서울행정법원 2014. 6. 19. 선고 2013구합53226 판결

피고가 2011. 6. 2. 원고에 대하여 한 878,946,000원의 과징금 부과처분을 취소한다.

피고가 2011. 6. 21. 원고에 대하여 한 130,540,160원의 과징금 부과처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3호증, 갑 10호증, 갑 11호증(가지번호 포함), 을 10호증, 을 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 관계 법령 기재와 같다.

국민건강보험법 제39조 제2항, 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제5조 제2항, 제8조 제2항의 순차 위임에 따른 요양급여에 관한 고시 중 간호인력 관련기준 나항은, 간호인력은 입원환자 간호업무만을 전담하는 간호사와 이에 대한 간호업무를 보조하는 간호조무사를 의미하고, (입원)병동에 근무하지만 입원환자 간호를 전담하지 않는 간호인력(간호감독, 전임노조, 가정간호사, 호스피스 간호사 등), 일반병상과 특수병상을 순환 또는 파견(PRN 포함) 근무하는 간호인력, 특수병상 중 집중치료실, 인공신장실, 물리치료실에서 근무하는 간호인력, 외래 근무자와 분만휴가자(1월 이상 장기유급휴가자 포함)는 산정대상에서 제외되는 것으로 규정하고 있으며, 간호인력 중 비정규직 간호인력에 한하여 근무시간을 기준으로 간호업무에 전담하는 간호인력인지 여부를 판단하도록 정하고 있다. 간호인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등제는 간호사 또는 간호조무사에 대하여는 입원환자 간호업무만을 전담케 함으로써 입원환자 간호업무와 관련한 업무능력을 고취시키고, 요양병원에 대하여는 입원환자 간호업무만을 전담하는 간호인력을 고용케 함으로써 입원 진료시 간호서비스의 질을 높이고, 입원환자의 보호자 등의 부담을 덜어주기 위한 취지에서 도입된 것으로 위와 같은 기준의 내용, 제도의 도입취지에 비추어 볼 때, 외래근무 등의 다른 업무와 병행하는 비정규직이 아닌 간호사 또는 간호조무사가 주로 입원환자의 간호업무를 수행한다 하더라도 간호인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등제에 따른 간호인력에 포함시킬 수 없는바, 을 1 내지 4호증의 각 기재, 증인 I의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 간호사 D은 이 사건 병원의 간호과장으로서 간호인력관리 등을 총감독하는 업무를 수행하고, E는 원무과장으로서의 업무를 담당하였으며, 간호조무사 F, G은 외래환자 간호사인 사실을 인정할 수 있으므로 위 D, E, F, G을 입원환자 간호업무를 전담하는 간호사로 보기 어렵다(뿐만 아니라 갑 17호증의 기재만으로는 위 D, E, F, G이 주당 40시간 내지 44시간 동안 입원환자의 간호업무에 종사하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다). 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

국민건강보험법 제39조 제2항, 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제5조 제2항, 제8조 제2항, 제5항의 순차 위임에 따른 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여상대가치점수(보건복지부 고시 제2008-168호) 제1편 제2부 제17장 입원환자식대기준(이하 '입원환자식대기준'이라 한다) 규정에 의하면, 직영가산은 소속 영양사가 1인 이상 상근하고 당해 요양기관에서 식사제공 과정을 직접 운영하는 경우에, 영양사 및 조리사 가산은 당해 요양기관에 소속되어 환자 식사를 담당하는 상근 영양사 및 조리사 수가 2인 이상인 경우에 각 식대가산이 인정된다.

살피건대, 갑 12호증, 갑 13호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 원고가 이 사건 병원의 구내식당 종사자들에게 임금을 지급해 온 것으로 임금지급대장 등이 작성된 사실, 원고는 이 사건 구내식당 조리사인 J에게 임금을 미지급하였다는 사유로 근로기준법 위반으로 고발된 사실을 인정할 수 있으나, 갑 3호증의 1, 갑 4호증의 1, 2, 3, 4, 을 1호증, 을 2호증, 을 5 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2008. 2. 13. 새손과 사이에 이 사건 병원 식당의 급식, 인력 공급, 시설 및 비품관리 등에 관한 사항을 정하여 '환자 및 직원급식 운영 계약'을 체결하였는데, 위 계약서에는 새손이 이 사건 병원 식당을 수탁하여 운영함에 있어 종업원의 채용과 행위에 대한 책임을 부담하고, 주방시설 등의 위생관리를 하여야 하며, 식당의 운영과 관련하여 발생하는 재료비, 노무비 등의 제반비용을 부담하기로 하는 내용이 포함된 사실, 원고는 2010. 3. 10. 보건복지가족부장관에 대하여, 원고가 새손에게 이 사건 식당의 운영권을 주고 새손이 이 사건 병원 식당에 근무하는 영양사, 조리사, 조리원을 채용하여 지휘·감독하고 식당 종업원 인건비를 부담하되, 4대 보험과 관련해서는 위 영양사, 조리사 등을 이 사건 병원 소속으로 등록한 사실을 확인하는 내용의 확인서를 제출한 사실, 조리사와 영양사를 포함한 이 사건 병원 식당의 직원들은 새손의 지휘·감독을 받았고, 식당 집기도 새손 소유였던 사실을 인정할 수 있으므로, 원고는 이 사건 병원의 구내식당을 새손에게 위탁하였고, 새손이 구내식당을 운영하면서 실질적으로 영양사, 조리사를 고용·관리·감독하였다고 봄이 상당하다. 따라서 원고는 입원환자 식대산정 기준을 위반하여 요양급여를 청구한 것이므로 원고의 위 주장은 이유 없다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 원고가 다른 업무를 병행하는 간호인력이 주로 입원환자 간호업무에 상당시간 종사하면 간호업무를 전담하는 간호인력에 해당한다고 믿었다거나, 이 사건 병원 구내식당의 위탁운영 방식이 직영에 해당한다고 믿었다고 하더라도 그러한 사정만으로는 원고에게 정당한 사유가 있다고 할 수 없으므로, 입원환자의 요양급여를 청구함에 있어 입원환자 간호업무를 전담하지 않는 D, E, F, G을 입원환자 간호인력으로 산정하여 요양급여비용 및 의료급여비용을 지급받고, 이 사건 병원의 식당을 직영으로 운영하지 않고, 영양사, 조리사가 이 사건 병원에 소속된 근로자들이 아님에도 구내식당을 직영으로 운영한 것처럼 가장하여 식대가산금을 요양급여비용으로 청구하여 지급받은 원고의 위와 같은 행위는 구 국민건강보험법 제85조 제1항, 구 의료급여법 제28조 제2항의 각 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로' 급여비용을 부담하게 한 경우에 해당한다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

이 사건 2 환수처분이 행정심판에서 취소된 사실은 앞서 본 바와 같으나, 의료급여법상의 부당이득금 환수처분은 요양기관의 부당청구에 대하여 해당 부당금액을 환수하여 직접적으로 건강보험 재정의 건전성을 도모하고자 하는 것이고, 업무정지처분 또는 과징금부과처분은 부당청구를 한 요양기관에 대하여 일정기간 요양급여를 정지시키거나 그에 상응하는 과징금을 부과함으로써 해당 요양기관을 제재하고 허위, 부당청구의 재발을 막아 간접적으로 건강보험 재정의 건전성을 도모하고자 하는 것으로 부당이득금 환수처분과 과징금 부과처분은 각 처분권자, 요건, 목적, 효과 및 보호법익을 달리하는 별개의 처분인 점, 이 사건 2 환수처분의 취소사유가 처분사유의 부존재가 아니라 재량권의 일탈·남용인 점 등에 비추어 보면 부당이득금 환수처분이 취소되었다고 하더라도 반드시 업무정지처분 또는 과징금부과처분이 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다.

우선, 직영가산료 자진신고와 관련하여 살피건대, 갑 4호증, 갑 5호증, 갑 9호증, 갑 17 내지 19호증(가지번호 포함)의 각 기재, 증인 I의 증언에 의하면, 원고가 직영가산에 관하여 질의할 당시 담당공무원인 H이 자신신고를 안내해 주고, 그에 따라 원고가 직영가산료 자진신고를 하고 환수처분을 당한 사실은 인정되나, 위 각 증거만으로는 피고가 자진신고를 하면 과징금부과 등의 행정처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

다음으로, 간호인력 산정기준, 영양사·조리사 가산금 자진신고 부분에 관하여 살피건대, 갑 6호증, 갑 7호증의 1, 2, 갑 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고의 간호인력 확보수준에 따른 입원료 차등제 등급 위반, 입원환자 식대산정 기준 위반행위에 대한 이 사건 현지조사가 종료된 후에 원고가 자진신고를 한 점, ② 위 정정신고 안내는 건강보험심사평가원이 담당하고 있는 의료자원의 관리를 위하여 전국의 모든 요양병원을 대상으로 실시된 점, ③ 원고가 자진신고를 하지 않았다고 하더라도 이 사건 각 처분이 이루어졌을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고에게 자진신고를 하면 과징금 부과처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라 원고에게 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 보이지도 아니한다.

따라서 이 사건 각 처분이 원고의 보호가치 있는 신뢰를 침해하여 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 보이지 아니하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

위 인정사실 및 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지에 나타난 다음과 같은 사정 즉, ① 국민건강보험공단 내지 의료급여보장기관에 대한 요양급여비용과 의료급여비용 등의 부당청구는 국민건강보험 및 의료급여 체계의 근간을 흔드는 것으로서 이를 방지하여 가입자들 내지 수급권자의 수급권을 보장하여야 할 공익적 목적이 상당히 큰 점, ② 이 사건 1 처분의 과징금 액수는 구 국민건강보험법 시행령 제61조 제1항 [별표 5], 구 의료급여법 시행규칙 제33조, [별표 3]에서 정한 기준에 따른 것으로 보이므로 이 사건 각 처분이 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 볼만한 합리적 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 단정할 수 없는 점, ③ 피고는 이 사건 1 처분 당시 원고의 자진신고에 의하여 환수처리한 직영가산료 104,481,450원을 처분감경기준에 따라 과징금 액수에 반영한 점, ④ 행정제재는 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 기초한 것이어서 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때 이 사건 각 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 정형식(재판장) 정지영 윤진규

서울행정법원

판결

사건

2013구합53226

판결선고

2014. 6. 19.

서울행정법원

제7부

판결

각주1) ① 입원료 차등제 산정기준 위반금액 80,523,968원 + ② 식대가산 위반금액 121,358,925원 - ③ 식대가산 위반 관련 중복금액 52,175,080원(식대가산 위반과 관련하여 피고가 그 중 직영가산 위반으로 본인부담 환급금과 공단부담금 52,175,080원을 합하여 104,481,450원을 이미 환수하였다. 위 식대가산 위반금액 121,358,925원은 공단부담금만을 산출한 것이므로 위 금액에는 이미 직영가산 위반으로 환수한 금액 중 공단부담금 52,175,080원이 중복되었다) - ④ 국고단수금 6,153원

각주2) 위 각주 1)의 ③의 공제금액을 위 104,481,450원 중 본인부담금 환급금 51,600,600원을 공제한 나머지인 공단부담금 52,880,850원으로 인정하였다.