있고 피고들은 이를 보장하여야 할 것이지만, 사용하지 아니한 연가일수 전체에 대하여 연가보상비를 받을 권리까지 제한 없이 인정된다고 볼 수는 없다. 공무원에 대한 연가는 공무원에게 일정 기간 근로의무를 면제함으로써 육체적.정신적 휴양을 제공하여 업무의 능률을 향상시키고 사회적. 문화적 시민생활을 영위할 수 있게 하는 데 그 취지가 있으므로 그 사용을 적극적으로 권장하여야 하고, 연가보상비 제도에 의하여 연가 제도가 본래의 취지를 살리지 못하고 금전보상의 수단으로 이용되어서는 아니 된다. 같은 취지에서 근로기준법 제61조는 사용자가 적법하게 연차유급휴가의 사용을 촉진하는 조치를 취하면 근로자가 사용하지 아니한 휴가에 대하여 보상할 의무가 없다는 규정을 두고 있고, 2018. 12. 18. 대통령령 제29376호로 개정된 지방공무원 복무규정도 제7조의4를 신설하여 지방자치단체의 장이 연가 사용 촉진을 위하여 그 해에 최소한으로 사용하여야 할 권장 연가 일수를 정하고 권장 연가 일수 중 미사용 일수에 대해서는 연가보상비를 지급하지 아니할 수 있도록 하였다. 이와 같은 법령의 내용과 개정 취지, 연가제도의 본래 취지 등에 비추어 보면, 피고들이 미사용 연가일수 중 연가보상 대상 일수의 범위 내에서 연가보상비를 지급한 것이 원고들의 연가보상비에 관한 권리를 부당하게 제약한다고 볼 수 없다.

피고들은 원고들에게 이 사건 수당규정 및 이 사건 지침에 따른 연가보상비를 모두 지급하여 왔다고 주장하고 있는바, 원고들이 제출한 증거들만으로는 피고들이 예산상의 이유로 원고들에게 연가보상비를 연가보상 대상 일수 중 일부에 대해서만 지급하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.