서울행정법원 2017. 12. 15. 선고 2017구합2660 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제3호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

피고는 위탁관리 용역계약의 발주처로서 전체 계약금액과 세부내역은 물론 인건비 중 업체 직급별 기본급과 각종 수당까지 편성하고 매달 위탁관리업체로부터 수행실적보고서와 인건비 소요내역을 보고받아 그에 따른 금액을 위탁관리업체에 지급하므로 ① 용역계약의 원가계산서, ② 근로조건 이행확약서, ③ 실제 인건비 지급내역은 피고가 지출·관리하는 사항에 해당한다. 그리고 위탁관리업체는 피고의 과업지시서와 예산에 따라 업무를 대행할 뿐이므로 이 사건 정보는 위탁관리업체의 경영·영업상 비밀에 해당한다고 볼 수 없고, 이 사건 정보는 이미 계약이 완료된 위탁관리 용역계약에 관한 자료이므로 피고 업무의 공정한 수행에 지장을 초래할만한 정보에 해당하지 않으며, 이 사건 정보에는 개인의 신상정보가 포함되어 있지 않으므로 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하는 정보에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호, 제6호, 제7호의 비공개 대상 정보에 해당하지 않음에도 비공개 결정한 이 사건 처분은 위법하다.

피고는 '공기업·준정부기관 계약사무규칙'에 따라 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 시행령 제9조 제1항 제2호와 기획재정부 계약예규인 '예정가격 작성기준'을 준용하여 자체적으로 수립한 '공항시설 위탁관리설계 및 운영기준'에 따라 위탁관리용역계약의 인건비 등의 원가계산을 하여 이를 기준으로 입찰예정가격을 결정하고 있는바, 이는 피고가 파악하고 있는 각 사업별 위탁관리용역의 특성과 해당 용역의 도급시 고려사항 등이 반영된 것으로서 원가계산서의 내용이 공개될 경우 입찰예정가격의 예측이 가능하게 되어 입찰계약에 관한 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있고, 이는 피고의 경영·영업상 비밀에도 해당하여 피고의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제5호, 제7호의 비공개 대상 정보에 해당한다.

피고는 '용역근로자 근로조건 보호지침'에 따라 일반용역 중 청소·경비·시설물관리 등 단순노무용역에 관한 용역계약 체결시 근로조건 이행확약서 제출 여부를 적격심사 대상으로 하여 5점의 평가점수를 배점하고 있으나, 근로조건 이행확약서는 적격심사시 감점요인일 뿐 계약체결의 필수요건에 해당하지 않으므로 위탁관리업체는 적격심사시 감점에 따른 탈락될 위험과 추후 확약한 이행조건 미이행시 계약해지 또는 입찰참가자격제한을 받을 수 있는 위험을 비교한 후 근로조건 이행확약서 제출 여부와 확약의 범위를 결정하고 있는바, 이는 위탁관리업체의 경영판단의 결과로 경영·영업상비밀에 해당하는 사항으로서 공개될 경우 위탁관리업체들의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상 정보에 해당한다.

피고는 '용역근로자 근로조건 보호지침'에 따라 위탁관리업체가 예정가격 산정시 적용한 노임단가에 낙찰률을 곱한 수준 이상으로 임금을 지급하기로 근로조건 이행확약서를 제출한 경우에는 위탁관리업체로부터 주기적으로 실제 인건비 지급내역을 제출받아 그 이행 여부를 확인하고 있는바, 위 실제 인건비 지급내역에는 인건비 총액과 그 지급 여부뿐만 아니라 위탁관리업체에 소속된 직원들의 명단, 개별 급여내역 등 개인정보가 포함되어 있는데 급여정보는 일반적으로 다른 사람들에게 공개를 꺼리는 민감한 정보에 해당하므로 본인들의 동의가 없는 상태에서 이를 공개할 경우 사생활의 비밀이 부당하게 침해될 우려가 있다. 또한 위탁관리업체는 낙찰된 계약금액 총액 범위 내에서 노무비 등의 세부내역을 결정할 수 있으므로 인건비 지급내역을 공개할 경우 위탁관리업체의 경영상 판단에 의한 노무비 등의 세부내역이 전부 공개됨으로써 경영·영업상 비밀이 침해될 우려가 있다. 따라서 실제 인건비 지급내역은 정보공개법 제9조 제1항 제6호, 제7호의 비공개 대상 정보에 해당한다.

피고는 연간 50건 이상의 위탁관리 용역계약을 체결하고 있어 원고가 정보공개를 구하는 2012. 1. 1.부터 2017. 3.까지 체결한 위탁관리 용역계약은 총 354건에 달하므로 정보공개를 구하는 정보가 모두 공개될 경우 그 정보량이 수천쪽에 달할 정도로 방대하나, 공공비정규직노동조합 소속 근로자가 종사하고 있어 원고와 이해관계가 있는 위탁관리 용역계약은 일부에 불과하고, 피고의 원가계산서는 입찰예정가격의 산정에 이용될 뿐 위탁관리업체가 위 원가계산서에 따라 인건비 등을 지급하여야 할 의무는 없고, 적격심사 과정에서 근로조건 이행확약서를 제출하였더라도 임금의 총액이 확약한 수준 이상이 되도록 하면 되는 것이지 근로자에게 지급하는 기본급, 상여 등이 모두 원가계산의 기준을 따르거나 이를 상회하도록 하여야 하는 것은 아니므로, 정보공개 과정에서 피고의 노력만이 불필요하게 투입될 뿐 원고의 정보공개 청구의 목적이 달성되기는 어려울 것으로 보이는바, 원고는 소속 근로자의 권익증진을 위해서가 아니라 피고와의 관계에서 전략적 우위를 점유할 생각으로 피고의 업무담당자를 괴롭히려는 목적에서 이 사건 청구를 한 것이므로 이 사건 청구는 권리남용에 해당한다.

공기업·준정부기관 계약사무규칙 제2조 제5항, 제6조 제1항, 제2항에 의하면 공기업의 계약에 관하여 위 규칙에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 국가계약법 및 같은 법 시행령을 준용하고, 공기업이 계약을 체결하려면 일반경쟁입찰의 방법으로 하여야 한다.

국가계약법 시행령 제2조 제2호, 제7조의2 제1항, 제8조 제1항, 제9조 제1항 제2호, 제4항에 의하면 '예정가격'이란 입찰 또는 계약 체결 전에 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 작성·비치하여 두는 가액을 말하는데, 기관장이나 계약담당자는 경쟁입찰에 부칠 사항에 대하여 당해 규격서 및 설계서 등에 의하여 예정가격을 결정하고 이를 밀봉하여 미리 개찰장소에 두어야 하며 예정가격이 누설되지 아니하도록 하여야 하고, 적정한 거래실례가격이 없는 용역계약의 경우에는 원가계산에 의한 방법으로 예정가격을 결정하여야 하고, 예정가격의 결정에 관하여 필요한 사항은 기획재정부장관이 정한다.

기획재정부 계약예규인 예정가격작성기준 제3조, 제30조 제2항, 제33조 제1항에 의하면 청소용역 등 단순용역에 대한 인건비의 기준단가는 통계법 제17조의 규정에 따라 중소기업중앙회가 발표하는 제조부문 직종별 평균 조사노임 중 단순노무종사원 노임에 의하되, 근로기준법에서 정하고 있는 제수당, 상여금(기준단가의 연 400%를 초과하여 계상할 수 없다), 퇴직급여충당금의 합계액으로 하는 것이 원칙인데, 기관장은 특수한 사유로 인하여 동 기준에 따른 원가계산이 곤란하다고 인정될 때에는 특례를 설정할 수 있다.

이에 따라 공기업인 피고는 '공항시설 위탁관리 설계 및 운영기준'을 자체적으로 수립하여 일반경쟁입찰의 방법으로 하는 용역계약의 예정가격 결정을 위하여 ① 용역계약의 원가계산서를 작성·보관하고 있는바, 이 법원이 열람한 결과 ① 용역계약의 원가계산서에는 각 용역계약에 소요되는 인건비(기본급, 각종 수당, 상여금, 퇴직금), 경비(각종 보험료, 복리후생비), 기타비용(소모품비, 감가상각비, 차량비), 일반관리비, 이윤 등의 세부내역과 합계액이 기재되어 있다.

그런데 예정가격은 공정한 입찰 및 계약자 선정에 있어서 일응의 기준으로서 의미가 있는 것이므로 이미 입찰 및 계약 체결이 완료되었다면 예정가격 총액은 물론 그 세부내역도 더 이상 비밀에 해당한다고 볼 수 없고, 각 원가 계산은 시점에 따라 변동될 수 밖에 없는 여러 자료를 기초로 작성된 것이므로 이미 입찰 및 계약 체결이 완료된 원가계산서가 공개된다고 하여 장래에 있을 입찰 예정가격을 정확하게 추단하기는 어려울 것으로 보이므로 ① 용역계약의 원가계산서가 공개될 경우 피고의 입찰계약에 관한 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 개연성이 있다고 단정하기 어렵다.

나아가 예정가격 세부내역에 포함되어야 할 항목 및 산출기준은 대체로 관련 법령에 규정되어 있고, 이 법원이 열람한 결과 피고 역시 관련 법령의 취지에 부합하게 ① 용역계약의 원가계산서를 작성해온 것으로 보이며, 달리 피고가 보유하고 있는 특별한 경영·영업상 노하우 등이 포함되어 있다고 인정할만한 자료가 없으므로 ① 용역계약의 원가계산서는 경영·영업상 비밀에 해당한다고 보기 어렵고, 설령 그렇다 하더라도 공공기관인 피고가 용역계약의 원가계산을 관련 법령의 취지에 따라 적정하게 하고 있는지 여부를 감시할 필요가 있으므로 그 공개를 거부할만한 정당한 이익이 있다고 볼 수 없다.

따라서 ① 용역계약의 원가계산서는 정보공개법 제9조 제1항 제5호, 제7호의 비공개 대상 정보에 해당하지 않는다.

을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고는 '용역근로자 근로조건 보호지침'에 따라 일반용역 중 청소·경비·시설물관리 등 단순노무용역에 관하여 용역계약을 체결하는 경우 미리 업체들로부터 "1. 인건비는 공사 일반용역 적격심사 세부기준 [별표2-2]의 기준에 따라 예정가격 산정시 적용한 노임에 낙찰율을 곱한 수준 이상의 임금을 지급하겠습니다. 2. ① 퇴직금, 의료보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험은 관계법령이 정한 금액을 별도 책정하여 지급하겠습니다. ② 포괄적인 재하청을 하지 않겠습니다. ③ 근로기준법(제107조 내지 제114조) 및 최저임금법(제28조)을 준수하겠습니다. 3. 정부의 공공부문 비정규직 고용개선 추진지침 등에 따라 특별한 사정이 없는 한 고용승계를 하겠습니다. ○○○는 본 용역을 수행함에 있어 위에 언급한 내용대로 계약을 성실히 이행할 것이며, 만일 이를 이행하지 않을 경우 부정당업자로 입찰참가자격제한조치 등 불이익처분을 받더라도 이의를 제기하지 아니할 것을 확약하고 근로조건 이행확약서를 제출합니다."라는 내용의 근로조건 이행확약서의 작성·제출을 요구하여 미제출(일부 항목에 대하여 '아니오'로 답한 경우에도 마찬가지로 보인다)한 경우에는 적격심사시 해당 배점인 5점을 부여하지 않는 사실, 업체들은 근로조건 이행확약서 제출 후 확약한 사항을 불이행할 경우 받게 되는 입찰참가자격제한 등의 제재와 미제출하거나 일부 항목에 대하여 '아니오'로 답한 경우에 적격심사시 받게 되는 감점 등의 불이익을 비교하여 근로조건 이행확약서의 작성·제출 여부를 판단하고 있어 일부 업체의 경우에는 적격심사시 불이익을 감수하고 일부 항목에 대하여 '아니오'로 답하고 있는 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면 근로조건 이행확약서의 작성·제출 여부는 업체들의 입찰 참가시 경영판단의 결과이고 적격심사시 감점 대상이 될 수 있으므로 일반경쟁입찰 과정에서는 다른 경쟁업체 등에 공개되어서는 안되는 경영·영업상 비밀에 해당한다고 봄이 타당하나, 이행확약서의 작성·제출 여부는 입찰 참가시마다 새롭게 판단되는 것이므로 이미 입찰 및 계약체결이 완료된 용역계약에 관한 ② 근로조건 이행확약서는 더 이상 경영·영업상 비밀에 해당한다고 보기 어렵고, 설령 그렇다 하더라도 공개될 경우 해당 업체가 다른 경쟁업체와의 관계에서 경쟁력이 현저히 저하된다거나 사업활동이 곤란해진다고 단정하기 어려우므로 그 공개를 거부할만한 정당한 이익이 있다고 볼 수 없다.

따라서 ② 근로조건 이행확약서는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상 정보에 해당하지 않는다.

피고가 자인하고 있거나 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고는 근로조건 이행확약서를 작성·제출한 업체들의 경우에는 그 이행 여부를 확인하기 위하여 주기적으로 실제 인건비 지급내역을 제출받아 보관하고 있는 사실, 위 실제 인건비 지급내역에는 각 근로자별 기본급, 각종 수당, 상여금 등의 지급내역, 각종 보험료 등의 공제내역 등이 구체적으로 기재되어 있는 사실이 인정된다.

그런데 통상 기업의 직원들에 대한 실제 인건비 지급내역은 경영·영업상 비밀에 해당한다 할 것이나, 피고에게 실제 인건비 지급내역을 제출한 해당 업체들은 근로조건 이행확약서의 기재와 같이 예정가격 산정시 적용한 노임에 낙찰율을 곱한 수준 이상의 임금을 지급하고, 퇴직금, 의료보험, 국민연금, 산재보험 및 고용보험은 관계 법령이 정한 금액을 별도 책정하여 지급하며, 근로기준법과 최저임금법을 준수하고, 이를 불이행할 경우 부정당업자로 입찰참가자격제한조치 등 불이익처분을 받는 것에 이의를 제기하지 않겠다는 취지로 확약하였으므로 해당 업체들이 실제 확약한 바대로 임금 등을 지급하고 있는지, 피고가 해당 업체들의 확약 이행 여부를 제대로 확인하고 있는지 여부를 감시할 필요가 있으므로 그 공개를 거부할만한 정당한 이익이 있다고 볼 수 없다.

다만, 이 법원이 열람한 결과 ③ 실제 인건비 지급내역에는 근로자의 성명, 주민등록번호, 연락처, 주소와 같은 개인정보가 함께 기재되어 있는 사실이 인정되고, 통상 임금에 관한 정보는 외부에 공개를 원하지 않는 정보에 해당하므로 정보주체인 근로자의 동의 없이 그 개인정보를 공개하는 것은 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 판단되나, 원고의 입장에서는 근로자의 개인정보를 제외한 나머지 부분의 정보만으로도 다른 정보와 결합하여 정보공개청구의 목적을 상당 부분 달성할 수 있다고 판단되므로 위 나머지 부분만 부분공개하여야 한다고 봄이 타당하다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 참조). 이에 대하여 피고는 실제 인건비 지급내역에서 근로자의 개인정보를 가리더라도 해당 업체, 계약연도, 직급, 종사업무가 공개되면 해당 근로자가 사실상 특정될 수 있다고 주장하나, 이 법원이 열람한 결과 각 용역계약별 해당 근로자 수가 적어도 수십명에 달하는 것으로 보이므로 근로자의 개인정보를 제외한 나머지 부분의 정보만으로 해당 근로자가 사실상 특정된다고 보기 어려우므로 위 주장은 받아들이지 않는다.

따라서 ③ 실제 인건비 지급내역 중 근로자의 성명, 주민등록번호, 연락처, 주소와 같은 개인정보 부분은 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상 정보에 해당하고, 나머지 부분은 정보공개법 제9조 제1항 제6호, 제7호의 비공개 대상 정보에 해당하지 않는다.

일반적인 정보공개청구권의 의미와 성질, 정보공개법의 규정 내용과 입법 목적, 정보공개법이 정보공개청구권의 행사와 관련하여 정보의 사용 목적이나 정보에 접근하려는 이유에 관한 어떠한 제한을 두고 있지 아니한 점 등을 고려하면, 국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결 등 참조).

그런데 원고는 전국 공공기관에서 일하는 비정규직 근로자의 노동권 보장 및 처우개선을 목적으로 결성된 공공비정규직노동조합 B지부의 사무국장으로서 이 사건 정보의 공개를 통해서 피고가 용역계약을 체결함에 있어 원가계산을 관련 법령의 취지에 따라 적정하게 하고 있는지 여부, 피고에게 근로조건 이행확약서를 제출한 해당 업체들이 확약한 바대로 실제 임금 등을 지급하고 있는지 여부, 피고가 그 이행 여부를 적절히 감독하고 있는지 여부 등을 확인함으로써 소속 근로자의 노동권 보장 및 처우개선에 활용할 목적으로 이 사건 청구를 하는 것으로 판단되므로 부당한 목적에서 이 사건 청구를 하였다고 보기 어렵고, 을 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고가 체결한 위탁관리 용역계약의 계약기간은 통상 2~3년이므로 중복되는 것을 감안하면 실제 원고가 정보공개를 구하는 2012. 1. 1.부터 2017. 3.까지 체결한 위탁관리용역 계약은 354개에 비하여 현저히 적을 것으로 보이고, 정보공개를 구하는 정보의 종류도 3종에 불과하므로 이 사건 정보의 종류나 양이 지나치게 많아 정보공개 과정에서 피고의 업무가 수인한도를 넘을 정도로 방해될 것으로는 보이지 않는다. 따라서 제출된 증거들만으로는 원고의 청구가 권리남용에 해당한다고 인정하기 어렵다.

그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김정숙(재판장) 권수아 김지건

각주1) '노동조합 유무'는 피고가 관리하는 정보에 해당하지 않는 것으로 보이고, 원고가 이 사건 소송 과정에서 청구 대상 정보의 범위에서 제외하였으므로 더 이상 판단하지 않는다.

각주2) 다만, 이 법원이 열람한 결과, 3.의 경우에는 일부에만 포함되어 있다.