서울행정법원 2022. 7. 7. 선고 2021구합59922 판결

당사자 지위

피고 중소기업기술정보진흥원(이하 '피고 기술정보진흥원'이라 한다)은 2002. 1. 22. 중소기업기술혁신촉진법(이하 '중소기업혁신법'이라 한다) 제20조에 따라 '중소기업 기술혁신 및 정보화 기반조성을 위한 자금, 인력, 장비, 자재, 방법 등 지원' 등을 목적으로 '중소기업정보화경영원'이라는 명칭으로 설립되었다가 2006. 3. 1. 그 명칭이 현재와 같이 변경된 공법인이다.

피고 재단법인 B(변경 전 명칭 : 재단법인 C, 이하 '피고 B'라고만 한다)는 '경기지역 산, 학, 연, 관의 유기적인 협력 체제를 구축하여 지역혁신사업간 연계 조정 등 지역혁신 거점기관으로서 지역산업의 기술고도화와 기술집약적 기업의 창업을 촉진하고 지역경제 활성화와 국가경제 발전에 기여함'을 목적으로 1998. 9. 17. 주무관청의 허가를 받아 설립되어 1998. 9. 25. 설립등기를 마쳤다가, 2003. 3. 20. 현재의 명칭으로 변경된 재단법인이다.

2019년경부터 중소벤처기업부가 기존의 '스마트공장 보급‧확산 사업'(이하 '이사건 사업'이라 한다) 전부를 담당하는 '총괄기관'이 되었고, 그 산하의 피고 기술정보진흥원은 2019. 5. 13. 스마트공장 구축 등 중소기업의 제조혁신을 지원하기 위하여 그 내부의 부설기관으로 스마트제조혁신추진단(이하 '추진단'이라 한다)을 설치하였다. 이에 따라 추진단은 이 사건 사업의 '전담기관'이 되어 기존의 '재단법인 민관합동 스마트공장추진단'의 업무를 포괄승계하였다.

원고는 2006. 9. 11. 소프트웨어 개발 및 판매업 등을 목적으로 설립된 법인이고, 주식회사 D(이하 'D'이라 한다)은 2010. 8. 9. 전자부품, 반도체, 기구부품의 개발 및판매업 등을 목적으로 설립되어 조명기구용 컨버터, 안정기, LED모듈 제조 및 판매업을 영위하고 있는 회사이다.

이 사건 스마트공장 고도화사업의 경과

중소벤처기업부장관의 2019. 2. 13.자 「2019년 스마트공장 보급‧확산사업 공고」(제2019-75호)에 따라, 원고는 D과 컨소시엄을 이루어 '스마트공장 고도화사업'에 신청하였다. 그 사업계획서에는 핵심 추진 항목으로 기존 구축 시스템 기능 개선(신규 제품군 LED모듈의 업무 전산화, A/S 관리를 위한 모바일 앱 개선 등), 신규 기능 구축(재료비, 가공비 포함 BOM 리스트 출력, 일일매출, 미납현황 등 레포트 출력 등)이 기재되어 있고, 사업비는 도입기업 부담금 98,840,000원, 정부지원금 98,840,000원, 합계 197,680,000원으로 되어 있다.

원고와 D은 위 신청사업이 정부출연금 지원대상인 스마트공장 고도화사업으로 선정됨에 따라 2019. 8. 6. 추진단 및 피고 B 4자간에 아래와 같은 내용의 '스마트공장 보급‧확산 지원사업 협약'을 체결하였다(이하 '이 사건 협약'이라 한다).

이 사건 협약의 해지 및 정부출연금 반환

피고 B의 전문위원은 2019. 11. 12. 원고와 D의 사업 수행에 대한 중간점검 실시 결과, 'D과 원고 사이에 설계 및 분석단계(1차 단계)의 사업내용에 대한 보완의 범위 관련 분쟁으로 인하여 사업의 계속 진행이 불가능하다(이 사건 사업 세부관리기준 3차 제27조, 제28조)'는 취지의 보고서를 제출하였다.

이에 피고 B는 2019. 11. 27. 개최된 '2019년 이 사건 사업 협약해약 심의위원회'에서 의견청취절차를 거쳐 '세부관리기준 제27조 제1항 제4호 소정의 협약해약사유가 다음과 같이 쌍방의 귀책으로 존재한다'고 판단하였다(을가 제10호증의1, 2, 을나 제4호증).

피고 B는 2019. 12. 2. 피고 기술정보진흥원에게 이 사건 사업 협약해약 과제 보고 및 제재요청을 하고(을가 제10호증의 3), 2019. 12. 3. 원고에게 '도입 및 공급기업의 쌍방귀책으로 인하여 정상적 사업추진이 불가능하다고 판단되었다'는 이유로 이 사건 협약의 해약 및 정부지원금의 반납을 통보하였다(이하 '이 사건 협약해약 및 정부지원금 반납통보'라 한다, 을나 제5호증).

원고는 2020. 1. 21. 및 2020. 1. 29. 피고 B 명의의 계좌로 이 사건 협약의 해약에 따른 정부출연금 전액(98,023,000원)을 반납하였고(갑 제2호증), 피고 B는 2020. 2. 7. 위 금액을 그대로 피고 기술정보진흥원 명의의 계좌로 이체하여 반환하였다(을나 제6호증).

한편, 추진단에서 작성한 이 사건 사업 세부관리기준의 첫 번째 항목인 '① 스마트공장 신규구축 및 고도화' 사업 관련 지침(이하 편의상 '세부관리기준'이라고만 한다) 중 이 사건 협약해약의 근거가 된 규정들의 내용은 다음과 같다(갑 제1호증의 2, 을가 제7호증 1~17쪽).

이 사건 협약해약에 따른 출연금 환수 및 참여제한

피고 기술정보진흥원의 위임을 받은 추진단장은 2020. 3. 16. D 및 원고에게 이 사건 사업 제재조치위원회의 개최 안내 통지를 하고 서면에 의한 의견청취절차를 거쳤는바(을가 제11호증의 1 내지 3), 당시 원고 또한 2020. 3. 23. 추진단장에게 이 사건 사업의 협약해지에 따른 각 처분에 대한 의견을 서면으로 제출하였고, 그 의견서에는 '1. 각 처분에 대한 의견 요약'이라는 소제목 아래 '정부출연금의 전액 환수 조치에 대하여는 이의가 없으며 이미 반환하였고(첨부 1), 3년 참여제한 조치에 대하여만 협약해지의 책임이 없고 절차상의 하자가 있어 부당하다'는 내용이 기재되어 있다(을가 제12호증의 3).

추진단장(피고 기술정보진흥원)은 2020. 4. 21. 원고 및 D에 대하여 2020. 4. 9.자 제재조치위원회 심의를 거쳐 이 사건 세부관리기준 및 이 사건 협약 규정에 근거하여 다음과 같이 ① 원고에게 이 사건 협약해약 과제의 정부출연금 전액의 환수 및 참여제한 1년(2020. 5. 7. ~ 2021. 5. 6.)의, ② D에게 참여제한 1년(2020. 5. 7. ~ 2021. 5. 6.)의 제재를 결정하였음을 통보하였다.

이에 대하여 원고는 2020. 4. 24. 이의신청을 하였으나, 추진단장은 2020. 6. 12. 위 이의신청에 따른 제재조치위원회를 개최한 다음 원고의 이의신청을 '부(否)'로 평가하여 그 이의신청을 기각하였다.

이에 불복하여 원고는 2020. 6. 22. 중앙행정심판위원회에 추진단장을 상대방으로 하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2021. 1. 26. 원고의 심판청구를 모두 각하하는 재결을 하였다.

원고의 주장 요지

관계 법령

인정사실

중소벤처기업부가 2019. 2. 13. 제2019-75호로 공고한 「스마트공장 보급·확산사업 관리지침」(이하 '관리지침'이라 한다)에서는 이 사건 사업과 관련하여 다음과 같은 내용을 규정하고 있다(을가 제4호증).

위 관리지침 [별표]에서는, 제35조의 기업에 대한 제재 및 제38조의 사업비 환수기준과 관련하여 그 '참여제한 및 정부지원금 환수 등급'에 대해 다음과 같이 정하고 있다.

원고의 피고 기술정보진흥원에 대한 선택적 청구에 관한 판단

이 사건 환수조항이 불공정 약관으로서 무효라는 주장에 대한 판단

원고의 주장

이 사건 환수조항이 약관규제법을 위반한 약관에 해당하는지 여부

약관규제법의 적용 대상이 되는 약관이라 함은 '그 명칭이나 형태 또는 범위를 불문하고 계약의 일방당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련한 계약의 내용이 되는 것'을 말한다 할 것이고(약관규제법 제2조 제1항), 계약의 일방 당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위해서 일정한 형식에 의하여 미리 계약서를 마련하여 두었다가 어느 한 상대방에게 이를 제시하여 계약을 체결하는 경우에도 그 상대방과 사이에 특정 조항에 관하여 개별적인 교섭(또는 흥정)을 거침으로써 상대방이 자신의 이익을 조정할 기회를 가졌다면, 그 특정 조항은 약관규제법의 규율대상이 아닌 개별약정이 된다고 보아야 할 것이다(대법원 2008. 2. 1. 선고 2005다74863 판결, 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다16950 판결 등 참조).

이러한 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 이 사건 환수조항은 피고들이 다수의 공급기업 및 도입기업과 이 사건 사업 관련 협약을 체결하는 과정에서 협약이 해지되는 경우 정부지원금 반환에 관한 사항을 일정한 형식에 의해 미리 마련해 놓은 것으로서 약관규제법이 적용되는 약관에 해당한다.

나아가 이 사건 환수조항이 약관규제법을 위반하여 무효인지 여부에 관하여 살피건대, 원고는 이 사건 환수조항이 약관규제법 제9조 제4호에서 정하고 있는 '계약의 해제 또는 해지로 인한 원상회복의무를 상당한 이유 없이 고객에게 과중하게 부담시키거나 고객의 원상회복 청구권을 부당하게 포기하도록 하는 조항'에 해당한다고 주장하나, 앞서 본 정부지원금의 용도 및 지급경위, 공급기업인 원고는 관리지침과 세부관리기준을 숙지하고 준수하여야 하며 사업목표 달성을 위하여 도입기업인 D과 협력할 의무가 있는 점, 원고가 기투입한 비용의 회수 문제는 궁극적으로 원고와 D 사이에서 해결되어야 할 문제로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 환수조항에서 원상회복의무로서 수령한 정부지원금의 전액 환수를 규정한 것이 특별히 과중하다고 보기 어렵고, 달리 위 주장을 뒷받침할만한 사정 내지 증거가 없다.

소결

이 사건 협약해지가 위법·무효라는 주장에 대한 판단

원고는, 이 사건 협약을 해지할 수 있는 근거규정은 이 사건 협약서와 관리지침일 뿐, 이 사건 협약서 제18조에서 세부관리기준을 준용하고 있지 아니함에도, 세부관리기준을 이 사건 협약 해지의 근거조항으로 포함시킨 것은 그 자체로 위법하다고 주장한다.

앞서 본 사실 및 증거들에다가 기록에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 세부관리기준은 관리지침과 함께 이 사건 협약의 해석기준에 해당한다고 봄이 타당하므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

이 사건 협약 제18조는 '이 협약서에 명기되지 아니한 사항 및 이 협약 내용에 대한 해석상 이의가 있을 때는 관리지침 및 전담기관 또는 제조혁신센터의 해석에 의하여 결정한다(제1항)'고 규정하고 있는바, 관리지침에는 전담기관인 추진단이 제·개정한 지침이 포함된다고 해석하는 것이 그 문맥상 자연스럽다.

관리지침 제2조는 "이 지침은 '스마트공장 구축 및 고도화 지원', '중소기업 스마트화 역량강화' 및 '스마트공장 수준확인제도'의 전반적인 업무에 대하여 적용하되, 각 세부절차별 특성에 따라 별도로 정한 경우 해당 내용을 적용한다"고 규정하고, 제7조 제1항 제2호에서는 전담기관(추진단)의 역할 중 하나로 '세부관리기준의 제·개정'을 규정하고 있다.

이 사건 세부관리기준은 위 관리지침 제2조에 따라 추진단에서 세부절차별 특성에 따라 사업별로 별도의 관리지침을 규정한 것을 모아둔 형식인데, 그 첫 번째 항목이 '스마트공장 신규구축 및 고도화사업'에 관한 세부관리기준(을가 제7호증 1~17쪽)이 다. 이는 작성주체가 전담기관(추진단)이고 그 형식이 '지침'이라는 점에서 이 사건 협약 제18조 제1항에서 말하는 '전담기관의 해석'으로 볼 수 있다.

이 사건 협약 제18조에서 말하는 이 사건 협약의 내용을 보충하는 '관리지침'이란, 결국 이 사건 사업 전체에 공통적으로 적용되는 이 사건 사업 관리지침(을가 제4호증)뿐만 아니라, '세부관리기준' 중 스마트공장 신규구축 및 고도화사업에 관한 지침(을가 제7호증 1~17쪽) 부분까지 포함하는 의미로서, 관계법령과 함께 위 협약 제18조 규정에 의해 포섭되어 이 사건 협약의 해석기준으로서 적용된다고 볼 수 있다.

따라서 피고 B가 '컨소시엄을 구성한 원고와 D 사이의 분쟁으로 사업진행이 불가능하다'는 심의위원회의 심의결과를 토대로 이 사건 협약 제13조 제2항 제3호, 관리지침 제23조 제5항 제3호, 세부관리기준 제27조 제1항 제4호에 따라 한 이 사건 협약해약통보는 적법하다.

이 사건 정부지원금 반납통보가 비례원칙 위반(재량권 일탈·남용)으로 무효라는 주장에 대한 판단

원고의 주장

판단

소결

원고의 피고 B에 대한 선택적 청구에 관한 판단

부당이득제도는 이득자의 재산상 이득이 법률상 원인을 갖지 못한 경우에 공평·정의의 이념에 근거하여 이득자에게 그 반환의무를 부담시키는 것이어서, 이득자에게 실질적으로 이득이 귀속된 바 없다면 그 반환의무를 부담시킬 수 없고, 부당이득반환청구의 상대방이 되는 자는 실질적으로 그 이익이 귀속된 주체여야 한다(대법원 2015. 5. 29. 선고 2012다92258 판결, 대법원 2016. 12. 29. 선고 2016다242273 판결 등 참조).

원고가 이 사건 협약에 따라 피고 B로부터 정부지원금을 수령하였다가 다시 반납한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 한편 원고의 주장에 따르더라도 이 사건 협약과 더불어 해약의 근거가 되는 관리지침상 '정부출연금'의 실질적인 지급주체는 중소벤처기업부가 그 정부지원금 교부 업무를 위탁한 피고 기술정보진흥원이고, 그 실질적인 환수주체도 피고 기술정보진흥원이며, 실제로 피고 B는 원고로부터 반환받은 정부출연금 98,023,000원을 그대로 피고 기술정보진흥원에게 다시 이체하여 그 '실질적 이득'이 귀속되었다고 볼 수 없다[이 사건 협약 및 관리지침, 세부관리기준 등 관계법령에 비추어 보더라도, ① 평가위원회의 평가위원단을 구성하는 전문가 Pool은 전담기관이 직접 구성하게 되고, 제조혁신센터에는 전문가 Pool에서 선정된 평가위원회의 평가결과에 귀속되어 정부지원금을 교부하거나 환수하는 역할만이 부여된 것인 점, ② 지원사업의 선정결과에 따른 사업비의 조성 및 요청권한도 원칙적으로는 피고 기술정보진흥원이 중소벤처기업부에 직접 요청하도록 되어 있는 점, ③ 이러한 정부출연금 지원 및 환수의 지침이 되는 세부관리기준의 제·개정 권한이 피고 기술정보진흥원에 있는 점 등을 종합하면, 피고 B는 피고 기술정보진흥원의 정부출연금 교부 및 평가, 환수 업무를 경기지역 단위에서 직접 수행하고 집행 및 보고하는 역할을 담당한 것에 불과하였다고 봄이 타당하다].

따라서 원고의 피고 B에 대한 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.