서울행정법원 2020. 1. 16. 선고 2019구합69469 판결

원고는 직업능력개발훈련 업, 정부 주관 사원 위탁교육업 등을 영위하는 법인이다. 원고는 2018. 1. 8. 피고와의 사이에 '2018년 국가기간 전략산업직종훈련 위탁계약'(이하 '이 사건 위탁계약')을 체결하였다.

피고는 2018. 10. 22. 원고에게 '표준웹퍼블리셔 양성과정'(2회차, 훈련실시기간: 2018. 1. 9. ~2018. 9. 19., 이 사건 위탁계약에 따른 과정으로서, 이하 '이 사건 과정') 수료생이 민원(훈련과정이 부실하였다는 내용)을 제기하였다고 통보하였다.

피고의 직원들과 고용노동부 산하기관인 B평가원의 직원들은 2018. 12. 3. 합동으로 원고에 대한 방문조사를 실시하였다.

피고는 2019. 2. 14. 원고에게 아래와 같은 내용의 '행정처분 사전통지 및 의견제출안내'를 보냈다.

원고는 2019. 2. 15. 피고에게 위 사전통지에 기재된 처분의 원인 사실을 구체적으로 적시해 달라고 요청하였고, 피고는 2019. 2. 18. 원고에게 위 처분의 원인 사실을 아래와 같이 통보하였다.

피고는 2019. 3. 25. 원고에 대하여 아래와 같은 내용의 '표준웹퍼블리셔 양성 과정 계약해지 및 1년의 해당 과정 위탁·인정제한 처분'을 하였다(이하 '이 사건 처분').

원고의 주장

절차적 위법

지도·감독의 범위에 관한 규정을 위반한 위법

처분사유의 부존재

이 사건 제1 처분사유

원고의 훈련교사 C은 훈련과정 운영을 위한 교제의 준비 및 생리현상의 해결, HRD 사이트 접속을 통한 출결확인 등을 위하여 잠시 강의실을 떠난 적은 있으나, 이는 훈련내용 미준수와는 무관한 점, ② C은 강의실 내에서 휴게시간을 이용하여 잠시 눈을 감고 있거나 점심시간에 엎드려 있었을 뿐 훈련시간 중 엎드려 잠을 잔 적이 없는 점, ③ 이 사건 과정은 이론교육 20%, 실습교육 80%로 편성되어 그룹별 또는 개인별로 과제(포트폴리오 제작 등)를 수행하는데, 그러한 특성에 따라 일부 훈련생은 C이 자습을 시킨 것으로 오인할 수 있었을 뿐인 점 등에 비추어, 이 사건 제1 처분사유는 인정되지 않는다.

이 사건 제2 처분사유

원고는 피고의 2018. 12. 3.자 방문조사 시 요구받은 자료를 2018. 12. 7.까지 성실히 제출하였던 점, ② 이 사건 과정은 훈련종료 시점인 2018. 9. 20. 실시된 훈련이수자 현장평가(내용전문가 2인, 훈련전문가 1인, B평가원 참관인 2인 참여) 결과 'B'등급으로 평가된 점 등에 비추어, 이 사건 제2 처분사유는 인정되지 않는다.

재량권 일탈·남용

인정사실

이 사건 위탁계약의 주요 내용은 아래와 같다.

이 사건 과정의 'NCS 직무분류'는 "디지털디자인" 이고, 훈련시간은 총 175일 1,400시간으로 계획되었으며, 훈련비는 7,368,200원으로 전액 정부에서 지원되었다.

원고가 작성한 이 사건 과정 훈련운영계획서의 주요 내용은 아래와 같다.

이 사건 과정에서 훈련과정 입교자 20명 중 17명이 수료하였다.

위 17명의 수료자 중 1인인 민원인 D(이하 '민원인')은 2018. 10. 22. B평가원 E센터에 아래와 같은 내용의 민원을 제기하였다.

이에 B평가원 E센터 직원이 민원인에게 전화를 걸자, 민원인은 아래와 같은 내용으로 답변하였다.

피고는 이 사건 민원이 접수된 후 2018. 10. 23.부터 2018. 10. 26.까지 사이에 이 사건 과정의 수료생 17명 중 8명에 대해 유선조사를 실시하였는데, 그 결과 위 8명 중 5명이 아래와 같은 내용의 답변을 하였다.

2018. 11. 6.부터 2018. 11. 8.까지 사이에 서울북부고용센터 직업능력개발센터에 출석하여 조사받은 이 사건 과정 수료생 4명의 진술 중 주요 부분은 아래와 같다.

피고는 2018. 11. 초순경 출석 진술이 불가능한 수료생에게 등기우편, 전자메일로 설문지를 송부하여 2건을 회수 받았는데, 위 설문지 중 하나에는 훈련강사가 수업시간을 준수하지 않고 자습 등을 진행한 기간이 "2개월"이라고 기재되어 있다.

피고의 직원이 2018. 12. 3. 원고에 대한 방문조사를 실시한 후 작성한 복명서에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있다.

피고는 그 후 이 사건 과정의 적정 여부에 대한 판단을 내용전문가 F에게 의뢰하였고, F은 2018. 12. 12. 아래와 같은 내용의 검토의견서를 작성하였다.

절차적 위법 여부

지도·감독의 범위에 관한 규정 위반 여부

이 사건 예규 제5조 제2항은 "언론보도, 고소·고발, 민원야기 등 사회적 물의를 일으키거나 부실훈련, 출석조작 신고 등 훈련부정행위로 민원이 제기된 경우"(제4호), "그 밖에 지방고용노동관서의 장이 수시지도 감독이 필요하다고 판단한 경우"(제6호) 지방고용노동관서의 장은 수시 지도·감독계획을 수립하여 시행할 수 있다고 규정하고, 이 사건 예규 제7조 제2항은 "특별 및 수시지도, 감독의 범위는 지도·감독사유에 맞추어 고용노동부장관 또는 지방고용노동관서의 장이 정한다."라고 규정한다.

앞서 인정한 사실에 따르면, 2018. 10. 22. 민원인이 B평가원 E센터에 제기한 민원 내용에 이 사건 제2 처분사유에 관한 내용이 포함되어 있지는 않았으나, 그 후 민원인의 민원 보충 진술을 통해 이 사건 제2 처분사유에 관한 내용(NCS 평가자료를 강사가 대신 작성하였다는 내용)이 보완되었음을 알 수 있다. 뿐만 아니라 피고는 2018. 10. 23.부터 2018. 11. 8.까지 사이에 이 사건 제2 처분사유에 관한 다수 수료생들의 진술을 확보하여 민원인의 민원 내용을 더욱 구체적으로 조사하기까지 하였다. 원고는, 피고가 2018. 12. 3. 수시지도·감독을 하면서 원고에게 수시지도·감독의 원인이 된 민원사유는 '훈련교사가 자주 자리를 비우거나 잠을 잔 적이 있음'에 한정된다고 명시하였다는 취지로 주장하나, 원고의 위 주장을 뒷받침할 만한 자료는 존재하지 않는다. 결국 피고의 원고에 대한 수시지도·감독은 민원인의 민원 제기에 따른 지도·감독사유 범위 내에서 이루어진 것이라고 볼 수 있어, 피고가 이 사건 예규 제5조 제2항 제4호, 제7조 제2항을 위반하였다고 할 수 없다.

설령 피고가 원고에 대한 수시지도·감독을 통해 민원인의 민원사유와 관련 없는 분야를 조사하였다고 보더라도, ① 이 사건 예규 제5조 제2항 제6호는 "그 밖에 지방고용노동관서의 장이 수시지도·감독이 필요하다고 판단한 경우"를 수시지도·감독계획 수립·시행의 근거로 명시하는 점, ② 따라서 민원은 근로자직업능력 개발법 위반에 대한 수시지도·감독 개시의 단서에 불과한 점 등에 비추어, 그 경우에도 피고가 이 사건 예규 제7조 제2항을 위반하였다고는 볼 수 없다.

처분사유의 인정 여부

이 사건 제1 처분사유의 인정 여부

피고는 민원인의 민원 내용을 토대로 이 사건 과정의 수료생 17명 중 대부분을 상대로 유선조사, 대면조사, 설문조사를 실시하였고, 그 결과 유선조사를 받은 수료생 중 5명, 대면조사를 받은 수료생 4명, 설문조사를 받은 수료생 중 1명이 "C은 전체 훈련기간 중 상당 부분을 차지하는 3개월가량 수업보다 자습을 주로 했다.", "C은 강의시간에도 스마트폰 게임을 실행해 둔 상태도 강의를 진행하였고, 오전 강의시간에 엎드려 자는 경우가 많았다.", "C은 자습 시 강의실이 아닌 교무실에 있었다.", "훈련 중반의 자습으로 인해 훈련계획상 자바스크립트, jQuery 부분에 대한 학습 진도가 많이 늦어졌다."는 등 원고가 이 사건 위탁계약에 따른 훈련내용을 준수하지 않고 이 사건 과정을 부실하게 운영하였다는 내용의 진술을 하였다.

수료생의 위 진술들은 민원인의 최초 민원 제기 내용을 충실히 뒷받침하고 있고, 그 내용의 구체성과 자연스러움, 다수의 수료생이 일치하여 이 사건 과정에 대한 허위 진술을 할 만한 동기를 찾아보기 어려운 점, 원고가 수료생에게 노동관청에서 전화가 오면 원고에 유리한 진술을 해달라고 연락하였다는 수료생의 진술 내용 등에 비추어, 충분히 신뢰할 수 있다.

원고는, C이 훈련과정 운영을 위하여 강의실을 떠난 적이 있을 뿐 훈련과정과 무관하게 강의실을 떠난 적은 없고 강의실에서 엎드려 잔 적도 없다고 주장하나, 다수 수료생의 위 진술에 따르면 C은 훈련생들에게 자습을 시키고 교무실에 가 있었던 적이 많았던 것으로 보이는 점, C은 강의 도중 스마트폰 게임을 실행하거나 개인적인 사유로 엎드려 잔 적이 빈번하였던 것으로 보이는 점 등에 비추어, 원고의 위 주장은 이유 없다.

또한 원고는, 실습교육이 주를 이루는 이 사건 과정의 특성상 C이 과제를 부여하고 자발적으로 과제를 수행하도록 교육한 것을 수강생들이 자습으로 오인하였다고 주장하나, 다수 수료생의 진술 내용("포트폴리오 등 NCS 평가자료가 훈련 종료일에 급박하게 만들어짐", "여기서 말하는 자습은 훈련 계획상의 과제수행 형식이 아닌 단순 자습이었고", "수업 시작 후 과제물을 별도로 부여하지도 않고 강의를 진행하지 않았다.")에 비추어, C은 훈련생들에게 수업과 관련한 과제를 제대로 부여하지 않았음을 알 수 있으므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

앞선 판단과 배치되는 증인 C의 증언은, 증인 C은 이 사건 처분의 직접적인 원인을 제공한 사람으로서 객관적인 사실을 진술하였다고 보기 어려운 점에 비추어, 믿을 수 없다. 앞선 판단과 배치되는 증인 U의 증언도, ① 증인 U의 증언에 의하더라도 C은 훈련생의 실습을 지도해야 할 시간에 20분에서 30분간 잠을 잔 적이 있었고, 훈련생 실습시간 동안 자리를 비우고 밖으로 나간 적이 있었다는 것인 점, ② 증인 U는 이 사건 과정 수료 전후 사석에서 C을 만난 적이 있는 등 C과 친분관계가 있는 점, ③ 증인 U의 증언은 이 사건 과정이 부실하지 않았다는 의견 진술이 주를 이룰 뿐 구체적인 사실관계에 관한 진술을 거의 제공하지 못하고 있는 점, ④ 증인 U의 증언 중 'C이 자습을 시킨 적이 없다. '는 내용은 다수 수료생의 진술과 정면으로 배치되는 점 등에 비추어, 믿을 수 없다.

이 사건 제2 처분사유의 인정 여부

피고는 이 사건 과정의 수료생 17명 중 대부분을 상대로 유선조사, 대면조사, 설문조사를 실시하였고, 그 결과 상당수의 수료생이 "포트폴리오 등 NCS 평가자료가 훈련 종료일에 급박하게 만들어짐에 따라 해당 자료들을 제출하지 않은 훈련생의 평가자료는 교·강사가 대신하여 제작한 것으로 의심됨", "포트폴리오 제작기간 동안 자습을 주로 하였으며, "수업 시작 후 과제물을 별도로 부여하지도 않고 강의를 진행하지 않았다.", "NCS 평가가 이루어지지 않았을 뿐만 아니라 수료하기 일주일 전쯤 강사가 다른 훈련생 D와 밤을 지새우며 한 번에 NCS 평가를 진행하였다."는 등 원고가 이 사건 과정의 NCS 평가 시행 근거자료를 제대로 남겨놓지 않았을 뿐만 아니라 NCS 평가자료의 일부를 허위로 작성하였다는 내용의 진술을 하였다.

상당수 수료생의 위 진술 내용은 피고의 원고에 대한 방문조사 결과("NCS 능력단위 중 '프로토타입', '구현', '프로젝트완료', '프로젝트 결과보고서', '수정보완' 부분의 과제물이 없었음", "jQuery기초이론 부분의 평가표에서 A훈련생의 답안이 "사랑합니다, 선생님"으로 작성되었음에도 평가점수가 76점이었고, B훈련생의 답안은 공란이었음에도 불구하고 평가점수가 80점임을 확인함", "훈련생들의 출결일자와 평가일자를 비교했을 때, 결석한 훈련생들의 평가자료가 작성되어 있음을 확인하였고, 동일한 훈련생의 이름으로 같은 날에 평가자료 및 평가표가 2개 작성되어 있는 경우도 확인함")로 충분히 뒷받침된다.

피고는 이 사건 과정의 적정 여부에 대한 판단을 전문가에게 의뢰하기도 하였고, 이에 따라 전문가가 작성한 검토의견서의 내용에 따르면, 이 사건 과정에서 NCS 평가의 근거자료 중 대부분이 존재하지 않고, 원고가 이 사건 과정 운영 중 작성한 자료 중 일부가 허위로 작성되었음이 확인되었다.

원고는, jQuery 기초이론 과정은 NCS 평가의 대상이 아니었으므로 원고의 해당 과정 평가자료 조작이 확인되었다는 사정만으로는 NCS 평가자료를 조작하였다고 볼 수 없다고 주장하기도 하나, ① 원고는 NCS 평가의 대상인 과목들 대부분에 관해 평가의 근거자료를 보유하고 있지 못하여 NCS 평가가 적정하게 이루어진 것인지 알 수 없고, 이 사건 제2 처분사유는 그와 같은 문제점을 중요한 위반행위로 지적하고 있는 점, ② 앞서 살펴본 상당수 수료생의 진술을 종합하면, C은 NCS 평가가 이루어져야 할 각 과목 강의 시 NCS 평가를 시행하지 않았을 뿐만 아니라, 이 사건 과정의 수료 일주일 전쯤 한 명의 수료생과 밤을 새우며 한꺼번에 NCS 평가자료를 만들었음을 알 수 있는 점 등에 비추어, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

앞선 판단과 배치되는 증인 C의 증언은, 증인 C은 이 사건 처분의 직접적인 원인을 제공한 사람으로서 객관적인 사실을 진술하였다고 보기 어려운 점에 비추어, 믿을 수 없다. 앞선 판단과 배치되는 증인 U의 증언도, ① 증인 U는 이 사건 과정 수료 전후 사석에서 C을 만난 적이 있는 등 C과 친분관계가 있는 점, ② 증인 U의 증언은 이 사건 과정이 부실하지 않았다는 의견 진술이 주를 이룰 뿐 구체적인 사실관계에 관한 진술을 거의 제공하지 못하고 있는 점, ③ 증인 U의 증언 중 'NCS 과목이 끝날 때마다 NCS 평가를 진행하였다.'는 내용은 객관적인 자료로 뒷받침되지도 않고, 상당수 수료생의 진술과 정면으로 배치되는 점, ④ 증인 U의 증언 중 '날짜가 밀려 NCS 설문이 제때 이루어지지 않아 수료 직전 일괄적으로 설문을 작성하였다. '는 설명은 상식적으로 납득하기 어려운 점 등에 비추어, 믿을 수 없다.

재량권 일탈·남용 여부

관련 법리

구체적 판단

근로자직업능력 개발법 제4조 제5항에 따르면, 직업능력개발훈련을 실시하는 자는 근로자가 자신의 적성과 능력에 맞는 직업능력개발훈련을 받을 수 있도록 노력하여야 한다. 이는 제대로 된 직업능력개발훈련을 통해 고용 촉진과 인력의 원활한 수급이라는 공익적 목적을 달성하기 위해 규정된 것이다.

위와 같은 공익적 목적에 더하여, 이 사건 과정은 고용보험법상 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 따라 이루어진다는 점까지 아울러 고려해 보면, 이 사건 위탁계약에 따른 이 사건 과정의 훈련내용은 성실하고 철저하게 지켜져야 한다. 그런데도 원고는 이 사건 위탁계약에 따른 훈련내용을 준수하지 않고 이 사건 과정을 부실하게 운영하였으며, 이 사건 과정의 NCS 평가 시행 근기자료를 제대로 남겨놓지 않았을 뿐만 아니라 NCS 평가자료의 일부를 허위로 작성하였다.

원고는 직업능력개발훈련과정의 목적을 달성하기 위해 이 사건 과정이 당초 인정된 대로 시행되는지 철저한 관리·감독을 하였어야 하는데도, 훈련강사 C의 명백한 비위행위에 대해서까지 관리·감독을 소홀히 하였다는 점에서 엄중한 제재처분을 피할 수 없다.

이 사건 처분은 원고의 훈련기관 운영 자체를 제한하는 것이 아니라 이 사건 위탁계약을 해지하고, 1년 동안 훈련과정의 위탁·인정을 제한하는 것에 해당한다.

원고는 2016년 10월경 최우수 직업능력개발훈련기관으로 선정되어 5년에 가까운 기간 동안 횟수 제한 없이 직업훈련과정을 운영해 왔으나, 위와 같이 훈련과정을 부실하게 운영하고 NCS 평가자료와 관련한 비위행위까지 저질렀다는 점에서, 이 사건 처분으로 인해 원고의 최우수훈련기관 선정이 취소될 수 있다는 사정은 재량 감경 요소로 참작될 수 있다고 보기 어렵다.

따라서 피고가 원고에 대하여 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제6조, [별표 1] 2. 개별기준 다 1)에 따른 최고한도의 제재처분을 한 것은 적절한 재량권의 행사라고 판단된다.

소결론