주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 2010. 12. 30. 피고와 PKX-A 발전기 조립체 납품 계약을 체결하였고(이하 '이 사건 계약'이라 하고, 위 발전기 조립체를 '이 사건 제품'이라 한다), 이 사건 제품을 생산하여 납품하였다.
국방기술품질원은 2013년 11월경 군납 관련 공인시험기관 시험성적서에 대한 전수 조사를 실시하였다. 그 결과 원고가 이 사건 계약에 따라 납품한 이 사건의 제품의 부품 중 커넥팅 로드 56개(이하 '이 사건 부품'이라 한다)에 대한 각 시험성적서(이하 '이 사건 시험성적서'라 한다)의 발급일자가 2011. 10. 19. 또는 2011. 10. 21.임에도 2011. 10. 18.로 변조되어 제출된 것을 확인하였고, 원고에게 위 시험성적서 변조를 이유로 시정조치 요구를 하였다.
피고는 2015. 8. 4. 원고에게 '계약에 관한 서류 위·변조 및 허위서류 제출'을 이유로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 제27조 제1항, 같은 법 시행령 제76조 제1항 제8호 및 같은 법 시행규칙 제76조 [별표2] 제10호나목을 적용하여 3개월(2015. 8. 11. ~ 2015. 11. 10.)의 입찰참가자격 제한처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
이 사건 처분의 적법 여부
인정사실
원고의 협력업체인 케이비스틸 주식회사(이하 '케이비스틸'이라고만 한다)는 2011. 10. 11. 원고의 하도급에 따라 이 사건 제품에 들어가는 엔진의 하위 구성품인 이 사건 부품을 포함한 커넥팅 로드 3,162개(Lot No. 352)를 생산하였고, 2011. 10. 13. 한국생산기술연구원에 시험의뢰를 하여 2011. 10. 19. 또는 2011. 10. 21.자로 시험성적서를 발급받았다.
원고는 2012. 1. 2. 케이비스틸에 이 사건 부품에 대한 부품 성적서를 이메일로 요청하였고, 케이비스틸로부터, 2012. 1. 4. LOT 검사기록서, 자분탐상시검사 보고서, 열처리 검사 성적서, 금속조직 시험성적서, 이 사건 시험성적서를 이메일로 회신받았으며, 2012. 2. 6. 이 사건 부품을 납품받았다.
한편, 이 사건 계약의 물품구매계약 특수조건 제7조 제4항은 원고는 적용규격(또는 물품구매조건, 사양서)에 규정된 의무를 수행할 책임이 있고, 피고의 감독 및 품질보증기관은 이를 확인할 권리가 있으며, 원고는 계약품목이 적용규격(또는 물품구매조건, 사양서)의 모든 항목에 일치함을 보증하여야 하고, 피고의 감독 및 품질보증기관의 확인시 이를 입증하여야 한다고 정하고 있다. 원고는 위 계약특수조건 제7조 규정에 따라 이 사건 제품의 품질보증방안으로 장비의 성능에 영향을 미치는 품목 등은 '품보등급 저'로 분류하여 품질보증 방안으로 납품시 성적서 접수, 수입검사, 업체 등급 평가 기준에 의거 Audit 관리를 실시하겠다는 계획이 포함된 품질보증계획서(이하 '이사건 품질보증계획서'라 한다)를 제출하였고, 이 사건 부품은 위 '품보등급 저'로 분류되어 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 증거, 갑 제6 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
처분사유의 존부에 대하여
국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호 적용 여부
계약에 관한 서류인지에 대하여
원고의 주장
국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호(이하 '이 사건 시행령 규정'이라 한다)가 정한 '계약에 관한 서류'는 '계약의 내용 및 효력을 정하는 문서' 또는 '다른 경쟁 사업자를 배제하고 부당하게 계약을 체결하기 위하여 제출하는 계약자의 자격요건에 관한 서류나 계약을 체결하기 위한 전제조건 내지 그 고려요소에 관계되는 서류'라고 해석하여야 하고, 이 사건 시험성적서는 이 사건 계약의 내용이나 효력, 그 체결과는 무관하게 계약 체결일로부터 약 1년이 경과한 후 작성된 것으로서 이에 해당하지 아니한다.
판단
앞서 본 사실 및 증거와 을 제2호증의 기재, 위 각 규정의 체계 및 내용에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 시행령 규정이 정한 계약에 관한 서류가 계약의 내용 및 효력을 정하는 문서 또는 계약의 체결과 관련하여 제출된 문서로 한정되는 것으로 해석하기는 어렵고, 이 사건 시험성적서는 이 사건 계약의 내용상 계약의 이행 목적이 되는 서류로서 이 사건 시행령 규정이 정한 계약에 관한 서류에 해당한다고 봄이 타당하다.
국가계약법 시행령 제76조 제1항 제6호는 '정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우'를, 제7호는 '경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰 가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 경우'를, 제10호는 '계약의 체결·이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 준 경우'를, 제12호는 '낙찰자의 계약 체결 또는 그 이행을 방해한 경우'를, 제17호는 '사기 또는 그 밖의 부정한 행위로 계약의 체결·이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 경우'를 각 부정당업자의 입찰참가자격 제한 사유로 규정하고 있다. 한편, 같은 항 제1호는 '계약을 이행함에 있어 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 경우'를, 제5호는 '계약의 이행에 있어서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가항 경우 또는 사업장에서 산업안전보건법에 의한 안전·보건조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 중대한 위해를 가한 경우'를 각 부정당업자의 입찰참가자격 제한 사유로 규정하고 있다. 이렇듯 국가계약법 제76조 제1항 각 호에서는 '계약의 체결 또는 이행'과 '계약의 이행'을 구별하여 사용하고 있다. 이 사건 시행령 규정에서는 그와 같은 구분 없이 '계약'이라고만 표현하고 있는데, 같은 항 각 호의 규정과 달리 위 규정을 '계약의 체결'이라고 한정적으로 해석하는 것은 부자연스럽다.
경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여는 계약상대자가 계약의 체결에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우뿐만 아니라, 계약이 적정하게 이행되고 있는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류 등을 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우도 위 규정에 근거하여 제재할 필요가 크다.
이 사건 계약의 특수조건 제7조의 규정과 원고가 피고에게 제출한 이 사건 품질보증계획서에 따라 원고는 이 사건 제품의 납품 의무를 이행함과 동시에 이 사건 시험성적서를 피고에게 제출할 의무를 부담한다(원고는, 원고가 이 사건 계약상으로는 이 사건 시험성적서를 제출할 의무를 부담하지 아니하고 피고로부터 추가적인 요청을 받아 제출하게 된 것으로서 계약상 의무가 아니라는 취지로 주장하나, 이 사건 품질보증계획서의 내용상 이 사건 부품이 '품보등급 저'로 분류되어 있으므로, 위 계획서 3.2.1 품보방안에 따라 납품시 성적서를 접수할 의무가 있는 것으로 봄이 타당하다.설령 그렇지 않고 원고가 애초에 의무 없는 부분임에도 피고의 사후 요청에 따라 이 사건 시험성적서를 제출한 것이라고 하더라도, 원고가 위 요청을 받아들여 이를 제출한 이상, 당사자 사이의 약정에 의하여 계약의 이행 의무의 내용으로 편입되었다고 볼 수 있다). 이 사건 시험성적서는 계약의 내용에 포함되어 있는 계약의 이행에 관한 서류에 해당한다. 원고가 이 사건 부품에 대하여 이 사건 시험성적서 외에 매 Lot 별로 주요 검사항목에 대한 검사를 실시하고 주기적 혹은 불시에 Audit 검사를 실시하였다고 하더라도, 달리 볼 수는 없다.
이 사건 시험성적서는 이 사건 부품이 성능 및 기능을 제대로 갖추고 있는지를 한국생산기술연구원에서 검사를 받고 그 보증을 받았다는 사실을 증명해주는 서류로서, 제3자의 품질 보증이라는 의미에서 계약이행 업체 내부의 검사 및 보증과는 다른 의미를 가진다. 당사자 사이에 이를 제출하기로 하는 약정이 있었던 이상, 계약 이행의 적절성을 담보하는 의미와 피고가 이를 신뢰하고 다시 같은 검사를 실시할 시간과 비용을 절약해준다는 의미를 지니는 서류로서 계약 이행과 관련하여 중요한 목적물에 해당한다.
행위 주체에 대하여
원고의 주장
이 사건 시험성적서를 변조한 케이비스틸은 원고의 지휘·감독 아래 원고의 업무를 직접적 또는 간접적으로 수행한다고 볼 수 없는 협력업체로서, 국가계약법 시행령 제76조 제1항에 규정된 원고의 '사용인'에 해당하지 않는다.
판단
앞서 본 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 케이비스틸은 원고의 대리인 또는 사용인에 해당한다고 해석함이 타당하다.
계약상대방측의 행위를 규율함으로써 경쟁의 공정한 집행과 계약의 적정한 이행을 당성하고자 하는 입찰참가자격 제한처분 규정의 취지에 비추어 보면, 국가계약법 시행령 제76조 제1항에 규정된 행위 주체는, 각 중앙관서의 장과의 관계에서 볼 때, 계약상대자 및 계약상대자의 영역 내에서 계약상대자의 의무이행을 위하여 일련의 행위를 실제로 하는 자를 총칭한다고 보아야 한다.
이 사건 계약의 계약상대자는 원고이므로, 위·변조되지 아니한 진실한 시험성적서를 제출할 의무의 주체도 원고이다.
케이비스틸은 피고와 직접적으로 아무런 관련이 없고, 원고가 이 사건 계약의 이행을 위하여 자신이 제작하여야 할 부품 중 일부인 이 사건 부품을 케이비스틸에 하도급을 주어 제작·납품받은 것으로서 케이비스틸은 오로지 원고의 영역과 책임 내에 있는 업체이다.
원고로서는 이 사건 부품을 직접 제작하고 직접 이 사건 시험성적서를 발급받아 피고에게 제출할 수 있었으나, 원고의 선택에 의하여 케이비스틸을 '사용'하여 이 사건 부품을 제작하였고, 케이비스틸이 원고를 '대리'하여 이 사건 시험성적서를 발급받은 것이라 볼 수 있다.
원고가 케이비스틸에 대하여 직접 지휘·감독을 하는 지위에 있지는 않다고 하더라도, 원고와 피고 사이의 이 사건 계약 관계와 마찬가지로, 원고로서는 케이비스틸이 제작한 이 사건 부품에 대한 품질 보증에 관한 의무 이행 부분을 계약의 내용으로 삼을 수 있고, 이를 위반하는 경우 케이비스틸에 대하여 그 계약상의 책임을 묻는 등의 조치를 취하는 방법 등으로 품질 보증에 관한 적정한 이행을 담보받아야 할 것이고, 품질보증에 대한 확인 및 검수를 게을리하고 케이비스틸의 품질 보증을 만연히 믿었다는 사정은 원고의 영역과 책임 내의 일일 뿐, 이를 피고에 대하여 다툴 수는 없다.
피고가 2014. 6. 2. 방위사업청 예규로 물품제조구매계약 특수조건 표준 제6조 제7항으로 "계약상대자는 협력업체를 포함하여 계약물품에 대한 시험성적서의 위조·변조 등의 부정당행위가 발생되지 않도록 관리하며, 계약담당공무원이 정한 감독 또는 품질보증기관이 계약상대자가 시험을 의뢰한 공인시험기관에 대해 시험성적서를 직접 제출하도록 요구할 경우 계약상대자는 공인시험기관이 이에 응하도록 하여야 한다."라는 내용의 조항을 신설하였다고 하더라도, 이 사건 시행령 규정으로 규율될 수 없는 부분이기 때문에 이를 신설하였다기보다는 협력업체의 시험성적서 위조가 문제되는 예가 많고, 이를 다투는 업체가 많기 때문에 이를 명확히 한다는 의미에서 명문화한 조항이라고 보일 뿐이다.
선의·무과실 관련
원고의 주장
원고는 이 사건 시험성적서가 변조되었는지 알지 못하였고, 알지 못한 데 대하여 과실도 없으며, 변조된 시험성적서를 제출한다는 인식도 없었으므로, 이 사건 시행령 조항을 적용할 수 없다.
판단
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니므로(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등), 이와 다른 전제에 서 있는 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
국가계약법 제27조 제1항 요건 충족 여부
원고의 주장
이 사건 시험성적서는 발급일자만 1 내지 3일 정도 소급하는 것으로 변조된 것으로서 이 사건 부품의 성능이나 품질에 관한 부분은 전혀 변조되지 아니하였다. 실제로도 이 사건 부품이 적용된 이 사건 제품이 납품되어 약 2년 동안 아무런 이상 없이 가동되고 있다. 또한 원고는 이 사건 심험성적서의 발급일자가 변조된 사실을 전혀 알지 못했고 알 수도 없었다. 그리고 2012년 4월 이후로는 케이비스틸과 거래하고 있지 않다. 원고는 2013년 11월부터 자체적으로 공인기관 시험성적서 관리실태를 점검하고 발행기관에 재확인하는 시스템으로 개선하였고, 피고도 공인기관 시험성적서 위·변조 문제가 제기된 이후 국방기술품질원과 공인시험기관 사이에 시험 분석 정보 체계를 구축하고 계약특수조건을 개정하여 재발방지대책을 마련하였으므로, 이 사건과 같은 일이 반복될 여지가 없게 되었다. 이러한 점들에 비추어 이 사건 시험성적서의 제출이 이 사건 시행령 규정에 해당한다고 하더라도, 원고가 국가계약법 제27조 제1항이 정한 '경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자'에 해당한다고 볼 수는 없다.
판단
앞서 본 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 시험성적서를 제출함으로써 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 봄이 타당하다.
이 사건 시험성적서는 원고가 일정한 품질 수준을 갖춘 부품을 사용한 이 사건 제품을 납품하여 이 사건 계약을 적절히 이행하였는지를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 계약에 관한 서류에 해당하고, 이 사건 계약의 내용에도 그 제출의무가 포함되어 있으므로, 이 사건 시험성적서의 제출이 곧 이 사건 계약상의 의무이므로 계약의 적정한 이행을 해친 것이라고 볼 수 있다.
이 사건 시험성적서가 발급일자만 변조되었고, 이는 이 사건 부품의 성능에 관한 사항 등이 변조된 경우보다는 품질 보증의 측면에서 왜곡되는 정보가 미치는 영향이 다소 경미하다고 볼 수는 있으나, 이 사건 시험성적서를 제출받는 이유 중 하나는 품질을 다른 추가 절차를 거치지 아니하고 확인할 수 있도록 하는 데에 있다.
위와 같은 이 사건 계약의 내용, 시험성적서의 역할, 제재의 목적 등을 고려하여 볼 때, 제3의 기관이 작성한 시험성적서를 변조하는 경우 이를 엄격히 볼 필요가 있고, 발급일자의 변조라도 변조에 일정한 목적이 있었을 것이고, 발급일자 역시 '발급일자까지'의 품질에 관한 검사가 이루어졌음을 보증한다는 의미에서(그 이후 일정 기간이 경과하는 경우 품질 보증의 의미가 그만큼 퇴색된다), 무익한 부분을 변조하였다고 볼 것은 아니다.
공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항은 공기업·준정부기관이 내리는 입찰참가자격처분의 요건과 관련하여 '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단'되는 경우라고 규정하고 있는 반면 국가계약법은 '경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합한 경우'라고 하여 보다 폭넓은 해석이 가능한 문언을 사용하고 있다. 결과적으로 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해치지 않았다고 하더라도 그런 염려가 있는 행위까지 규제함으로써 피고가 그 확인에 소요되는 시간이나 비용을 절약할 수 있고 계약의 적정한 이행 등을 사전에 담보할 수 있는 예방적 측면까지 고려한 규정인 것으로 보이므로, 실제로 이 사건 부품이 적용된 발전기가 아무런 문제없이 가동되고 있다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 달리 볼 수는 없다.
원고가 케이비스틸과 더 이상 거래를 하지 않고 있고, 2013년 11월부터 시험성적서에 관한 관리 시스템 등을 개선하였다거나 피고가 재발방지대책을 마련하였다고 하더라도, 이 사건 처분은 그와 같은 관리 의무를 그 이전에 위반한 데 대한 제재이고, 그로 인하여 이미 발생한 위험이 소멸하는 것은 아니므로, 위 사정만으로 제재를 면할 수 있다고 보기는 어렵다.
소결론
따라서 원고는 이 사건 시행령 규정 및 국가계약법 제27조 제1항에 해당하므로, 이 사건 처분의 처분사유가 존재하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
재량권 일탈·남용 여부
원고의 주장
원고가 앞서 주장한 사정 등을 고려하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 원고의 사익이 지나치게 과도하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.
판단
제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
위 나.의 2) 나)항에서 인정한 사정 및 을 제3, 4호증의 각 기재와 관계 법령의 내용에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다.
국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] '부정당업자의 입찰참가자격 제한기준' 제10항 나목은 '입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 허위서류를 제출한 자'에 대하여 6개월간 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있는데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 보기 어렵다.
국가계약법 시행규칙 제76조 제4항은 자격제한기간을 그 위한행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있다고 규정하고 있고, 피고는 원고에 대하여 6개월의 제재기간을 위 규정이 허용하는 최대한의 범위인 2분의 1을 감경하여 3개월의 제재 처분을 한 것이다.
원고는 2007년 피고와 체결한 발전기 조립체 납품 계약에서 원가 허위자료를 제출하여 6개월 간의 입찰참가자격제한처분을 받은 사실이 있다.
결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김국현(재판장) 김나영 윤준석
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.