서울행정법원 2024. 11. 21. 선고 2024구합53925 판결

원고는 전동차, 전기차 무역업 등을 영위하는 법인이다. 피고는 서울 마포구 C 소재 D공원(E공원과 F공원이 포함되어 있다. 이하 ‘이 사건 공원’이라 한다)을 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다)과 서울시 공유재산 및 물품관리 조례에 의하여 관리하고 있다.

원고는 2018. 9. 19. 이 사건 공원 내 전동셔틀카 운영 사업자로 선정되었는데, 그 시설현황 및 낙찰자에 관한 사항은 아래와 같다.

2020년 코로나19의 전국적 유행으로 인하여 피고는 2020. 9. 26.부터 2020. 11. 8.까지 E공원을 폐쇄하여 원고가 운행 중인 1노선을 폐쇄하는 조치 및 F공원 이용시간을 18시로 제한함에 따른 2, 3노선 단축운영조치를 하였다.

원고는 2022. 11. 29. 피고에게 ‘사용수익허가를 받을 때 전제가 됐던 J캠핑장 운영이 최초 입찰 당시 152면에서 현재 125면으로 축소되어 정상적인 사용수익을 제한받은 사실이 있다’는 이유로 공유재산법 제24조 제21항 및 같은 법 시행령 제17조 제6항 제3호에 근거하여 사용료의 감면을 요청하였다.

본안전항변의 요지

판단

국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 그리고 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).

피고가 2023. 1. 18. 원고에게 한 감면 사유가 아니라는 답변은 원고가 공유재산법 제24조 제2항, 같은 법 시행령 제17조 제6항 제3호에 근거하여 한 사용료 감면요청을 거부한 것인데, 이는 이 사건 사업에 관련된 원고의 권리․의무에 직접 영향을 미치는 것이고, 위 각 규정 해석상 피고로 하여금 사용료 감면 여부에 관한 행정발동을 구하는 것이라 할 것이므로 원고에는 법규상 신청권이 있다고 할 것이며, 설령 그렇지 않더라도 조리상 신청권이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 2023. 1. 18. 피고가 원고에 대하여 한 감면사유가 없다는 답변(이하 ’이 사건 거부처분‘이라 한다)은 항고소송의 대상인 처분에 해당한다.

공유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용․수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결 참조) 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고, 이러한 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용․수익허가를 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 할 것이므로 공유재산의 관리청이 이러한 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 등 참조). 따라서 공유재산법 시행령 제17조 제6항 제3호의 사유가 발생한 경우의 사용료 감경 요청에 대한 거부는 위와 같이 특허에 해당하는 행정재산 사용․수익허가 권한에 부수하는 것으로 피고가 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 것으로 보아야 할 것이고, 다른 한편으로 이미 행정재산 사용․수익허가를 받은 자는 위 법령에 근거하여 사용료 감경 신청을 할 수 있다고 봄이 타당하다.

공유재산법 제24조 제2항은 ’지방자치단체의 장은 제22조에도 불구하고 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다‘고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제17조 제6항은 “제13조 제3항 제8호에 해당하여 수의의 방법으로 사용허가를 한 경우”(제1호), “제13조제3항 제21호ㆍ제22호 또는 제23호<1>에 해당하여 수의의 방법으로 사용허가를 한 경우”(제2호), “해당 지방자치단체의 귀책사유로 사용허가를 받은 행정재산의 사용에 제한을 받은 경우”(제3호)라고 각 규정하고 있다. 공유재산법 제24조 제2항이 사용료 감면 주체를 지방자치단체의 장이라고만 규정하고, 사용허가를 받은 자의 지위에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않으나, 같은 법 시행령 제17조 제6항은 제1, 2호에서 규정한 지역경제활성화 목적 또는 일자리 정책, 취약계층 고용 증진 등을 위한 목적 등에 의한 사용허가와 별도로 제3호에서 지방자치단체의 귀책사유로 인하여 사용허가받은 행정재산의 사용에 제한을 받은 경우, 즉 허가권자 측의 귀책사유로 말미암아 사용허가받은 자가 행정재산을 제대로 사용하지 못한 경우에 감경할 수 있도록 규정하고 있다. 이 경우 허가권자인 행정청의 귀책사유로 행정재산을 제대로 사용하지 못하는 불이익을 받았음에도 사용료를 감경받지 못하는 것은 사용허가받은 자의 피해만 강요하는 것이라 할 것이어서 매우 부당하다(이 사건 거부처분이 위법한지는 본안에서 따로 판단하여야 할 사항임은 물론이다). 이처럼 적어도 공유재산법 시행령 제17조 제6항 제3호의 사유에 해당하는 경우의 사용료 감경은 손해전보의 취지도 포함되어 있다고 할 것이고, 사용허가받은 자가 위 규정을 이유로 감경신청을 한다면 허가권자로서는 위 규정이 정한 사유에 해당하는지를 검토하여 사용료 감경 여부를 신청인에게 알려주어야 하는 것이 당연하다. 다른 한편 이러한 경우의 사용료 감경신청에 대한 거부를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보지 않는다면, 그에 대해 달리 다툴 방법이 없게 된다.

원고 주장의 요지

원고가 2022. 11. 29. 사용료 감면 요청을 하였음에도 피고는 공문을 접수하고 30일이 지나도록 처리진행상황을 통지하지 않았고 처리완료예정일 등을 적은 문서를 교부하거나 통지하지 않았는데, 이는 민원처리에 관한 법률 시행령 제23조 제1항을 위반한 것이다. 또한 피고는 이 사건 거부처분에서도 접수요청일을 허위로 기재하였고, 원고의 이의신청에 대한 결과를 통지하면서 결정이유, 불복방법 등을 구체적으로 밝히지 않았는데, 이는 위 시행령 제40조 제2항을 위반한 것이다.

피고는 이 사건 사업 낙찰을 위한 설명회에서 3노선의 경우 J캠핑장에 캠핑 장비를 가지고 오는 이용객들의 편의를 위해 최소 운행대수 23대 중 화물차를 8대 이상 구비하여야 한다는 설명을 하는 등 J캠핑장 운영과 3노선 운영 사이의 밀접한 상관관계가 있고, 실제 3노선 이용객의 50% 이상은 J캠핑장 이용객이다. 그런데 피고는 이 사건 허가 당시 152면인 J캠핑장 면수를 2019년부터 2022년까지 4년에 걸쳐 축소하여 2022년에는 125면이 되었고, 또한 코로나19 확산 방지를 목적으로 2020~2021년 상당 기간 동안 J캠핑장을 전부 또는 일부 폐쇄하거나 운영시간을 제한하였으며, 2021년에는 원래 4. 1. 개장하여야 할 J캠핑장을 4. 16.경 개장하였다. 이와 같은 J캠핑장 면수 축소, 폐쇄, 운영시간제한, 지연 개장 등(이하 ’J캠핑장 면수 축소 등‘이라 한다)은 3노선의 노선 목적성을 상당 부분 상실시키는 결과를 초래함으로써 간접적으로 J캠핑장으로의 전동셔틀카 운영 및 이 사건 허가대상 재산의 사용이 상당히 제한되었다. 이러한 간접적 사용제한도 공유재산법 제24조 및 같은 법 시행령 제17조 제6항 제3호에서 정한 사용료 감경요건에 해당한다. 그럼에도 아무런 재량권을 행사하지 않고 감경을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다.

절차적 위법사유 주장에 관한 판단

민원처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 시행령 제23조 제1항은 ‘행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다’고 규정하고 있다. 한편 민원처리법 제35조 제2항은 ‘법정민원에 대한 이의신청’에 대해 ‘행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 하되, 부득이한 사유가 있는 경우 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제40조 제2항은 ‘행정기관의 장은 법 제35조 제2항 본문에 따라 이의신청에 대한 결과를 통지할 때에는 결정 이유, 원래의 거부처분에 대한 불복방법 및 불복절차를 구체적으로 분명하게 밝혀야 한다’고 규정하고 있다.

민원처리법 시행령 제23조에 따른 민원처리진행상황 통지는 민원인의 편의를 위한 부가적인 제도일 뿐, 그 통지를 하지 않았더라도 이를 처분을 취소할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2013두1560 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분이 민원처리법 제23조 제2항에 위반되어 위법하다는 원고의 주장은 다른 부분을 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

민원처리법 시행령 제40조 제2항의 취지는 행정청이 민원에 대한 이의신청에 대하여 결정을 한 때에 그 결정이유, 불복방법 등을 제시하도록 하여 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이므로, 그 이의신청에 대한 결정서에 기재된 내용 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 이의신청에 대한 결정에 그 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 취지 등 참조).

실체적 위법사유 주장에 관한 판단

허가받은 행정재산에 대한 사용료를 감경할 수 있도록 정한 공유재산법 제24조 제2항을 구체화한 같은 법 시행령 제17조 제6항 제3호는 “해당 지방자치단체의 귀책사유로 사용허가를 받은 행정재산의 사용에 제한을 받은 경우”라고 규정하고 있다. 이 사건 허가대상 행정재산은 ‘이 사건 공원 내 차고지, 관리실, 매표소’임이 분명하고, 피고가 원고에게 ‘차고지, 관리실, 매표소‘에 대한 사용 또는 ‘전동셔틀카’ 운영을 제한한 바 없음은 당사자 사이에 다툼이 없다(원고는 매표소 건물은 2019년 내구연한이 다 되고, 차고지는 노후화되는 등 수익하기 어려운 하자가 존재하였으며, 매표소 교체를 요구하였으나, 시정되지 않았음을 이유로 차고지, 관리소, 매표소에 대하여도 사용제한을 받았다고 주장하나, 이 사건 특수조건 제11조에 의하면 원고는 전동셔틀카, 차고지에 대해 유지보수 관리의 책임을 져야 함은 물론, 원고 제출의 증거들만으로 원고 주장과 같이 매표소 건물의 내구연한이 지나고 하자가 있었음을 인정하기 부족할 뿐만 아니라, 설령 원고 주장을 인정한다고 하더라도 그것을 사용허가받은 행정재산의 사용에 제한이 있었던 것이라고 할 수 없다).

원고가 제출한 증거들 등만으로는 원고가 이 사건 허가를 받을 당시 J캠핑장 면수 축소 등을 하지 않을 것임을 보장하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 한편 앞서 채택한 증거들 및 을 3, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 특수조건 제13조는 ‘법령의 개정 및 정책의 변동 시에는 개정되거나 변동된 정책을 따라야 하며, 이로 인하여 영업상 손실이 발생하더라도 손해배상을 청구할 수 없으며, 이의를 제기할 수 없다’고 정하고 있는데, J캠핑장 면수 축소 등은 안전감찰 결과 또는 관광진흥법령에 따른 텐트 간 이격거리 확보, 화재 등 안전사고 예방, 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률에 근거하여 이루어진 코로나19로 인한 사회적 거리두기 강화, 밀집도 해소를 위한 이격거리 조정, 2022년 J캠핑장 운영계획에 근거하여 이루어진 침수 등으로 인한 사용불가에 기인한 것으로 봄이 타당하므로(원고는 텐트 간 이격거리, 침수 등의 이유로 J캠핑장 운영 면수를 축소한 것은, 캠핑장 조성시부터 설계 및 시공을 제대로 하지 아니한 결과이므로 그 자체로 피고의 귀책사유를 자인하는 것이라고 주장하나, 위 특수조건 제13조에 의할 때 받아들일 수 없다), 그에 관하여 피고에게 귀책사유가 있다고 단정할 수도 없다.

원고는, 피고가 코로나19를 이유로 2020. 9. 26.부터 같은 해 11. 8.까지 E공원에 대해 폐쇄명령을 한 바 있고, 위 기간 중 F공원 운영시간을 단축한 바 있는데, 그와 관련하여 E공원 폐쇄를 이유로 사용료를 반환해주거나, F공원 운영시간 단축과 관련하여 J캠핑장이 정상적으로 개장된 기간을 제외한 나머지 기간에 해당하는 사용료를 반환해 준 바가 있음에도 J캠핑장 면수 축소 등에 대한 사용료를 반환하지 않는 것 및 J캠핑장이 폐쇄된 2020. 4.~6. 및 9.의 기간에 대해 사용료를 반환하지 않는 것은 신의칙 또는 신뢰보호원칙에 반한다고 주장한다. 우선 J캠핑장 면수 축소 자체는 법령 또는 정책에 따른 것이어서 피고에게 귀책사유가 있다고 단정할 수 없음은 앞서 본 바와 같고, 나아가 앞서 채택한 증거 및 갑 20호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고가 E공원을 2020. 9. 26.부터 같은 해 2020. 11. 8.까지 44일간 폐쇄하고 1노선에 대해 44일간 운행금지, 2노선에 대해 44일간 1일 2시간 단축운행, 3노선에 대해 24일간 1일 2시간 단축운행, F공원 이용시간을 단축(일출~18:00)한 것에 대해 사용료 감면 조치를 한 것은, 피고가 2020. 9. 17.경 ‘ 감염병 확산 방지를 위해 이 사건 공원 중 E공원을 한시적으로 폐쇄하고, F공원의 이용시간을 단축하는 조치’를 하면서 동시에 원고에게도 E공원을 운행하는 1노선 운영을 금지하고, 3노선 운행시간을 단축하라는 내용의 ‘코로나19 확산방지를 위한 전동셔틀카 운영 제한 조치’를 한 것에 따른 것이므로(갑 19호증), 사용허가재산인 차고지, 관리소, 매표소 등이나 전동셔틀카에 대하여 아무런 제한조치도 하지 아니한 이 사건과 같다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

원고는 피고가 주어진 재량권을 전혀 행사하지 아니하였다고 주장하나, 이 사건 거부처분 사유로서 ‘피고가 전동셔틀카 운영중지를 요청한 사실이 없으며, 캠핑장 운영면수의 일부 감소나 축소는 법령 및 정책적인 근거에 따라 실시한 것이므로 공유재산법 시행령 제17조 제6항 제3호의 따른 사용료 감면사유에 해당하지 않음’을 명시하였으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

소결