서울행정법원 2021. 11. 12. 선고 2021구합60526 판결

피고는 대한무역투자진흥공사법에 근거하여 무역 진흥과 국내외 기업 간의 투자 및 산업 기술 협력의 지원, 해외 전문인력의 유치 및 중소기업의 해외진출 지원, 정부 간 수출계약 등에 관한 업무를 목적으로 설립된 법인이다. 원고는 2018. 2. 1.부터 피고의 일본 B 무역관에서 과장으로 재직하였다.

D이 2019. 2. 1. B 무역관장으로 부임한 후 원고는 2019. 7. 피고에게 D이 직장내 괴롭힘 행위를 하였다고 신고하였다(이하 '이 사건 신고'라 한다). 피고는 2019. 10. 28. B 무역관을 수신인으로 하여 공문을 발송하여, 이 사건 신고에 따른 D에 대한 징계처리 경과를 안내하고, 원고에 대한 인사조치를 1안(원고의 전보) 또는 2안(원고의 소속 유지)으로 정하여 통보하면서 원고가 이에 대한 입장을 2019. 11. 1.까지 공문으로 회신할 것을 요청하였다. 위 공문의 구체적 내용은 아래와 같다.

원고는 2019. 11. 1. 피고에게 피고가 제시한 두 가지 방안은 신고자인 원고의 입장을 고려하지 않았으므로 위 두 방안에 대한 입장을 밝히지 않겠다고 회신하였다. 원고는 위 공문으로 피고에게, ① '근로기준법상 직장 내 괴롭힘에 해당하지 않는다는 법률자문(법무법인 2개소, 노무법인 1개소)이 어떤 법무법인이 어떤 근거로 내린 판단인지 전혀 공유된바 없어 납득하기 어렵다'는 이유로 위 법률자문 의견서 및 법률자문질의서 일체에 대하여 자료를 송부해줄 것을 요청하였고, ② '피신고자에 대한 감사실의 처분요청 수준에 비해 낮아진 최종 결과와 관련해 인사(징계)위원회에 참석한 외부전문가(변호사)가 구체적으로 어떤 법률자문을 했는지 알 길이 없다'는 이유로 위 신고건과 관련한 인사위원회 회의록 일체를 송부해줄 것을 요청하였다.

원고는 2019. 11. 18. 피고에게 위 나.항 기재 자료를 포함한 별지1 목록 기재각 정보(이하 '이 사건 정보'라 한다)에 대하여 정보공개 청구를 하였다. 피고는 2019. 11. 29. 이 사건 정보가 ① 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17690호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 '구 정보공개법'이라 한다) 제9조 제1항 제5호의 '의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항'으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구, 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있고, ② 특정 직원의 징계심의 등 인사관리 과정에서 생산, 취득한 직원의 개인에 관한 사항으로 공개될 경우 직원의 명예 등 사생활을 침해할 수 있는 정보로서 공적업무수행과 관련이 없어 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유가 침해될 우려가 있다는 이유로 이 사건 정보에 대하여 비공개 결정을 하였다.

피고는 2019. 11. 29. B 무역관을 수신인으로 공문을 보내 '신고자의 전보의사 없음이 확인되었으므로 이 사건 신고에 따른 징계 등 관련 절차가 마무리되어 2019. 12. 1.부로 현 무역관장의 지휘, 통솔 하에 정상 근무하기 바란다'는 지침을 통보하였다.

원고는 2020. 1. 13. 이 사건 정보에 대해 재차 정보공개 청구를 하며, 그 이유로 ① 피고가 2019. 11. 29. 이 사건 신고 건을 최종적으로 종료하였으므로 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개 사유가 사정변경으로 해소되었고, ② 부분공개결정이 가능하며 원고의 신고내용이어서 사생활 침해 가능성도 없어 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 사유도 인정되지 않는다고 주장하였다. 피고는 2020. 1. 23. 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호에 해당한다는 사유로 정보 비공개 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 이 사건 처분의 구체적 사유는 아래 기재와 같다.

원고는 2020. 4. 24. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 중앙행정심판위원회는 2020. 12. 15. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결, 대법원 2014. 6. 12. 선고 2013두4309 판결 등 참조).

이 사건 소의 적법 여부에 관하여 직권으로 보건대, 피고는 2021. 10. 15. 열린 이 사건의 제1회 변론기일에서 '별지1 목록 제1항 기재 법률 자문서는 법무법인 2개소가 아니라 법무법인 1개소로부터 2개를 받은 것이고, 별지1 목록 제4항 기재 법률 자문서 및 질의서는 존재하지 않는 것으로 확인되었다'고 진술하였다. 앞서 본 법리에 의할 때 피고가 별지1 목록 제4항 기재 각 문서를 보유·관리할 상당한 개연성에 대하여 원고가 입증을 하여야 하는데 원고가 제출한 증거에 비추어 보더라도 위와 같은 개연성을 인정할 만한 사정을 찾을 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 별지1 목록 제4항 기재 문서에 관한 부분은 피고가 보유·관리하지 않는 문서에 대한 정보공개 청구에 해당하여 부적법하다(이하 이 사건 정보 중 별지1 목록 제4항 기재 정보를 제외한 나머지 정보를 '이 사건 나머지 정보'라 한다).

원고 주장의 요지

피고는 최초 정보 비공개 결정 당시에는 이 사건 나머지 정보가 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항으로 비공개 대상정보에 해당한다고 처분사유를 밝혔기 때문에 원고로서는 이 사건 신고에 따른 인사조치가 완료되면 그 내용을 확인할 수 있을 것이라는 기대를 가졌다. 이에 따라 원고는 이 사건 신고에 따른 인사조치가 완료된 이후 다시 정보공개 청구를 한 것인데, 피고는 이 사건 나머지 정보가 인사관리에 관한 사항이라는 처분사유를 추가하여 비공개 결정을 하였다. 이로써 원고가 피고의 견해 표명을 신뢰한 이익이 침해되는 결과가 초래되었으므로, 이 사건 처분에는 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 존재한다.

이 사건 신고와 관련한 조사 및 그에 따른 인사조치가 완료되었으므로, 이 사건 나머지 정보는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 '의사결정 과정에 있는 사항'에 해당하지 않으므로, '인사관리에 관한 사항'이라고 하더라도 의사결정 과정이 종료한 이상 비공개 사유가 존재하지 아니한다. 또한 이 사건 나머지 정보에 대한 의사결정 과정이 종료하였음에도 '의사결정 과정에 있는 사항에 준하는 사항'에 해당한다는 주장은 국민의 기본권을 제한하는 법률을 엄격하게 해석해야 한다는 원칙에 비추어 타당하지 아니하다. 나아가 이 사건 나머지 정보가 공개되면 심의절차의 투명성, 공공성 및 정당성이 제고될 것이고 이로 인해 공정한 업무수행에 현저한 지장이 초래된다고 볼 사정은 없다.

이 사건 나머지 정보는 원고와 D 사이에 일어났던 사실을 기재한 것이므로 원고가 이미 아는 내용에 해당하고 이 사건 신고 과정에서 참고인으로 조사 받은 자들의 진술이 공개되더라도 그 내용이 개인의 사생활의 비밀에 관한 것이라고 보기는 어렵다. 설령 개인의 사생활에 대한 정보가 포함되어 있더라도 공개 대상정보와 비공개 대상정보를 분리하여 공개하는 것이 가능하다.

관계 법령

판단

비공개 대상정보 해당 여부

신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개 정보인지 여부

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호는 "인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개 대상정보로 규정하고 있다. 위 문언에 비추어 보면 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항이 아니더라도 인사관리에 관한 사항이 나머지 요건을 충족하면 비공개 대상정보에 해당한다. 이 사건 나머지 정보는 통상적인 의미의 인사관리에 관한 사항, 즉 임직원의 평가 및 승진, 휴직 등에 관한 정보는 아니지만, 징계 여부에 관한 정보로서 넓은 의미에서 인사관리에 관한 사항에 포섭될 수 있다고 판단되고, 이 사건 신고에 따른 인사조치가 종료되었지만 앞서 본 법리에 의하면 의사결정과정에 준하는 사항에 해당할 수 있다. 결국 이 사건 나머지 정보가 비공개 대상정보에 해당하는지 여부는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 나머지 요건, 즉 공개될 경우 공정한 업무 수행 등에 현저한 지장이 초래될 상당한 이유가 있는지 여부에 따라 결정된다.

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 나머지 요건의 충족 여부에 대하여 살펴본다. 먼저 이 사건 나머지 정보 중 법률자문 자문서 및 질의서에 대하여 본다. 공공기관의 요청에 따른 법률자문결과는 법무법인 등이 해당 사안을 법적으로 검토하여 공공기관에 전문적이고 공식적으로 의견을 제공하는 것이다. 공공기관은 이와 같은 법률자문을 기초로 해당 사안에 대한 법적용 내지 집행을 하므로, 법률자문 결과에 대한 정보공개는 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영 투명성 확보에 기여하고, 이 사건 나머지 정보 중 법률자문 의견서의 내용에 의하더라도 직장 내 괴롭힘 해당 여부나 그에 따른 인사조치에 대하여 관련 법령을 분석하고 이에 따라 결론을 내린 것으로서 공개될 경우 공정한 업무수행에 어떤 지장을 줄 수 있을지 명확하지 아니하다. 오히려 원고는 법률자문 의견서 내용을 통해 D의 행위가 직장 내 괴롭힘에 해당하는지 여부에 대한 판단 기준을 지득할 수 있을 것으로 보인다. 나아가 법무법인 내지 노무법인 등에서는 오히려 업무실적 홍보 등의 목적으로 공공기관에 대한 자문 실적을 공개하는 경우가 많은 점까지 고려하면 단순히 이 사건에서 해당 법무법인 내지 노무법인의 명칭이 공개된다고 하여 향후 법무법인 또는 자문변호사, 자문노무사 등이 진솔한 의견을 개진할 수 없게 된다거나 피고에 대한 자문을 회피하게 될 것이라고 단정할 수 없다. 그리고 이 사건 나머지 정보 중 회의록의 경우 인사위원의 발언을 녹취록처럼 기재한 형태가 아니라 회의 종료 후 각 위원의 발언 요지를 기재한 것에 불과하여 각 위원의 성명 및 직급을 공개하지 않는 경우 해당 위원이 누구인지 식별하기 어렵고, 그 내용 역시 D의 징계사유 및 양정 등에 대하여 논의한 내용을 간략하게 정리한 것에 불과하여 발언내용 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 없이 솔직하고 자유로운 의사교환을 저해할 여지가 크지 않다. 그렇다면, 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개 요건인 "공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유"에 대한 증명책임은 공공기관인 피고에게 있다고 할 것인바(대법원 2004. 5. 28. 선고 2001두3358 판결 참조), 피고가 주장하는 사정들 및 제출된 증거만으로는 이 사건 나머지 정보가 공개될 경우 피고의 공정한 업무 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 있음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

이에 대하여 피고는 변호인의 자문내용에 대하여는 상호 비밀유지의무가 존재한다는 취지로 주장한다. 변호사가 변호사법 제26조 등에 근거하여 자문내용에 대한 비밀유지의무를 부담한다고 하더라도, 자문을 의뢰한 피고도 일반적인 비밀유지의무를 부담한다고 볼 법률적 근거는 찾을 수 없다. 피고는 계약상 의무에 의하여 비밀유지의무를 부담한다는 취지로도 주장하나 이를 인정할 증거가 없다. 이 사건 나머지 정보의 내용을 살펴보더라도 고도의 신뢰관계에 기초하여 제공된 사실로써 공개 시 공정한 업무수행에 지장을 초래할 내용은 찾기 어렵다. 나아가 제3자의 비공개 요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결 참조).

정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 정보인지 여부

부분 공개 가능 여부

정보공개법 제14조는 '공개 청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다'라고 규정하고 있다. 여기서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개 대상정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있다고 함은, 이 두 부분이 물리적으로 분리가능한 경우를 의미하는 것이 아니고 당해 정보의 공개방법 및 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개 대상정보에 관련된 기술 등을 제외 내지 삭제하고 그 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고, 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한다고 해석하여야 한다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 등 참조).

피고는 이 사건 나머지 정보 중 피신고자인 D에 대한 제3자의 진술, D을 평가하는 인사위원들의 진술은 그 자체로 개인식별정보가 아니더라도 얼마든지 D의 인격·명예·사생활을 침해할 수 있으므로, 이 사건 나머지 정보를 사생활 침해가 있는 부분과 없는 부분으로 분리하는 것이 어렵다고 주장한다. 그러나 앞서 본대로 이 법원의 비공개 열람심사 결과에 의하면 이 사건 나머지 정보는 D이라는 개인의 인격이나 성품, 품행에 대한 판단을 포함하고 있다기보다는 원고가 신고한 D의 행위가 직장 내 괴롭힘 등의 징계사유에 해당하는지, 그에 따른 징계양정은 이전의 사례에 비추어 어느 정도가 적정한지를 논하고 있는 것으로 피고가 주장하는 정보가 포함되어 있다고 볼 수 없다. 다만 앞서 판단한 대로 이 사건에서 별지2 기재 비공개 대상정보는 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상정보에 해당하는바, 이 사건에서 위 정보를 삭제하고 그 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고, 나머지 부분만으로도 공개의 가치가 있는 것으로 판단된다. 따라서 이 사건에서 공개가 가능한 부분과 불가능한 부분이 혼재되어 있어 분리가 어렵다는 피고의 주장은 받아들이지 않는다.