서울행정법원 2025. 2. 28. 선고 2023구합75027 판결

피고가 2023. 7. 26. 원고에 대하여 한 464,498,120원의 장기요양급여비용 환수결정처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

❶ 노인복지법 시행규칙 제22조 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 ‘6. 직원의 배치기준’의 문언 및 취지에 비추어 볼 때, 위생원과는 달리 조리원의 경우에는 ‘전량’ 위탁이든 ‘부분’ 위탁이든 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다고 보아야 한다.

❷ 피고는 급식 위탁에 관한 명확한 법률상 근거 규정이 없음에도 불구하고, 이 사건 요양기관이 조리원에 대한 인력배치기준을 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 법률유보원칙에 위배된다.

❸ 이 사건 요양기관은 조리원을 상시 배치하는 것과 동등한 수준으로 위탁업체로부터 급식을 제공받았다. 이 사건 요양기관은 외부 업체에 급식을 전량 위탁하였음에도 수급자들에게 양질의 식사를 제공하기 위해 추가로 조리원을 채용하여 배치하고, 추가 반찬만을 요양기관 내에서 조리하였을 뿐이므로, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호가 정하고 있는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에 해당한다고 볼 수 없고, 설령 이 사건 요양기관이 조리원에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 보더라도, 노인장기요양보험법상 부당이득징수의 대상으로 보아야 할 정도의 공익적 필요성이 있다고 볼 수도 없다.

❹ 2023. 12. 29. 보건복지부 고시 제2023-289호로 개정되어 2024. 1. 1. 시행된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항(이하 ‘이 사건 개정 고시 규정’이라 한다)은 단서에서 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다.”고 규정하고 있는바, 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 이 사건에도 이 사건 개정 고시 규정이 적용되어야 한다.

❶ C 외 27명의 요양보호사는 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 4. 20. 국민건강보험공단 공고 요양기준실 제2021-1호<1>, 이하 ‘이 사건 세부사항’이라 한다) 제12조 제3항이 정하고 있는 바에 따라 규칙적으로 근무하였으므로, 각 근무인원 1인으로 산정하여야 한다.

❷ 요양보호사는 근로자에 해당하여 근로기준법의 적용을 받는바, C 외 27명의 요양보호사에게는 유연근무제가 적용되어 규칙적으로 근무한 것으로 인정되므로, 각 근무인원 1인으로 산정하여야 한다.

이 사건 현지조사를 진행한 관할 지방자치단체의 장인 보령시장과 피고는 이 사건 요양기관의 위탁급식 및 종사자 배치의 적정 여부 등에 대하여 지도ㆍ점검할 의무가 있다. 원고는 보령시에 위탁급식 관련 서류를 모두 제출하였음에도, 단 한 번도 ‘조리원 2인 이상을 의무적으로 배치해야 한다’는 안내 또는 계도를 받은 적이 없었던 관계로 이 사건 요양기관이 급식위탁에 관한 규정을 준수하고 있다는 신뢰를 갖게 되었는바, 이 사건 처분은 위와 같은 원고의 신뢰를 위배한 후속행위에 해당하여 위법하다.

이 사건 처분은 비례원칙 등에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다. 4. 관계 규정

‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’이란 단순히 행정실무상의 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두51587 판결 등 참조). 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지․목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조).

노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 급여를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 따라서 입소자가 30명 이상인 노인요양시설에 입소자 25명당 1명의 조리원을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다.

따라서 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘6. 직원의 배치기준’의 비고 제6호에서, 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다고 규정하고 있는 ‘급식을 위탁하는 경우’란 밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 ’급식을 전량위탁 하는 경우‘, 즉 해당 요양기관이 식재료의 구매, 전처리, 조리, 배식 등 급식 운영에 필요한 모든 과정을 포함한 급식 서비스 일체를 외부전문 급식업체에 위임하여 수행하는 경우를 의미한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분이 관련 법령을 원고에게 불리한 방향으로 유추해석한 것에 해당한다거나 법률유보원칙에 반한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 부분 처분사유의 존부는 이 사건 요양기관이 2019. 1.부터 2023. 3.까지 중 2023. 1.~2.을 제외한 나머지 기간 동안 D조합에 급식을 전량위탁하여 D조합이 이 사건 요양기관의 급식 전반에 걸친 업무를 책임지고 수행함으로써 조리원 배치의무가 면제되는 경우에 해당하는지 여부에 달려 있다고 할 것인데, 을 제1 내지 3, 5, 12 내지 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 요양기관에서 조리원으로 근무한 E(2021. 10. 1.부터 근무 중), F[2018. 11. 9.부터 2022. 10. 9.까지 근무, 신고 근무기간 기준, 이하 같다], G(2019. 8. 1.부터 2021. 2. 28.까지 근무), H(2022. 10. 14.부터 2022. 11. 19.까지 근무), I(2023. 1. 3.부터 2023. 2. 28.까지 근무), J(2021. 7. 1.부터 2021. 8. 31.까지 근무), K(2022. 11. 24.부터 근무 중)은 이 사건 현지조사를 담당한 조사원에게 ‘D조합은 이 사건 요양기관에 식자재를 공급하였을 뿐, 완전 조리된 급식품을 공급한 것은 아니고, 조리원이 이 사건 요양기관 내에서 공급받은 식자재를 이용하여 급식품을 조리하였다’는 취지로 진술하였고, 이 사건 요양기관에서 요양보호사로 근무한 L(2021. 11. 3.부터 2023. 1. 31.까지 근무), M(2012. 5. 11.부터 2021. 6. 30.까지 근무), D조합의 사무 및 회계담당 직원 N의 각 진술이 위 조리원들의 각 진술에 대체로 부합하며, 조리원들의 각 진술이 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정은 찾아 볼 수 없다.

결국 이 사건 요양기관은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘6. 직원의 배치기준’의 비고 제6호가 정하고 있는 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁한 경우’에 해당한다고 볼 수 없고, 원고가 제출한 갑 제4 내지 7, 11, 13 내지 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 또는 음성, 증인 F의 증언, 이 법원의 O조합에 대한 사실조회결과만으로는 이를 뒤집기에 부족하다.

따라서 이 사건 요양기관은 2019. 1.부터 2023. 3.까지 중 2023. 1.~2.을 제외한 나머지 기간 동안 조리원 관련 인력배치기준 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 봄이 상당하고, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐한 경우만을 의미하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 하며(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 취지 참조), 부당하게 과다 지출된 장기요양급여비용을 원상회복하여 국민건강보험 재정의 건전성을 도모할 공익적 필요성도 존재하는바, 이 부분 처분사유를 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 세부사항 제12조 제3항과 같은 근무인원 1인의 산정에 관한 특례규정은 직원의 근무형태나 일정에 따라 해당 월 기준 근무시간보다 실제 근무시간이 적어 부득이하게 월 기준 근무시간을 충족하지 못하여 급여비용이 감액 산정되는 일부 시설이나 기관을 위한 예외규정으로서 마련된 것으로, 예컨대 요양보호사 A가 매주 수, 목요일을 휴무로 하여 해당 월의 근무가능일수가 적어지게 된 결과 실제 계획된 근무형태에 따라 근무하였음에도 부득이하게 해당 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였거나, 간호조무사 B가 교대 근무로 인해 해당 월 마지막 날 야간근무를 하여 일부 근무시간이 다음 달로 산정되어 부득이하게 월 기준 근무시간을 충족시키지 못하는 등 수급자들에게 24시간 연속적으로 급여를 제공하여야 하는 시설급여의 특성을 고려하여 장기 요양기관에 근무하는 요양보호사 및 간호(조무)사 1인이 예정된 근무일정에 따라 1일 3교대 또는 2교대 형태로 규칙적인 근무를 하였음에도 이 사건 고시에 따른 ‘월 기준 근무시간’을 충족하지 못할 경우, 해당 종사자에 관해 인력배치기준 위반이 적용되는 불합리한 피해를 방지하기 위한 특례규정이다(을 제10호증 참조).

이에 대하여 원고는, ‘C 외 27명의 요양보호사에게는 근로기준법상 유연근무제가 적용되어 규칙적으로 근무한 것으로 인정되므로, 근무인원 1인으로 산정하여야 한다’는 취지로 주장하나, 월 기준 근무시간의 충족 여부 및 그 예외를 어떻게 설정할 것인지는 근로자의 처우에 관한 것이 아니라 장기요양기관에 지급하는 급여비용의 산정과 관련된 것이므로, 근로관계법령의 내용이나 취지가 당연히 준용되어야 한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 원고의 주장과 같이 C 외 27명의 요양보호사가 유연근무제에 따라 근무하였다고 하더라도, 그 근무형태 자체에 별다른 규칙성을 찾아보기 어려운 이상, 이 사건 세부사항 제12조 제3항이 적용된다고 볼 수는 없으므로, 이 부분 처분사유를 인정할 수 있다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지 및 같은 법 제43조 제1항 제4호의 규정 형식 및 내용에다가 이에 따른 부당이득환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지로 보이는 점 등까지 보태어 보면, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 그 징수여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분의 법적성격이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분은 적법하다.

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

판사 양상윤(재판장) 정한영 조약돌

서울행정법원

판결

사건

2023구합75027

판결선고

2025. 2. 28.

서울행정법원

제1부

판결

각주1) 위 공고가 여러 차례 개정되었으나, 그 개정 내용이 이 사건의 결론에 영향을 주지 아니하므로, 이 사건에 적용되는 가장 최신의 공고에 근거하여 설시한다.

각주2) 위 고시가 여러 차례 개정되었으나, 그 개정 내용이 이 사건의 결론에 영향을 주지 아니하므로, 이 사건에 적용되는 가장 최신의 고시에 근거하여 설시한다.