서울행정법원 2025. 9. 24. 선고 2024구단65020 판결

원고는 회원의 산업안전 분야 활동에 대한 지원 및 경력관리 등을 목적사업으로 하는 비영리법인으로, 원고의 분사무소 중 하나인 서울지역본부(이하 '원고 서울지역본부'라 한다)는 2024. 6. 5. 피고로부터 산업안전보건법 제21조에 따라 '안전관리전문기관'으로 지정을 받아, 사업주와 안전관리 위탁 업무 계약을 체결하고, 해당 사업주에게 위탁받은 안전관리자의 업무를 제공하고 있다.

고용노동부는 2024. 1. 22.부터 2024. 2. 16.까지 원고 주사무소 및 분사무소를 대상으로 감독을 실시하였는데, 원고 서울지역본부에 대하여는 피고가 2024. 1. 30.부터 2024. 1. 31.까지 2023년에 수행한 업무에 대하여 감독을 하였다. 피고는 그 결과와 관련하여 2024. 3. 13. 업무정지처분 사전통지 및 시정지시, 2024. 4. 19. 업무정지에 갈음하는 과징금처분 사전통지를 거쳐, 2024. 5. 9. 원고에게 다음과 같이 산업안전보건법 제21조 제4항 위반을 이유로 업무정지 1개월에 갈음하는 과징금 31,032,850원의 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고의 주장 요지

이 사건 처분은 처분의 이유를 제시하지 않은 절차상 하자가 있다.

원고 서울지역본부는 안전관리업무를 게을리한 사실이 없는바, 이 사건 처분은 다음과 같이 처분 사유가 존재하지 않는다.

① 사유와 관련하여, 원고 서울지역본부는 일반안전점검 시 당해 월 내에는 격주 단위로 2회 방문하였고, 월과 월 사이에도 가급적 최소 7일 이상의 간격을 두도록 노력하였으며, 다만 위탁계약을 체결한 사업주의 휴무일, 담당자의 휴가일, 연휴가 길게 이어지는 공휴일 등의 특별한 사정이 있는 경우에만 방문과 방문 사이의 격주 간격이 상황에 따라 길어지거나 짧아졌을 뿐이다. 원고 서울지역본부는 월 2차례 방문을 하지 않았다거나 1회 방문시 안전관리 업무를 게을리한 사실이 없다.

② 사유와 관련하여, 관계 법령 등에는 점검요원 1명이 1일 방문할 사업장 수를 정한 규정은 없고, 점검요원이 1일 출장 시 5개 사업장을 방문하였다고 하여 곧바로 충분한 점검시간을 할애하지 않아 안전관리 업무를 게을리하였다고 볼 수 없다. 원고는 내부적으로 점검요원 1인이 1일 방문하는 사업장 수를 5개 이하로 제한하고 있는데, 피고는 2014년과 2019년에 원고에 대한 감독을 하면서 1일 방문 사업장수를 문제 삼은 적이 없었다.

③ 사유와 관련하여, 관리하는 사업장에 입사자가 발생하는 경우 채용시 교육을 실시해야 하는 것은 사업주이고, 원고 서울지역본부는 위와 같은 지도 · 조언을 이행하였다.

④ 사유와 관련하여, 원고 서울지역본부는 이전 점검 시 확인된 지도사항의 개선여부를 추적·관리하여 왔다.

이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다.

판단

절차상 하자 주장에 대한 판단

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있으므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 등 참조).

앞서 든 증거들, 갑 제10, 12호증, 을 제2, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2024. 1. 30.부터 2024. 1. 31.까지 원고 서울지역본부에 대하여 지정기관 감독을 실시하면서 ① 내지 ④ 사유와 동일한 사유를 지적한 사실, 피고는 2024. 3. 13. 및 2024. 4. 19. 각 사전통지를 하면서 처분의 원인이 되는 사유로 ① 내지 ④ 사유를 명시한 사실, 원고 서울지역본부는 위 각 사전통지와 관련하여 2024. 3. 25. 및 2024. 4. 29. 피고에게 ① 내지 ④ 사유와 관련하여 각 사유별로 상세한 의견을 제출한 사실, 원고는 위탁사업장 점검 후 점검내용을 점검일이 속한 달의 다음달 10일까지 전산시스템에 등록하며, 위 전산시스템을 통하여 원고는 각 사업장별 점검내역을 직접 확인할 수 있는 사실을 인정할 수 있다. 피고가 제시한 처분의 근거법률과 원인이 되는 사실, 위 의견제출 내용 등에 비추어, 비록 ① 내지 ④ 사유와 관련하여 피고가 세부 지적사항을 명시하지 않았다고 하더라도, 원고는 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어지는지 충분히 알 수 있었고, 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 판단된다. 원고의 위 주장은 이유 없다.

처분사유 부존재 주장에 대한 판단

산업안전보건법 제21조는 안전관리전무기관의 업무수행에 관한 사항은 고용노동부령으로 정하도록 규정하고(제3항), 고용노동부장관이 안전관리전문기관의 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무 정지를 명할 수 있는 사유로 '그 밖에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우'를 정하고 있고(제4항 제5호), 같은 법 제160조 제1항은 제21조 제4항에 따라 업무정지를 명하여야 하는 경우에 그 업무정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되면 업무정지 처분을 대신하여 10억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제28조는 법 제21조 제4항 제5호에서 정한 '대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우' 중 하나로 '위탁받은 안전관리 또는 보건관리 업무에 차질을 일으키거나 업무를 게을리한 경우'를 정하고 있고(제3호), 같은 법 시행규칙 제20조 제1항은 법 제21조 제3항에 따라 안전관리전문기관은 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 사업장의 안전관리 또는 보건관리 상태를 정기적으로 점검해야 하며, 점검 결과 법령위반사항을 발견한 경우에는 그 위반사항과 구체적인 개선 대책을 해당 사업주에게 지체없이 통보해야 한다고 규정하고 있다.

앞서 든 증거들, 갑 제14, 16 내지 34호증, 을 제8, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 사실 내지 사정들을 종합해 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고 서울지역본부가 '위탁받은 안전관리업무에 차질을 일으키거나 업무를 게을리한 경우'에 해당한다고 볼 수 없어 처분사유가 인정되지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 이 사건 처분은 위법하다(처분사유가 부존재하다는 원고의 주장을 받아들이므로, 예비적으로 주장한 원고의 재량권 일탈 · 남용 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다).

① 사유와 관련하여, 구 안전·보건관리전문기관 및 건설재해예방전문지도기관 관리규정(2024. 12. 27. 고용노동부예규 제231호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 안전관리전문기관 관리규정'이라 한다) 제4조 제1항 제1호 가목은 안전관리전문기관이 월 2회(격주 단위)로 일반안전점검을 정기적으로 실시하도록 정하고 있고, 원고 서울지역본부의 위탁기관 방문 주기가 30일 이상이거나 5일 이내인 사례들이 확인되기 는 한다. 그러나 원고는 위 사례들에 대하여 해당 사업장의 휴무, 담당 직원의 휴가, 장기간의 연휴 등 불가피한 사정이 있을 때 월과 월 사이에 격주의 간격을 유지하지 못한 것이라고 주장하는바, 실제 점검주기 30일 이상 또는 5일 이내인 사례는 다음 달로 점검 주기가 바뀔 때만 확인되며, 사업장별로 위와 같은 사례가 여러 차례 반복되지는 않았던 것으로 보이는 점, 해당 월 내에는 격주 단위로 2회 방문한 점, 피고는 원고의 위와 같은 방문 주기로 인하여 안전관리업무가 부실하게 이루어졌다는 사정에 대하여는 구체적으로 주장하지 않은 점 등에 비추어 보면, ① 사유와 관련하여 원고 서울지역본부가 위탁받은 안전관리업무에 차질을 일으키거나 업무를 게을리하였다고 보기 어렵다.

② 사유와 관련하여, 산업안전보건법 관계법령에서 안전관리전문기관 점검요원의 1일 방문업체 수를 정하고 있지는 않은바, 점검요원이 1일 5개 사업장을 방문하였다고 하여 곧바로 위탁받은 안전관리업무에 차질을 일으키거나 업무를 게을리하였다고 볼 수는 없고, 이 부분 사유가 인정되려면 이로 인하여 원고 서울지역본부가 위탁 사업장에 대하여 충분한 점검을 하지 못하였다는 점까지 인정되어야 한다. 이와 관련하여 원고는 내부 규정을 두고 2011년경부터 소속 점검요원의 1일 방문 사업장 수를 1일 최대 5개 업체 이내로 관리하면서, 사업장의 규모, 성격, 사업장 사이의 이동거리 등을 고려하여 점검요원의 1일 방문 사업장을 정한 것으로 보인다. 피고 역시 그동안 원고에 대하여 감독을 실시하면서 1일 방문 사업장 수를 문제 삼은 적이 없었던 것으로 보이고, 피고는 ② 사유로 인하여 원고 서울지역본부의 추적관리 등 안전관리업무가 부실하게 이루어진 사정에 대하여는 구체적으로 밝히지 않았다. ② 사유와 관련하여 원고 서울지역본부가 위탁받은 안전관리업무에 차질을 일으키거나 업무를 게을리하였다고 보기 어렵다.

③ 사유와 관련하여, 안전관리전문기관은 산업안전보건법 시행규칙 제20조 제3항, 구 안전관리전문기관 관리규정 제4조 제3항에 따라 사업장관리카드에 안전관리 업무 수행 내용, 점검 결과 및 조치 사항 등을 기록하여 갖추어 두어야 하고, 피고는 원고 서울지역본부가 '주식회사 B(이하 '주식회사'는 생략한다)에 신규 입사자13명 등 위탁사업장에 인원 변동 사항이 있음에도 채용시 안전보건교육 실시 여부를 확인하지 않았고, 월별 입사자와 퇴사자 현황에 일괄적으로 '0'으로 표기하는 등 사업장관리카드 관리를 제대로 이행하지 않았다'는 단 1건의 사례를 들고 있다. 그러나 원고 서울지역본부는 B에 대하여 채용시 교육, 정기 교육 등을 실시하도록 지도 · 점검한 것으로 보이고, B의 2023년 근로자 현황(2023년 1월부터 2023년 12월까지 60~64명 사이이고, 특히 2023. 9.부터 2023. 12.까지는 근로자 수에 변화가 없다)에 비추어, 피고가 제출한 증거(을 제4호증)만으로는 B에 신규 입사자 13명이 있었고, 이러한 인원 변동 사항이 있음에도 원고 서울 채용시 안전보건교육 실시 여부를 확인하지 않았다고 보기 어렵다.

④ 사유와 관련하여, 피고가 들고 있는 구체적 사례 역시 "원고 서울지역본부가 2023. 8. 29. C 주식회사(이하 '주식회사'는 생략한다) 일반안전점검에서 확인한 '물질 누출방지를 위한 Bath' 교체 사안에 관하여 안전조치가 이루어지도록 추적 관리를 하지 않았다"는 단 1건에 불과하다. 그런데 원고 서울지역본부는 C에 대하여 2023. 8. 29. 누출방지를 위하여 Bath(경화 및 깨짐에 의한 사용불가)를 교체할 것을 지적한 후, 2023. 11. 16. 재차 Bath 교체를 지적하였는바, 피고가 들고 있는 위 사유만으로는 원고 서울지역본부가 이전 점검시 확인된 지도사항의 개선 여부를 지속적으로 추적·관리하지 않았다고 보기 어렵다.