서울행정법원 2023. 12. 20. 선고 2023구단53488 판결

원고는 'D'라는 상호로 교육서비스업을 영위하는 사람으로서 2022. 7. 5. 피고와 국민 평생 직업능력 개발법(이하 '평생직업능력법'이라 한다)에 따라 국가기간·전략산업직종에 대한 직업능력개발훈련인 'E' 훈련과정을 '훈련기간 2022. 7. 13.부터 2022. 12. 23.까지, 훈련시간 총 890시간, 정원 30명, 훈련방법 혼합'으로 정하여 위탁받는 계약(이하 위 계약을 '이 사건 위탁계약'이라 하고, 위 훈련을 '이 사건 훈련'이라 한다)을 체결하였다.

피고는 2023. 2. 3. 원고에게 아래 표 기재와 같은 사유를 원인으로 평생직업능력법 제16조 제2항 제3호 및 제7항, 같은 법 시행령 제13조 제4항, 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 1] 2. 개별기준 다. 1)에 따라 계약해지와 1년 해당직종 위탁·인정제한(2023. 2. 4.부터 2024. 2. 3.까지)을 내용으로 하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

이유제시 위반의 절차상 하자 주장

처분사유 부존재 주장

재량권 일탈·남용 주장

인정사실

원고는 2012. 8. 24. 최초로 직업훈련시설지정을 받았고, 2021. 10.경 한국기술교육대학교 직업능력심사평가원(이하 '심사평가원'이라 한다)이 진행하는 '2022년도 운영 직업능력개발훈련과정 (통합)심사'에 참여하여 실업자를 대상으로 하는 국가기간·전략산업 직종훈련 과정인 이 사건 훈련과정을 인정받고 피고와 이 사건 위탁계약을 체결하였다.

원고는 이 사건 훈련의 교·강사를 당초 'G, H'에서 'H, I, F'로 변경하는 내용의 위탁계약 변경 요청을 하였고, 피고가 심사평가원에 교·강사 검토 의뢰를 하여 적합하다는 회신을 받아 F와 강사 위촉계약서를 체결하였다.

이 사건 훈련과정의 훈련생이 2022. 12. 1. 국민신문고를 통해 '2022. 9. 2.부터 훈련을 담당한 F 강사가 크고 작은 사건들로 수업시간을 갑자기 변경하였고, 처음에 예정한 커리쿨럼을 준수하지 않았다. 오전에만 수업을 하고 오후에는 알아서 자습을 하라고 하였으며, 본래 수업시간은 9시 30분부터 6시까지였으나 실제 수업을 받는 시간은 4시간이 채 안되었다. F 강사는 2022. 12. 1. 자신의 능력이 부족하다며 수업을 못하겠다고 하였고 2022. 12. 12.부터 새로운 강사가 올 것인데 그 동안은 계속 자습을 하라고 하였다. 원래대로라면 현재 시점에서 전체 과정의 70~80%의 진도가 나갔어야 하는데 실제로는 30%도 채 배우지 못했다. 여러 차례 이 사건 훈련기관에 전화를 하였으나 별다른 조치를 취하지 않았다. 6개월간 관리 소홀로 허송세월을 한 것 같아 억울하다'는 내용의 민원을 제기하였다(을 제5호증).

이에 피고가 유선으로 원고에게 위 국민신문고 민원 내용에 대하여 문의하자 원고는 2022. 12. 2. 원고에게 다음과 같은 내용의 사실확인서를 제출하였다(을 제6호증).

피고는 2022. 12. 19. 심사평가원 부정훈련센터 직원 1명, 내용전문가 1명과 함께 원고에게 대한 합동 불시 지도점검을 실시하면서 당일 출석한 훈련생 19명을 대상으로 설문조사 및 대면조사, 훈련 교·강사 조사 및 대표자 조사 등을 진행하였다. 그 대략적인 내용은 다음과 같다(을 제7, 8, 9호증).

위 지도·감독에 참여한 내용전문가는 위와 같은 사실들을 확인한 후 다음과 같은 검토 의견을 밝혔다(을 제11호증의 1).

이 사건 훈련과정 종료 후 훈련생들이 올린 비공개 수강평 중 대략적인 내용은 다음과 같다(을 제12호증의 1).

판 단

절차상 하자 주장에 대한 판단

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).

살피건대, 을 제6, 17, 18, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 처분서에는 처분의 원인이 되는 사실로서 "훈련과정의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 위탁계약을 위반, 2022. 9. 2.~2022. 12. 1. 훈련내용 미준수(훈련수준 미달 포함), 2022. 9. 2.~2022. 12. 1. 훈련시간표 미준수, 2022. 9. 2.~2022. 12. 1. 훈련방법 미준수, 2022. 9. 2.~2022. 12. 1. 훈련교재 미준수, 2022. 9. 2.~2022. 12. 1. 훈련목표 달성 관리 소홀, 2022. 12. 19. 훈련내용 및 훈련시간표 미준수"라고 명시되어 있고, 법적 근거로서 "평생직업능력법 제16조 제2항 제3호 및 제7항, 같은 법 시행령 제13조 제4항, 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 1] 2. 개별기준 다. 1)"이라고 명시되어 있는 점, 피고는 2022. 12. 1. 국민신문고 제보를 받고 원고에게 이 사건 훈련과정의 시간표 미준수, 수업방식의 부적정, 훈련교재미사용, 오후 자습문제 등에 대하여 문의하였고, 원고는 사실을 확인하여 의견서(을 제6호증)를 제출한 점, 원고는 피고가 2022. 12. 19. 현장 점검을 하면서 작성한 점검표의 부적정란(훈련교과편성 내용, 시간표 미준수)을 열람하였고, 2023. 1. 17. 실시된 청문에서 답변서와 입증자료를 통해 위와 같은 처분사유의 구체적인 내용에 반박하는 주장을 충분히 펼친 점, 원고는 피고에게 훈련내용, 훈련시간이 훈련목적에 위배될 정도라고 판단하는 근거가 된 학생 설문지 내용, 훈련생이 신문고에 위반사항이라고 민원을 제기한 내용, 심사평가원의 의견서, 피고의 조사보고서 등에 대한 문서열람신청을 하여 피고가 일부 내용을 열람하게 한 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 처분의 이유 및 근거에 관하여 충분히 알 수 있었고, 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었던 것으로 보인다. 따라서 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차적 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

처분사유 부존재 주장에 대한 판단

F 강사는 2022. 9. 2.부터 2022. 12. 1.까지 이 사건 훈련의 전체 훈련시간890시간 중 51.6%에 해당하는 460시간의 훈련을 담당하였는데, 3개월의 기간 중 처음 몇 주(훈련생들의 진술에 서로 차이가 있으나 최소 3~4회, 최대 2~3주 정도만 오후 수업을 진행한 것으로 보인다)만 1일 훈련시간 8시간을 준수하였을 뿐 나머지 기간에는 오전에만 수업을 하고 오후에는 자습을 하도록 하는 등 상당한 기간 훈련시간표를 준수하지 않고 부실하게 강의를 진행한 것으로 보인다. 원고는 F 강사가 오후에 실습 위 주로 수업을 한 것이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이, 훈련생 설문조사 당일 출석한 훈련생 19명 중 15명의 훈련생들이 '교육 진행시 오전시간만 수업을 진행하고 예정된 시간보다 일찍 종료하거나 오후에 자습을 한다'고 응답하였고, F 강사가 수업을 제대로 진행하지 않고 자습 위주로 수업을 진행한 점에 대한 불만을 표한 훈련생이 9명이나 되는 점, 훈련생 개별 면담에서도 F 강사가 최소 2개월 이상 오후에 수업을 진행하지 않은 사실이 드러난 점, 비공개 수강평에도 '오후 수업에는 각자 할일을 하거나 오전강의 복습을 요구하였다'는 내용이 있는 점, 결국 이러한 내용으로 한 훈련생이 국민신문고에 민원을 제기하기까지 한 점 등을 종합하여 보면, 오후에 의미 있는 실습 수업이 진행된 것으로 보기 어렵다.

앞서 본 훈련생들의 개별 면담 내용, 설문조사 내용 등을 종합하여 보면, F 강사는 이 사건 훈련의 과정운영계획을 무시하고 이 사건 훈련과정에 포함되어 있지 않은 파이썬 강의를 1~2주, SQLD 자격증 준비 강의를 2주 정도 진행한 사실이 인정된다. 뿐만 아니라, 훈련생 설문조사에서 F 강사가 수업하여야 하는 8개 교과목을 배웠다고 답을 한 훈련생들이 19명 중 각 과목별로 2~12명에 불과한 점, 훈련생 개별 면담에서 '파이썬, SQLD 자격증 강의 이후 여러 교과목의 수업을 겉핥기식으로 진행하여 훈련생들이 제대로 지식습득을 못하였다'는 의견이 제시되었고, 비공개 수강평에도 'F강사와 3개월의 시간을 허비하였다. F 강사는 세금으로 진행되는 모든 강의에서 배제해 주었으면 좋겠다', 'F 강사가 진행했던 3개월 간 수업공백이 생겼다', '학원측에서 제대로 검증하지 않고 강사를 고용하는 바람에 3개월이 허공으로 날아갔다', F 강사에 대한 자격 검증이 부족했다', 'F 강사는 스프링에 대한 이해가 없고 커리쿨럼과 관련 없는 수업을 진행하였다'는 등의 의견이 제시된 점, 결국 이러한 내용으로 한 훈련생이 국민신문고에 민원을 제기하기까지 한 점 등을 종합하여 보면, F 강사가 진행한 나머지 강의들도 수준에 맞게 깊이 있는 교육이 되지 못하고 기초적이며 개괄적인 내용으로만 부실하게 진행되었다고 보인다.

피고가 대면조사를 실시한 훈련생 3명과 국민신문고 제보를 하였던 훈련생은 서로 다른 사람인 점, 적극적으로 비공개 수강평으로 F 강사의 수업에 대하여 불만을 제기한 훈련생들도 6명에 달하는 점, 원고도 자체적으로 훈련생들의 의견을 수렴하여 부득이하게 강사를 교체하게 된 점, F 강사에 대하여 불만을 표시한 훈련생들의 진술내용들이 구체적이고 대체적으로 서로 일치하며 달리 이 사건 훈련기관이나 F 강사에 대하여 허위로 나쁘게 평가를 할 동기를 찾아볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, F 강사에 대한 훈련생들의 구체적인 진술들에 상당히 신빙성이 있다고 보이고, 일부 훈련생들의 개인적인 의견으로 치부할 수 없는 내용이라고 봄이 타당하다.

원고는, 파이썬 수업과 SQLD 자격증 취득 수업도 이 사건 훈련내용 및 훈련목표와 직접적인 연관성이 있는 수업이므로 F 강사가 이 부분 수업을 한 것이 훈련목적에 위배되는 것은 아니라고 주장한다. 살피건대, 심사평가원의 내용전문가는 원고의 위와 같은 주장에 대하여, "이 사건 훈련과정명에서 확인할 수 있듯이 프로그램언어는 자바가 중심이 되어 진행되는 과정이고, 특히 F 강사는 훈련 초기 I 강사가 수업한 '프로그래밍 언어 응용', 'SQL활용'에서 학습한 프로그래밍 언어를 바탕으로 'UI구현', '인터페이스 구현', '통합구현' 등 3개월간 구현 수업을 진행하였어야 하는데도 시간표에 편성되지 않은 수업을 진행하였으므로 문제가 있다"는 의견을 밝힌 점, 파이썬이나 자바는 모두 프로그래밍 언어의 종류로서, 원고의 주장과 같이 파이선으로도 웹 프로그램, 임베디드 프로그램 등 다양한 서버프로그램을 구현할 수 있으나 이 사건 훈련과정은 자바 기반 환경에서 프로그램을 개발하는 교육을 예정하고 있어 훈련생들은 자바 언어를 학습하고, 자바를 기반으로 한 애플리케이션 설계, 관리, 수행, 배포, UI 구현, 인터페이스 구현, 서버프로그램 구현 등을 배울 것이라 기대하고 있었을 것인 점, 자바 언어는 파이선 언어보다 배우기가 더 어려워 진입장벽이 높다고 알려져 있고, 파이썬 언어를 인터넷이나 다른 방법으로 이미 학습을 하고 온 훈련생도 있을 수 있는데, 파이선이 프로그래밍 언어의 한 종류라는 이유만으로 훈련과정의 커리쿨럼으로 정해진 자바 언어를 기반으로 한 수업 대신 파이썬 언어를 수업한 것은 훈련과정을 명백하게 이탈한 교육이라고 보이는 점, 원고는 평생직업능력법 제19조에 따라 고용노동부장관으로부터 이 사건 훈련의 내용, 기간, 시간, 시설, 장비 등에 대한 통합심사를 거쳐 인증을 받았고, 이 사건 위탁계약 제2조 제4항에서는 '훈련의 실시방법과 내용은 피고로부터 인정받아 직업능력개발정보망에 등록·관리되는 것과 동일하여야 한다'고 정하고 있는데, 이 사건 훈련기관이 심사평가원으로부터 인정받아 직업능력개발정보망(HDR-Net)에 등록한 내용에 따르면 이 사건 훈련과정의 훈련목표에 파이선 언어학습에 대한 내용이 없고, '자격증 취득과정 해당 여부'에도 '아니오'라고 기재되어 있는 점, 심사평가원은 실무교육과정에서 자격증 취득 수업을 진행하는 것을 전형적인 부정·부실 훈련 사례로 교육하고 있는 점, F 강사에 이어서 수업을 진행하였던 H 강사가 '2022. 12. 19. 지도점검 당일 훈련시간표상으로는 펌웨어 구현 수업을 진행하여야 하나, 훈련생들이 핵심 과목인 자바 웹프로그램 훈련이 부족하여 펌웨어 구현이 아닌 스프링 프레임워크 내용을 강의하였다'고 진술한 점 등을 종합하여 보면, 파이썬 언어나 SQLD 자격증 수업이 F 강사가 담당한 교과목과 연관성이 없는 것이 아니라 하더라도 피고로부터 인정받은 자바 등 훈련내용이 충실하게 교육되지도 않은 상태에서 파이썬 언어나 SQLD 자격증 수업을 진행한 것이 훈련목적에서 벗어나지 않는다고 볼 수 없다.

위와 같이 이 사건 훈련기간 중 3개월을 강의했던 F 강사는 훈련시간 8시간 중 오후 시간을 대부분 자습으로 진행하고, 미리 정해진 과정운영계획에 따라 훈련과정을 체계적으로 진행하지 않고 본인이 강의할 수 있는 내용 위주로 기초적, 개괄적으로 부실하게 수업하였으며, 원고는 강사에 대한 자격 검증과 관리를 소홀히 하여 이 사건 훈련이 부실하게 운영되게 함으로써 이 사건 위탁계약상 피고로부터 인정받은 훈련 내용, 훈련 방법 등을 잘 준수하여 충실한 훈련이 진행되도록 해야 할 의무를 위반하였는바, 그 계약 위반의 내용이 훈련목적을 달성할 수 없을 정도로 중하다고 할 수 있다. 또한 위와 같은 처분사유만으로도 이 사건 처분의 정당성이 인정되고(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 나머지 처분사유인 F 강사가 미리 정해진 훈련교재를 사용하지 않은 점, 2022. 12. 19. H 강사가 미리 정해진 훈련계획표를 따르지 못한 점은 F 강사의 부실한 훈련에 부수한 내용이라 볼 수 있으므로 나머지 처분사유에 대하여 더 나아가 판단할 필요 없이 이 사건 처분에 처분사유가 부존재한다는 원고의 주장은 이유 없다.

재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조).

앞서 본 인정사실에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것이라고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

평생직업능력법 제16조 제2항 제3호, 제3항, 같은 법 시행령 제13조 제4항, 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 1]에 따르면, 위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우에는 제2호의 개별기준에 따라 시정요구, 위탁계약의 해지 또는 위탁 및 인정제한의 처분을 해야 하고, 다만, 고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 2분의 1(위탁계약 해지의 경우에는 시정요구를 말한다)의 범위에서 감경하여 조치할 수 있으며, 위 [별표 1]의 2. 개별기준 다. 1)항에 따르면 "훈련기간, 훈련시간, 학급 편성, 훈련교사, 훈련장소, 훈련시설·장비 등 훈련과정의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 위탁계약을 위반한 경우"에는 계약해지와 1년 해당직종 위탁·인정제한의 처분을 하도록 정하고 있는데, 이 사건 처분은 위 처분기준에 부합하고, 위 규정들의 구체적인 내용이나 그 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다거나 그 처분기준을 적용한 결과가 현저히 부당하다고 보이지 않는다.

직업능력개발훈련은 고용보험법상 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 것으로서, 훈련생에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득·향상시켜 산업현장에서 필요한 기술·기능 인력을 양성하려는 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비의 적절한 사용과 부당청구 방지를 위하여 훈련과정에 대한 등록·관리는 엄격하게 이루어질 필요성이 크다. 원고가 위와 같이 이 사건 위탁계약을 위반하여 훈련생들에게 피해가 발생하였고, 실제로 훈련생들 중 일부는 국민신문고 민원, 비공개 수강평등을 통해 그러한 피해를 호소하기도 하였다. 이러한 점에서 원고의 계약위반의 정도가 경미하다거나 고의성이 없는 사소한 부주의에 의한 것에 불과하다고 평가하기는 어렵다.

이 사건 처분으로 인하여 원고에게 일정기간 위탁교육을 할 수 없는 불이익이 있게 되지만, 원고는 그 외에 다른 교육훈련을 실시할 수 있고, 직업능력개발훈련제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 원고의 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없다.