서울행정법원 2021. 1. 14. 선고 2019구합89661 판결

당사자의 지위

B(1966년생)은 1995년경부터 서울 서대문구 C 소재 D아카데미(공인회계사, 세무사 자격시험 준비 학원)를 운영하던 중 2003. 3. 5. 고등교육을 목적으로 하는 학교법인 E을 설립하였다. 이후 2003. 10. 27. 교육인적자원부장관의 인가를 받아 고등교육법 제2조 및 제3조의 사립대학인 F대학교를 설립하여 2004. 3.경부터 위 대학교를 경영하면서 2015년경까지 학교법인 E의 이사장으로 근무하였다.

원고는 B의 배우자로 B이 아래 형사판결이 확정되어 이사장의 지위를 상실한 후 2015. 6. 29. 이사로 취임하였다. 원고는 2015. 6. 29.부터 2016. 7. 11.까지 학교법인 E의 이사장으로, 2016. 5. 23.부터 2019년경까지 F대학교 총장으로 재직하였다.

원고의 설립자 B 등에 대한 형사판결

B은 '공사대금 선급금 명목의 교비, 동영상강좌 지원비 명목의 교비 등 약 108억 원의 F대학 교비를 횡령하고 이를 B의 개인채무 변제 등으로 사용하였다.'는 혐의로 2013년경 기소되어 의정부지방법원 고양지원 2013고합256 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령) 및 사립학교법위반 사건에서 2014. 8. 29. 징역 3년에 집행유예 5년 및 사회봉사명령 200시간을 선고받아 위 판결이 항소기각 및 상고기각을 거쳐 2015. 5. 28. 최종 확정되었다(이하 '2014년 형사판결'이라 한다).

B은 2014년 형사판결 확정에 따른 집행유예 기간 중인 2018. 2. 1. 다음과 같은 혐의로 재차 기소되었다. 즉 '① 학교법인 E의 이사회 결의와 관할 관청의 허가를 받지 아니하고 학교법인 E 명의의 15억 원권 약속어음 2장을 발행하여 이를 B의 임차보증금반환채권자인 G에게 교부하여 업무상배임미수죄를, ② H로부터 총장 임명의 부정한 청탁을 받고 3억 원을 차용금 명목으로 수령하여 배임수재죄를, ③ 도서출판 I과 학교법인 E 사이에 온라인 교육용 콘텐츠 제작 및 사용계약을 체결케 하고 그 대금을 입금하게 하여 업무상 보관 중인 학교법인 E의 교비 3억 8,075만 원을 임의로 사용함으로써 업무상횡령죄를, ④ 업무상 보관 중인 교비 약 16억 원을 B의 이해관계자인 도서출판 I이나 주식회사 J에 온라인 동영상 제작비용 등으로 각 입금하게 하여 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)죄를, ⑤ H로부터 차용금 명목으로 받은 3억 원을 돌려주고 H를 총장에서 해임할 목적으로 그에게 상여금 명목으로 1억 8,900만 원을 지급하고, B의 동생 K에게 적정 수준의 급여 합계 7,084만 원(연봉 2,500만 원 기준)보다 많은 합계 1억 6,049만 원을 더 지급하여 업무상배임죄를, ⑥ F대학교 겸임교수 모집과 관련하여 응모자 19명으로부터 합계 5억 5,000만 원을 받아 직업안정법위반죄 등을 저질렀다.'는 것이다.

B과 함께 형사입건되어 수사기관 조사를 받은 ① 원고, ② 원고의 남동생 겸 B의 처남으로 F대학교 산학협력단 부장인 L, ③ 2009. 3.경 F대학교 교수로 채용된 후 2015. 3. 1.부터 2016. 5. 22.까지 F대학교의 총장으로 재직한 H가 공동피고인으로 B과 함께 공소제기되었다.

위 공소제기에 따라 B은 2019. 8. 13. 의정부지방법원 고양지원 2018고합41, 56(병합), 2019고합132(병합) 사건에서 업무상배임미수죄 및 배임수재죄에 대하여 징역 1년 및 나머지 각 죄에 대하여 징역 4년을 선고받고 법정구속되었다. 그리고 공동피고인인 ① 원고는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)죄, 업무상배임죄, 직업안정법위반죄 및 근로기준법위반죄로 징역 3년에 집행유예 5년 및 사회봉사명령 200시간을 선고받고 연장근로수당 미지급으로 인한 근로기준법위반에 대하여는 무죄를 선고받았으며, ② L은 직업안정법위반죄로 징역 1년에 집행유예 2년 및 사회봉사명령 80시간을, ③ H는 업무상횡령죄 및 배임증재죄로 징역 1년 6월에 집행유예 3년 및 사회봉사명령 120시간, 추징금 3억 원을 각 선고받았다(이하 '환송 전 형사판결'이라 한다).

위 판결에 대하여 원고와 B, L, H가 서울고등법원 2019노1890호로 항소를 제기하였는데, 위 항소심 사건에서 2020. 1. 17. B, 원고 부분에 대하여 '제1심 소송절차에서 국민참여재판 의사확인 절차상 위법이 있다.'는 이유로 파기환송 판결이 분리 선고되었다. 이에 따라 B, 원고에 대한 위 형사사건이 다시 제1심법원으로 환송되어 현재 의정부지방법원 2020고합51호 사건으로 계속 중에 있는데, B은 구속갱신 절차를 거쳐 계속 구속수감 중에 있다가 2020. 4. 2. 보석결정으로 석방되었다. 한편 L, H에 대한 형사사건은 현재 위 항소심이 계속 중이다.

실태조사결과 처분 및 이에 대한 행정소송 진행 경과

피고는 2018. 8. 6.부터 2018. 8. 10.까지 원고 및 F대학교에 대한 실태조사(이하 '이 사건 실태조사'라 한다)를 실시하였다.

피고는 2019. 3. 26. 원고에게 고등교육법 제60조에 따라 ① 설립자의 이사회 관여 부적정, ② 법인 임원의 교무학사행정에 관한 총장 권한 침해 등 18개의 지적사항에 관하여 2019. 5. 27.까지 처분사항(경고, 징계 등 신분상 조치, 통보 등 행정상 조치, 시정 회수 등 재정상 조치)을 이행할 것을 내용으로 하는 실태조사결과 처분을 하였다(이하 '실태조사결과 처분'이라 한다).

학교법인 E은 2019. 6. 21. 서울행정법원에 피고의 실태조사결과 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 서울행정법원(2019구합69674)은 2020. 10. 22. '실태조사결과 처분 중 피고가 학교의 행정직원에 대하여 징계요구한 부분을 취소하고 학교법인 E의 나머지 청구를 기각'하는 판결을 선고하였다. 위 판결은 2020. 11. 10. 그대로 확정되었다. 위 행정소송에서 '① 설립자의 이사회 관여 부적정, ② 법인 임원의 교무학사행정에 관한 총장 권한 침해' 사유가 인정되는지 여부도 다투어졌으나, 위 법원은 위 처분사유가 모두 인정된다고 판단하였다.

피고의 원고에 대한 처분

원고의 주장 요지

B은 이사회가 개최된 장소에 있었던 적은 있으나 대부분 심의 과정에 참여하지는 않았다. B은 이사회에서 한 차례 학교법인 E의 수익용 기본재산 임대관계를 설명한 사실이 있으나 이를 이사회의 심의·의결을 방해하였다고 볼 수 없다. 설령 B이 이사회에 참여하였다고 하더라도 사립학교법 등을 위반하였다고 볼 수 없으므로 임원취임승인 취소 사유에 해당하지도 않는다.

F대학의 대학구조조정규정은 교육부의 학과 통폐합 및 모집단위 조정 요구에 응하기 위하여 구조조정의 절차적인 골자를 마련한 것에 불과하고, 학사행정에 관한 결정권은 여전히 대학교 총장에게 있어 위 규정을 통해 총장의 권한을 침해한다고 볼 수 없다. 위 규정에 따르면 총장이 구조조정과 관련된 일체의 사항을 결정할 권한을 갖고 있으므로, 오히려 위 규정은 학사행정 사항이 총장의 권한에 속함을 더욱 명확히 규정하였다. 따라서 이 부분 처분사유도 인정되지 않는다.

B의 이사회 참석 또는 의견개진이 일부 있었다고 하더라도 이로 인하여 이사회 심의·의결에 도움이 되었다고 볼 측면이 존재하는 점, 대학구조조정규정의 내용상 총장의 권한을 침해하지 않았거나 그 침해의 정도가 미약한 점, 당시 F대학은 구조조정이 절실히 필요한 상황이었고 이는 교육부의 요구에 부응하는 것이기도 한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

처분사유 인정 여부

이사 아닌 자의 이사회 심의·의결 방해 방조

사립학교법 제14조, 제15조, 제16조에 의하면, 학교법인 임원으로 7인 이상의 이사와 2인 이상의 감사를 두어야 하고 이사장은 이사 중 1인이 정관이 정하는 바에 의하여 선임되며, 한편 학교법인 이사회는 이사만으로 구성되고 감사는 이사회에 출석하여 발언할 수 있으며 이사장 또는 이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때에는 그 이사장 또는 이사는 당해 사항에 관한 의결에 참여하지 못한다. 그리고 같은 법 제22조 제1호는 국가공무원법 제33조의 규정에 해당하는 자를 학교법인의 임원 결격사유로 규정하고, 국가공무원법 제33조 제4호는 '금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자'를 결격사유로 명시하고 있다.

B은 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)죄 등으로 2014년 형사판결이 확정되어 2015. 5. 28.부터 2020. 5. 28.까지 집행유예 기간 중에 있었고 2015년경 임원취임승인도 취소되었으며, 2018. 2. 1.에는 다시 학교법인 E을 피해자로 하는 횡령 등 혐의로 공소제기되어 수사기관 조사를 받게 되었다. 이와 같이 B은 학교법인 임원 결격사유에 해당하여 이사장으로서 임원취임승인이 취소되어 학교법인 E의 정식 임원이 아닌 이상, 이사회에 참석할 아무런 권한이 없다.

그럼에도 B은 전 이사장 겸 설립자 지위에서 2016. 2. 17.부터 2018. 6. 20.까지 총 17회에 걸쳐 계속하여 학교법인 E의 이사회에 참석한 후 수익용 기본재산 임대 및 대학구조조정 규정 제정 등 중요 사항이나 회계 안건에 대하여 직간접적으로 보충설명이나 의견을 개진하였다. 이는 당시 이사장의 지위에 있었던 원고의 묵인 하에 가능하였던 것으로 원고가 B의 참석을 문제 삼지 않자 다른 이사들도 B의 이사회 참석을 당연한 것으로 받아들인 것으로 보인다.

B은 설립자 겸 전 이사장의 지위에 있는 사람이고 원고는 B의 배우자로 당시 이사장의 지위에 있었으므로, 다른 이사들은 B의 참석만으로도 자유로운 의견교환이나 B 또는 원고의 의견에 반대의견을 제시하는 것이 어려웠을 것으로 보인다. B의 이사회 관여로 현실적인 손해나 장애가 발생한 것이 아니라고 하더라도, 위와 같이 임원 자격이 없는 B의 이사회 참석으로 이사회의 자유로운 절차 진행에 영향을 미치게 되는 것 그 자체로 이사회의 심의·의결에 방해가 될 우려가 크다.

사립학교법 제20조의2 제1항 제1호는 임원이 '사립학교법 규정을 위반'한 행위를 하였을 때에 관할청으로 하여금 그 취임승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있다. 원고가 B을 이사회에 참여하게 하여 이사회의 심의·의결에 영향을 미치는 것을 용인한 행위는 사실상 이사가 아닌 사람으로 이사회를 구성하고 이사회의 심의·의결을 무의미하게 만드는 행위로, 학교법인 이사회는 이사만으로 구성되고 이사회에서 학교법인의 예산·결산·차입금 및 재산의 취득·처분과 관리에 관한 사항 등을 심의·의결하도록 정한 사립학교법 제15조 제2항, 제16조 제1항을 위반하였다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

총장 권한 침해

학교법인 E은 당시 이사장인 원고의 지시에 따라 F대학교 총장의 권한에 속하는 모집단위 입학정원의 조정, 모집단위의 신설·폐지·통폐합, 교육과정의 조정 등 대학구조조정을 위한 기준 및 절차 등을 규정하는 '대학구조조정규정'을 마련하여 2016. 2. 17. 이사회 의결로 제정한 후 2016. 2. 28. F대학교에 통보하여 이를 적용ㆍ시행하도록 하였다.

① 학교교칙은 학교의 장이 제정·개정할 수 있고 전공의 설치와 학생정원 등은 학칙에 규정되어야 함에도, 학교법인 E의 이사회는 사전에 학교 구성원들의 의견수렴 절차 없이 그 당시 이사장인 원고의 지시에 따라 교무학사 행정에 속하는 학칙 제정 사항인 학사조직의 개편기준에 관한 대학구조조정규정을 일방적으로 제정한 것으로 보이는 점, ② 통상적으로 대학에 적용되면서 이사회 의결을 요하는 규정을 제·개정할 경우에는 총장이 규정안을 마련하여 이사회에 심의·의결할 것을 요청하는 절차에 따름에도, 원고는 학교 측과 아무런 사전협의 없이 구조조정 대상 학과 선정기준으로 기존 학과 중에서 재학생 충원율은 최근 2년간 평균 85% 미만, 취업률은 최근 2년간 50% 미만으로 구체적으로 정함으로써 총장의 학사행정 업무에 부당한 관여를 한 것으로 보이는 점, ③ F대학교 사무처장 M은 이 사건 실태조사 기간인 2018. 8. 10. '이사회가 대학구조조정규정을 제정하여 총장의 권한을 침해한 사실이 있다.'는 취지의 확인서에 서명을 하여 조사공무원에게 제출하였고 그 내용의 신빙성이 인정되는 점, ④ 대학구조조정규정에서 모집단위 조정 및 학과 통·폐합 등 구조조정에 관한 사항의 최종 결정권한을 총장에게 부여하고 있기는 하나, 사실상 학교법인 E 측 지배의사에 영향을 받을 구조조정심의위원회의 사전 심의결과를 그대로 따를 것으로 보이는 이상, 학교 측의 자율적인 학사행정이 이루어진다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고의 지시에 따라 제정된 대학구조조정규정은 교무학사 행정에 관한 F대학교 총장의 정당한 권한을 제한하거나 침해하는 것으로 봄이 타당하다.

재량권 일탈·남용 여부

임원취임승인취소처분은 제재적 행정처분에 해당한다. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

앞서 본 인정사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

B은 학교법인 임원 결격사유에 해당하여 이사장으로서 임원취임승인이 취소되었음에도 2016. 2. 17.부터 2018. 6. 20.까지 총 17회에 걸쳐 학교법인 E의 이사회에 참석하여 이사회의 심의·의결에 부당한 영향을 미쳤다. B의 위와 같은 행위는 원고의 묵인이 있었기에 가능한 것이었고, B이 학교법인 E 이사회에 참석한 기간이 2년이 넘고 그 횟수도 적지 않은 점, B은 설립자 겸 전 이사장의 지위에 있는 사람으로 이사회에 참여할 경우 그 영향력이 더욱 커 이사회의 심의·의결 절차가 형해화될 우려가 있는 점 등을 감안하면, 원고의 방조행위는 그 위법성의 정도가 가볍지 않다.

'대학구조조정규정'은 기본적으로 전공의 설치, 학생정원 등 학칙으로 규정되어야 하는 사항에 관한 것으로 이를 원고가 일방적으로 제정하여 시행하도록 한 행위만으로 총장의 권한에 대한 침해로 볼 여지가 있다. 위 규정은 구조조정 대상학과 선정기준을 상세히 규정하고 있어 총장의 권한에 대한 침해 정도도 적다고 보기 어렵다.

이 사건 처분의 궁극적인 목적은 F대학교의 건전한 발달을 도모하기 위함으로, 이와 같은 공익적 가치 및 필요성은 이 사건 처분으로 인하여 입게 될 원고의 손해보다 적다고 볼 수 없다.

소결