주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위와 내용
원고는 서울특별시를 사업구역으로 하여 일반택시운송사업을 하는 여객자동차운수사업자이다.
서울특별시장은 2014. 7. 24. 「여객자동차 운수사업법」(이하 '여객자동차법'이라 한다) 제23조 제1항 제9호에 근거하여 다음과 같은 내용이 포함된 '여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고(서울특별시 공고 제2014-1249호)'를 하였다(이하 '이 사건 개선명령'이라 한다).
피고는 2015. 6. 5. 원고에 대하여 '원고 소속 운수종사자인 A에게 B 택시(이하 '이 사건 택시'라고 한다)를 오전, 오후 종일 배차함으로써 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하여 이 사건 개선명령을 위반하였다'는 사유로 여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표 5]에 따라 120만 원의 과징금을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
원고는 2015. 9. 2. 서울특별시 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 그 위원회는 2015. 11. 9. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 4호증(가지번호 포함), 을 2~5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
원고의 주장 요지
이 사건 개선명령의 위법
이 사건 개선명령은 근로 형태를 부당하게 제한한다. 근로기준법, 여객자동차법 등에서 1인 1차제를 금지하고 있지는 않으므로 '차량 출고 후 12시간 이내 입고'는 적법한 사업개선명령 사항이 아니다.
개인택시운송사업자에게는 장시간 운행을 제한하는 조치를 하지 않으면서 일반택시운송사업자에게만 장시간 운행을 제한하는 것은 형평에 어긋난다.
여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 중 제16호 러항에 의하면 운수사업자가 운전자의 과로 방지를 위한 명령을 위반한 경우 과징금 부과 대상이 되는데, 이 사건 개선명령은 그 시행령 규정과 그 내용이 중복되므로 부당하다.
과로운전이 교통사고에 미치는 영향이 미미하므로 사업개선명령 사항이 아니다.
행정조사기본법 위반
서울특별시는 다른 운송사업자와 달리 원고에 대하여만 수차례에 걸쳐 이 사건 개선명령 위반 여부를 조사함으로써 평등권을 침해하였고, 그 조사에 앞서 행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전 통지 의무도 이행하지 아니하였다.
처분 사유 부존재
장시간 운행에 따른 교통사고 위험 방지라는 이 사건 개선명령의 목적을 고려하면 출고 후 입고까지의 시간이 12시간을 초과하는지 여부는 실제 영업시간만으로 판단하여야 한다. 그런데 이 사건 택시가 출고 후 입고될 때까지의 평균 기록시간 20시간 4분에는 도로를 순항하는 시간, 원거리 출퇴근 시간, 정차시간 등이 모두 포함되어 있고, 그중 평균 운행시간은 11시간 25분, 평균 영업시간은 5시간 24분에 불과하므로, 이 사건 개선명령이 금지하는 '차량 출고 후 12시간 이내 미입고'에 해당하지 않는다.
재량권 일탈·남용
원고는 소속 운수종사자들에게 이 사건 개선명령의 내용을 공고하고 그에 관한 교육을 하는 등 철저히 관리·감독을 하였던 점, A의 평균 운행시간은 11시간 25분에 불과하고 평균 정차시간이 9시간 19분이었던 점, 서울특별시 양천구청장은 동일한 사안에 대하여 과징금 부과 처분이 아닌 경고 처분을 하였던 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
판단: 이 사건 처분의 적법 여부
다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 적법하다고 판단한다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
인정 사실
원고는 2015. 1. 7.부터 2015. 1. 11.까지 소속 운수종사자인 A에게 이 사건 택시를 배차하였고, 그 운행 내역은 아래 표 기재와 같다.
서울특별시는 2015. 3. 19. 원고에 대하여 이 사건 개선명령의 위반 여부에 관한 조사를 실시하여 원고가 제출한 이 사건 택시의 운행 내역, 배차일보 등을 통해 위와 같은 위반 사항을 적발하였다(이하 '이 사건 조사'라고 한다). 원고는 이 사건 조사전에도 몇 차례 같은 위반 사항이 적발된 전력이 있다.
서울특별시는 2014. 1.부터 2015. 7.까지 원고 외 24개 업체에 대하여 이 사건 개선명령의 위반 여부에 관한 조사를 실시하여 총 205건의 위반 사항을 적발한 다음 관할 구청장에 행정처분을 의뢰하였다.
원고가 서울특별시의 방침에 따라 원고 소유의 택시에 통합형 디지털운행기록계를 장착하면서 작성한 정보제공동의서에는 "택시의 위치정보 및 운행정보는 택시 안심귀가서비스, 택시 모니터링서비스, 도로소통 정보, 택시요금 조정 등 서울특별시 정책 활용의 목적으로 수집·이용되며, 다른 목적으로 이용되지 않는다"고 기재되어 있다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 6, 7, 9~11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 개선명령이 위법한지 여부
여객자동차법 제23조 제1항 제9호는 "국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다"고 규정하고, 제88조 제1항, 제85조 제1항 제22호는 "운송사업자가 제23조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니하는 경우 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다"고 규정하고 있다.
앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 개선명령은 적법하다고 판단한다.
서울특별시장은 여객자동차법에 근거하여 운송사업자에게 '차량 출고 후 12시간 이내에 입고'시키도록 하는 내용의 이 사건 개선명령을 하였다. 이는 1인 1차제 운영을 금지하기 위한 것이 아니고, 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로, 그 합리성과 타당성을 인정할 수 있다.
개인택시운송사업과 일반택시운송사업은 별개의 여객자동차운송사업으로 분류되어 있고(여객자동차법 제3조, 같은 법 시행령 제3조) 그 운영 방식 등도 다르므로, 이 사건 개선명령이 개인택시운송사업자를 대상으로 삼고 있지 않다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수 없다.
구 여객자동차법(2015. 1. 6. 법률 제12982호로 개정되기 전의 것) 제21조 제9항은 국토교통부장관에게 안전 운행과 여객의 편의 또는 서비스 개선 등을 위하여 운송사업자가 지켜야 할 준수사항을 정할 수 있도록 하고, 그 위반에 대한 제재로서 여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 중 16호 러항에서 과징금을 규정하고 있다. 한편 여객자동차법 제23조 제1항은 시·도지사에게 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요한 경우 안전 운송 확보와 서비스 향상을 위하여 필요한 조치(제9호)를 명할 수 있도록 하고, 그 위반에 대한 제재로서 여객자동차법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항에서 사업정지 또는 과징금을 규정하고 있다. 양자는 그 적용 요건과 범위가 다르고 그 규제 목적 또한 같지 않으므로, 이를 두고 이 사건 개선명령이 중복 규제로서 위법하다고 할 수는 없다.
교통사고 통계상 과로로 인한 교통사고 발생 건수가 적다고 하더라도 이를 방지하여야 할 필요성은 인정되고, 과로가 원인이 되어 중앙선 침범, 신호 위반 등의 운전자 법규 위반이 발생할 가능성이 작지 않다.
행정조사기본법을 위반하였는지 여부
행정조사기본법 제4조는 "행정조사는 조사 목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다(제1항). 행정기관은 조사 목적에 적합하도록 조사 대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다(제2항)"고 규정하고, 제17조 제1항은 "행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서, 자료제출요구서, 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사 대상자에게 서면으로 통지하여야 하되, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사 대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사 대상자에게 구두로 통지할 수 있다"는 취지로 규정하고 있다.
앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음 사정에 비추어 볼 때, 원고에 대하여만 합리적인 이유 없이 이 사건 개선명령 위반 여부에 관한 조사가 이루어졌다고 보기는 어렵고, 서울특별시가 원고에 대하여 한 이 사건 조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 해당하는 경우여서 그 절차에 하자가 있다고 할 수 없다.
서울특별시는 민원이 접수될 경우 현장 점검을 통하여 이 사건 개선명령의 위반 여부를 단속하고 있고, 원고 외에도 민원이 제기된 업체들에 대하여 행정조사를 실시하여 위반 사실이 발견된 24개 업체들에 대해서도 관할 구청장에게 행정처분을 의뢰하였다.
원고는 운행기록 등의 자료는 서울특별시에서 보유하고 있어 필요한 경우 활용할 수 있기 때문에 증거인멸 우려가 없다는 취지로 주장한다. 그러나 서울특별시는 원고에 대한 조사를 위해 통합형 디지털운행기록계에 기록된 운행기록을 임의로 확인할 수 없을 뿐더러, 조사를 실시하기 전에 원고에게 관련 사항을 미리 통지할 경우 원고가 배차일보를 임의로 수정하는 등의 방법으로 조사 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성을 배제할 수 없다.
처분 사유가 인정되는지 여부
이 사건 개선명령은 "운송사업자는 운전자의 장시간 운행에 따른 교통사고 위험을 방지하기 위해 차량 출고 후 12시간 이내에 입고하도록 관리하여야 한다"고 규정하고 있다.
원고가 소속 운수종사자 A에게 2015. 1. 7.부터 2015. 1. 11.까지 이 사건 택시를 배차하였고 그 택시가 출고 후 12시간 이내에 입고되지 않았음은 앞서 본 바와 같다. 이는 이 사건 개선명령을 위반하는 것이므로 처분 사유가 인정된다(이에 관하여 원고는 '실제 영업시간'을 기준으로 이 사건 개선명령 위반 여부를 판단하여야 한다는 취지로 주장하나, '출고 후 입고 시까지의 시간'을 기준으로 삼고 있는 이 사건 개선명령의 문언에 비추어 위 주장을 받아들일 수 없다).
재량권을 일탈·남용하였는지 여부
앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.
이 사건 처분은 여객자동차법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항, 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 5] '위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수' 제1항 제17호에 규정된 바에 따라 이루어졌다. 그 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 이 사건 처분이 위반행위의 내용, 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 사정을 찾기 어렵다.
원고는 이 사건 개선명령의 내용을 충분히 알고 있는 상태에서 이 사건 위반행위를 하였다고 본다.
이 사건 개선명령은 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로, 공익상의 필요성이 크다.
여객자동차법상 과징금 부과 처분은 재량행위로서 행정청은 대상자의 사업 규모, 위법행위 횟수 등을 종합적으로 고려하여 할 수 있는바, 원고가 장시간 운행 금지위반으로 수차례 적발되었던 사실이 있어 피고가 과징금 부과 처분을 한 것으로 보여, 특별히 형평에 반한다고 할 수도 없다.
결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.
판사 홍진호(재판장) 박광민 김노아
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.