서울행정법원 2014. 7. 24. 선고 2013구합63988 판결

원고는 2007. 7. 16.부터 김해시 B에서 C요양병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 운영하였다.

피고는 2011. 10. 4.부터 2011. 10. 8.까지 이 사건 병원의 2009. 10.부터 2010. 6.까지, 2011. 5.부터 2011. 7.까지 12개월간의 진료내역을 현지조사(이하 '이 사건 현지 조사'라 한다)한 후 원고가 아래와 같이 요양급여비용 및 의료급여비용을 부당청구하였다고 판단하였다.

이에 피고는 원고에게, 2012. 10. 22. 구「국민건강보험법」(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국민건강보험법'이라 한다) 제85조 제1항 제1호, 제85조의2 제1항에 따라 과징금 219,159,700원을, 2012. 10. 30. 구「의료급여법」(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 의료급여법'이라 한다) 제 28조 제1항 제1호, 제29조 제1항에 따라 과징금 51,288,000원을 각 부과하였다(이하 '이 사건 각 과징금 부과처분'이라 한다). 한편 이 사건 각 과징금 부과처분의 처분서(갑 제2호증의 1, 2)에 기재된 행정처분 산출내역은 아래와 같다.

한편 원고는「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」(이하 '파산법'이라 한다)에 따라 2011. 10. 6. 창원지방법원에 회생절차개시신청을 하였다. 위 법원은 2011. 11. 7. 회생절차개시결정을 하였고(관리인을 따로 선임하지 않아 채무자인 원고를 관리인으로 보게 되었다), 2012. 7. 6. 회생계획인가결정을 하였으며, 위 회생절차는 2014. 3. 17. 종결되었다(창원지방법원 2011회단42).

원고는 2012. 12. 20. 이 법원에 피고를 상대로 이 사건 각 과징금 부과처분의 취소를 소를 제기하였다. 이 법원은 2013. 10. 17. '피고의 원고에 대한 과징금 부과의 대상이 되는 원고의 행정상 의무위반행위가 원고에 대한 회생절차개시일인 2011. 11. 7. 전에 있었으므로, 피고의 원고에 대한 각 과징금 채권은 회생채권에 해당하는데, 위 각 과징금 채권이 2012. 7. 6.까지 회생채권으로 신고되지 아니하여 피고는 더 이상 과 징금 청구권에 터 잡은 부과권을 행사할 수 없다'는 이유로 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였고, 위 판결이 2013. 11. 6. 확정되었다(서울행정법원 2012구합43208).

피고는 2013. 12. 5. 이 사건 각 과징금 부과처분 중 요양급여비용 부당청구를 이유로 한 2012. 10. 22.자 과징금 부과처분을 80일(2014. 1. 6. ~ 2014. 3. 26.)의 업무정지처분으로 변경하였다(갑 제1호증 참조, 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고의 주장

처분사유의 부존재

재량권 일탈·남용

신뢰보호원칙 위반

인정 사실

피고는 국민건강보험공단으로부터 의뢰대상기간을 2009. 10.부터 2010. 6.까지로 하여 내부공익을 받아 1차 현지조사를 실시한 후 원고가 아래와 같이 요양급여비용 및 의료급여비용을 부당청구하였다고 판단하였다.

이에 피고는 원고에게, 2010. 10.경 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호, 제85조의2 제1항에 따라 과징금 286,188,480원을, 같은 달 27. 구 의료급여법 제28조 제1항 제1호, 제29조 제1항에 따라 과징금 96,504,760원을 각 부과하였다(갑 제5호증의 1, 2 참조).

간호조무사 D은 1차 현지조사 중인 2009. 11. 17. 피고 소속 직원에게 아래와 같은 내용의 확인서(을 제5호증)를 제출하였고, 이에 D은 간호인력으로 산정되었다.

한편, D은 2007. 8. 1.부터 2009. 11. 30.까지 이 사건 병원 관리이사로 근무하였는데, 평일에는 24시간 동안 위 병원에 상주하였고(2층 물리치료실에서 잠을 잤다), 토요일에는 13:00경까지 근무한 후 퇴근하여 일요일까지 집에 가서 쉬었다. D이 이 사건 병원에서 근무할 당시 기획실장 M(2009. 11. 이전 폐암으로 사망)이 원무과 행정업무를 주로 담당하였고, 2008. 3. 3.부터는 원무팀장 N가 행정업무를 담당하였으며, D은 병실에서 간호업무를 담당하다가 16:00 내지 17:00경 원무과에 내려와서 위 M, N의 행정업무를 도와주었다.

피고는 이 사건 현지조사 시 이 사건 병원의 직원인력현황(을 제6호증)에 D이 2007. 8. 1.부터 2009. 11. 20.까지 관리이사로, E가 2010. 1. 1.부터 2010. 4. 6.까지 원무과 물품구매담당자로 각 기재되어 있고, D이 진료기록부에 간호조무사로 근무한 내역이 기재되어 있지 않으며, 물품청구업무 등이 D의 명의로 이루어진 것을 확인한 후 2011. 10. 5. 추가로 원고로부터 아래와 같은 내용의 사실확인서(을 제7호증의2, 이하 '이 사건 확인서'라 한다)를 제출받았다.

한편, 피고의 요양기관 현지조사 지침의 조사대상기간에 관한 부분은 아래와 같이 규정되어 있다.

이 사건 병원의 병상 수는 138개이고, 대부분이 고령의 장기입원환자들이며, 위 병원에는 의사 4명, 간호사 9명, 간호조무사 20명, 요양보호사 12명, 영양사, 조리사, 조리원 등 영양과 직원 9명, 일반 직원 6명 등 60여 명이 근무하고 있다.

판단

처분사유의 존부

국민건강보험법상의 '속임수 그 밖의 부당한 방법으로 요양급여비용을 받은 경우'란 요양기관이 요양비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 의미한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 국민건강보험법 및 그 시행령과 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙의 위임에 따라 제정된 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(2007. 12. 31. 보건복지부 고시 제2007-143호)은, 임시직 간호조무사는 1주간의 근로시간이 휴게시간을 제외하고 44시간(다만, 근로기준법에 의한 근로시간이 주 40시간인 요양기관은 40시간)인 근무자의 경우에만 3인을 2인으로 산정하도록 규정하고 있다. 한편, 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조).

위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살펴보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 원고가 이 사건 현지조사 시 피고에게 'D은 2007. 8. 1.부터 2009. 11. 30.까지 이 사건 병원 관리이사의 업무를 수행하였으나, 간호전담업무를 수행한 것으로 신고하였고, E는 2009. 11. 16. 간호조무사 자격으로 입사한 후 2010. 1. 1.부터 2010. 4. 6.까지 물품구매업무를 수행하였으나, 간호전담업무를 수행하는 것으로 신고하였다'는 내용의 이 사건 확인서를 작성하여 제출하였고, 갑 제7, 8호증의 각 기재, 증인 N, D의 각 증언만으로는 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없는 점, ② 이 사건 병원의 직원인력현황(을 제6호증)에 D이 2007. 8. 1.부터 2009. 11. 20.까지 관리이사로, E가 2010. 1. 1.부터 2010. 4. 6.까지 원무과 물품구매 담당자로 각 기재되어 있고, 달리 D, E가 위 병원에서 주 44시간 이상 간호보조업무를 담당하였음을 증명할 만한 자료가 없는 점, ③ D은 월요일부터 금요일까지는 16:00 내지 17:00까지 병실에서 간호업무를 담당하다가 16:00 내지 17:00경 원무과에 내려와서 행정업무를 보았고, 토요일에는 13:00 경까지 근무한 후 퇴근한 사실은 앞서 인정한 바와 같은데, 통상 근무시간이 09:00부터 시작되고 12:00부터 13:00까지 휴게시간임을 감안하면 월요일부터 금요일까지 D이 간호보조업무를 담당한 시간은 (D이 17:00 경까지 간호보조업무를 하였다고 하더라도) 하루에 7시간 정도이고, 토요일에는 09:00경부터 13:00경까지 4시간 정도 간호보조업무를 담당하였다는 것이어서 D이 간호조무사로서 근무한 시간이 1주에 39시간 정도인 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고는 D, E가 이 사건 병원에서 1주당 44시간 이상 간호보조업무를 담당하고 있지 않은 인력임에도 D, E를 간호인력으로 산정하여 피고로부터 요양급여비용을 지급받은 것으로 봄이 타당하고, 이는 '속임수 그 밖의 부당한 방법'으로 요양급여비용을 지급받은 경우에 해당한다.

재량권 일탈·남용 여부

이 사건 처분이 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호 및 구「국민건강보험법 시행령」(2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항 [별표 5](이하 '이 사건 별표'라 한다) 1. 업무정지처분기준 및 3, 가중처분의 기준에 부합하는 점, 피고가 현지조사지침에 따라 국민건강보험공단으로부터 조사를 의뢰받은 기간(2009. 10. ~ 2010. 6.) 및 이 사건 현지조사 당시로부터 최근 3개월(2011. 5. ~ 2011. 7.)을 조사대상기간으로 하여 이 사건 병원에 대한 현지조사를 실시한 점 등을 고려하면, 원고가 재량권의 일탈·남용 사유로 주장한 사정들을 그대로 받아들이기 어려운 면도 있다.

그러나 다른 한편, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 별표의 기준은 법규명령이기는 하나, 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 같은 유형의 위반행위라고 하더라도 그 규모나 기간·사회적 비난의 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 업무정지의 기간을 정하여야 할 것이므로 그 기간은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 보아야 하는 점(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 참조), ② 피고는 2010. 10.경 '원고가 간호인력 확보수준에 따른 입원료 차등제 산정기준을 위반하여 요양급여비용 및 의료급여비용을 청구하였음'을 포함한 요양·의료급여비용 부당청구를 이유로 원고에 대하여 과징금 부과처분을 하였는데, 당시 원고가 D을 간호인력으로 산정하였음에도 이에 관하여는 아무런 문제를 삼지 아니하였던 점, ③ 따라서 원고로서는 근무시간 중 대부분을 간호보조업무에 종사한 D을 간호인력으로 산정하여 피고에게 요양급여비용을 청구한 것으로 보이고, 간호보조업무와 행정업무를 병행한 E 역시 D과 마찬가지로 간호인력에 해당한다고 판단하여 간호인력으로 산정한 것으로 보이는바, 위반행위의 동기, 경위에 참작할 만한 사정이 있는 점, ④ 피고는 원고가 위반사실이 확인된 날 전 5년 이내에 과징금 부과처분을 받은 사실이 있다는 이유로 업무정지기간을 2배 가중하였으나, 오히려 앞서 본 바와 같이 원고의 위반행위의 동기, 경위에 감경사유가 있다고 볼 여지도 있는 점, ⑤ 원고가 이 사건 처분으로 인해 이 사건 병원을 운영할 수 없게 되면 소속 직원들이 위 기간 동안 직장을 잃게 되어 생계가 곤란해질 뿐만 아니라, 대부분 고령인 입원환자들에 대한 치료가 불가능하게 되어 피해가 큰 점, ⑥ 요양기관을 운영하지 못함으로써 얻게 되는 운영상의 경제적, 사회적 손실이 막심하여 요양기관의 개설·운영자들은 과징금 부과처분보다 업무정지처분을 더욱 과중한 처분으로 여겨 업무정지처분보다는 이에 갈음한 과징금 부과처분을 받기를 선택하는 경우가 많고, 원고역시 이 사건 처분 전에 원고의 선택에 따라 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분을 받았으므로, 원고로서는 더 이상 같은 이유로 업무정지처분을 받지 않게 될 것이라 신뢰한 점, ⑦ 피고가 원고에 대한 과징금 채권이 회생채권으로 신고되지 아니하여 이에 터 잡은 부과권이 소멸하였음을 간과하고 원고에게 과징금 부과처분을 한 후 위와 같이 과징금 부과권이 소멸한 사정을 들어 이미 이루어진 과징금 부과처분을 업무정지처분으로 변경한 것은 원고의 예측가능성을 벗어난 자의적인 법 집행으로서 원고에게 지나치게 가혹하다고 보이는 점, ⑧ 원고의 위와 같은 위반행위가 이 사건 별표에 따라 위 위반행위로 받을 수 있는 최고한도인 8월 동안 요양기관으로서의 업무를 정지하여야 할 정도로 그 위법성의 정도가 중하다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 피고가 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하여 피고의 재량권을 일탈·남용한 것으로 봄이 타당하다.

소결