주문
피고가 2023. 12. 10. 원고에 대하여 한 2년의 직무정지 처분을 취소한다.
소송비용은 피고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 2013. 10. 30. 공인노무사 자격을 취득하여 2014. 7. 28. 직무 개시 등록을 한 자로서, ‘노무법인 B’의 대표 공인노무사 등으로 활동하고 있다.
피고는 공인노무사 징계위원회의 징계의결을 거쳐 2023. 12. 10. 원고에게 아래와 같은 징계사유를 이유로, 공인노무사법 제20조 제1항 제1호에 따라 2년의 직무정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지 기재와 같다.
이 사건 처분의 위법 여부
판단의 전제
원고는 이 사건 처분의 징계사유가 ‘원고가 노무법인 B 외에 4개의 무료 상담소를 운영하였다’는 징계사유와 ‘원고가 일정 기간 사원인 공인노무사 없이 분사무소를 운영하였다’는 징계사유, 총 두 개의 징계사유로 구성되어 있다는 취지로 주장한다.
살피건대, 이 사건 처분의 징계사유에 ‘원고가 노무법인 B 외에 4개의 무료 상담소를 운영하였다’는 내용 및 ‘원고가 일정 기간 사원인 공인노무사 없이 분사무소를 운영하였다’는 내용이 모두 적시되어 있기는 하다. 그러나 ① 이 사건 처분의 징계사유에는 공인노무사법 제6조, 제20조 제1항 제1호만이 적시되어 있고, 공인노무사 없이 분사무소를 운영한 것과 관련된 규정인 공인노무사법 제7조의7 제3항은 적시되어 있지 않으며, ② 공인노무사법 제7조의7 제3항은 ‘노무법인’이 지켜야 할 사항을 규정한 것이고, 이를 위반한 경우에도 ‘노무법인’에 제재가 가해질 뿐이어서(공인노무사법 제7조의6 제4호), 원고 ‘개인’에게 2년의 직무정지를 부과하는 이 사건 처분의 징계사유에 공인노무사법 제7조의7 제3항 위반과 관련한 내용이 포함된다고 보기 어려우며, ③ 공인노무사법 제7조의7 제3항을 위반한 주체이자 공인노무사법 제7조의6 제4호에 따른 제재의 대상인 노무법인 B의 대표 공인노무사가 원고이므로, 이와 관련한 내용이 부가적으로 설시된 것이라고 해석할 여지도 충분한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분의 징계사유는 ‘원고가 노무법인 B 외에 4개의 무료 상담소를 운영하였다’는 하나의 징계사유만으로 구성되어 있다고 해석함이 타당하다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않고, 하나의 징계사유가 있음을 전제로 하여 징계사유의 존재 여부를 판단하기로 한다.
징계사유의 존재 여부
원고 주장의 요지
원고가 4개의 무료 상담소에 대한 사업자등록을 낸 사실은 인정한다. 그러나 원고는 공익 활동을 하고자 하였던 것이고, 무료 상담소의 소재지는 공유오피스의 주소였으며, 비품 등 업무에 필요한 물품, 노무사사무소임을 인식할 만한 간판, 표식 등이 전혀 없었다. 또한 무료 상담소에서는 영업 활동이 아니라 무료 전화 상담만을 하였고, 원고가 무료 상담소에서 실질적인 공인노무사의 업무를 수행하지도 않았으며, 무료 상담소에서 매출 등 사업 소득이 발생하지도 않았다. 따라서 원고가 운영한 4개의 무료상담소는 공인노무사법 제6조에서 규정하고 있는 ‘사무소’에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분의 징계사유가 존재하지 않는다.
판단
앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 및 을 제1, 6 내지 9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사실과 사정을 종합하여 보면, 원고가 운영한 4개의 무료 상담소는 공인노무사법 제6조에서 정한 ‘사무소’에 해당하므로, 이 사건 처분의 징계사유가 존재한다.
원고는 2020. 10. 19. 안산시 단원구 소재 D건물 7층 E호를 주소로 하여 ‘F’라는 명칭으로 사업자등록을 하였다. 그리고 ‘F’의 전화번호로 전화를 걸 경우에는 원고에게 착신이 되었다. ‘F’는 2023. 1. 18.부터 2023. 12. 31.까지 휴업하였다.
원고는 2020. 12. 21. 서울 서초구 소재 G빌딩 3층 H호에 있는 공유오피스를 주소로 하여 ‘I’라는 명칭으로 사업자등록을 하였다. 그리고 ‘I’의 전화번호로 전화를 걸 경우에는 원고에게 착신이 되었다. ‘I’는 2022. 12. 15. 폐업하였다.
원고는 2021. 2. 15. 서울 강남구 소재 J빌딩 2층 K호에 있는 공유오피스를 주소로 하여 ‘L’라는 명칭으로 사업자등록을 하였다. 그리고 ‘L’의 전화번호로 전화를 걸 경우에는 원고에게 착신이 되었다. ‘L’는 2022. 11. 1. 폐업하였다.
원고는 2021. 5. 20. 서울 서초구 소재 M건물 지하 1층 N호에 있는 공유오피스를 주소로 하여 ‘O’라는 명칭으로 사업자등록을 하였다. 그리고 ‘O’의 전화번호로 전화를 걸 경우에는 원고에게 착신이 되었다. ‘O’는 2023. 1. 18.부터 2023. 12. 31.까지 휴업하였다.
원고는 공익 활동을 하고자 무료 상담소를 개설하였다는 취지로 주장하고 있다. 그러나 공익 목적이나 무료 여부를 불문하고 공인노무사가 노무 상담을 위한 사무소를 개설하는 것은 영업에 직ㆍ간접적인 도움이 된다는 점 등에 비추어 볼 때, 공익활동을 위한 무료 상담소의 개설 역시 공인노무사법 제6조에서 정한 사무소의 개설에 해당한다고 해석함이 타당하다.
그리고 원고가 개설한 F, I, L, O(이하 위 4개의 무료 상담소를 통틀어 ‘이 사건 각 상담소’라고 한다)는 그 명칭 등에 비추어 노무 상담을 위한 사무소임이 분명하므로, 설령 원고가 공익 활동을 하고자 하는 목적으로 상담료를 받지 않는 이 사건 각 상담소를 개설한 것이라고 하더라도, 이는 공인노무사법 제6조를 위반한 행위에 해당한다.
원고는 2023. 2. 15. 중부지방고용노동청안산지청에 출석하여, ‘L의 장소는 공유오피스로 다른 사무집기 없이 회의실만 빌려서 이용하고 매월 10~20만 원 사이의 비용을 부담하였습니다. 노무법인의 서울 본점과 가까워서 대여를 하였고, 당초 무료 상담소 운영 목적은 순수한 상담에 그치는 것이었는데, 꼭 방문 상담을 원하는 경우에 공유오피스를 이용하였습니다’, ‘O, I는 L와 동일하게 운영하였습니다’, ‘F는 안산 분사무소를 이용하는 무료 상담소입니다’, ‘처음에는 공유오피스로 전화가 오면 공유오피스 쪽에서 상담을 원하는 사람의 전화번호를 받아 저에게 전화로 알려주었는데, 나중에 공유오피스에서 업무 부담이 되다 보니 전화번호를 넘겨주는 것을 거절하였습니다. 그래서 노무법인의 사무실로 전화를 착신하여 소속 노무사들이 받아 무료 상담을 진행하였습니다. 대체로 체불 사건 진행, 산재 진행 절차, 실업급여 수급 여부 등에 대해서 상담을 하였습니다’라는 취지로 진술하였다(을 제1호증 4~6쪽).
이처럼 원고는 이 사건 각 상담소의 운영을 위하여 공유오피스를 대여하였고, 필요한 경우에는 공유오피스의 회의실을 이용하기도 하였는바, 여러 사업자가 공간을 나눠서 사용하는 공유오피스도 사무소의 물적 시설에 포함된다고 봄이 타당하므로, 이 사건 각 상담소의 물적 실체가 없다고 보기 어렵다.
외부에서 노무사사무소임을 인식할 수 있는 간판, 표식 등이 존재하는지 여부가 사무소 설치의 필수적인 조건이라고 보기 어려우므로, 이 사건 각 상담소에 간판, 표식 등이 존재하지 않는다고 하더라도, 이를 사무소로 인정함에 아무런 지장이 없다.
원고가 중부지방고용노동청안산지청에서 진술한 내용에 의하면, 이 사건 각 상담소를 통하여 원고 또는 노무법인 B 소속 노무사들이 실제로 노무 상담을 수행하였던 것으로 보이는바, 이러한 노무 상담은 영업에 직ㆍ간접적인 도움이 되었다고 할 것이다.
재량권 일탈ㆍ남용 여부
관련 법리
제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 등 참조).
판단
앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 및 갑 제4호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사실과 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 남용한 것으로 판단된다.
공인노무사법 제6조는 개업노무사가 1개의 사무소만을 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 공인노무사가 광범위한 복수의 사무실을 운영하는 것을 금지함으로써 공인노무사의 과도한 경쟁을 방지하고, 특정 지역에서 충실하게 사무소가 운영될 수 있게 하려는 취지의 규정이다.
원고는 이 사건 각 사무소를 각 1년 이상 운영하였다. 피고의 공인노무사 징계양정기준 [별표 1]에 의하면, 공인노무사법 제6조를 위반하여 사무소를 설치ㆍ운영한 경우, 그 위반기간이 ‘1년 이상’인 경우에는 징계양정이 ‘직무정지 3년’으로 규정되어 있기는 하다. 그러나 위 징계양정기준은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없는바, 원고의 구체적인 행위 태양, 공인노무사법의 규정 내용과 취지 등에 따라 이 사건 처분의 재량권 남용 여부를 판단하기로 한다.
원고가 이 사건 각 상담소의 운영을 위하여 공유오피스를 대여하기는 하였으나, 공유오피스에 상시적으로 비품, 집기 등을 두지는 않았던 것으로 보이고, 필요한 경우에만 공유오피스의 회의실 등을 이용하였던 것으로 보인다. 결국 이 사건 각 상담소의 노무 상담은 주로 전화를 통화여 이루어졌고, 이 사건 각 상담소로 걸려온 전화는 착신 전환이 되어 원고의 전화로 연결이 되었다. 또한 이 사건 각 상담소에는 외부에서 노무사사무소임을 인식할 수 있는 간판, 표식 등이 존재하지 않았다.
이러한 이 사건 각 상담소의 운영 형태 등에 비추어 보면, ‘이 사건 각 상담소를 설치ㆍ운영한 행위’가 ‘실제로 사무실을 임차하여 비품, 집기 등을 두고 외부에 간판, 표식 등을 설치하여 노무 상담 등을 하는 행위’와 같은 정도의 비위 행위라고 보기는 어렵다. 결국 이 사건 각 상담소의 설치ㆍ운영으로 인하여 유발된 경쟁의 정도, 원고의 충실한 사무소 운영이 저해된 정도가 비교적 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분의 징계사유는 그 비위의 정도가 비교적 약하다고 할 것이다.
이 사건 각 상담소에서 매출이 발생한 바가 없다. 한편, 이 사건 각 상담소를 통한 노무 상담이 원고의 영업에 일부 도움이 되었을 것으로 보이기는 하나, 구체적으로 영업에 어느 정도 도움이 되었을지를 알 수 있을 만한 자료가 존재하지 않는다. 결국 이 사건 각 상담소의 설치ㆍ운영으로 인하여 원고가 얻은 이익이 비교적 크다고 보기 어렵다.
원고는 공인노무사 활동을 통하여 생활을 영위하고 있는데, 이 사건 처분에 따라 2년간 공인노무사 직무정지가 될 경우에는 원고가 생활을 영위할 마땅한 수단이 존재하지 않게 된다. 이처럼 2년간의 직무정지로 인하여 원고는 생활 영위와 관련이 있는 직업수행의 자유가 제한되는 큰 불이익을 입는다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같은 원고의 구체적인 행위 태양 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 징계사유를 이유로 2년간의 직무정지를 가하는 것은 과도한 처분으로 판단된다.
공인노무사가 공인노무사법 제6조를 위반하여 사무소를 설치ㆍ운영한 행위는 그 구체적인 태양 등에 따라 비위의 경중이 달라진다고 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 징계사유는 그 비위의 정도가 비교적 약하다고 할 것이다.
그런데 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고의 구체적인 행위 태양 등을 충분히 고려하였다고 볼 만한 사정이 보이지 않는다. 피고는 이 사건 소송에서도 위반기간이 ‘1년 이상’인 경우에 징계양정을 ‘직무정지 3년’으로 규정하고 있는 공인노무사 징계양정기준 [별표 1] 등을 근거로(한편 공인노무사 징계양정기준 자체도 일부만 발췌되어 제출되었을 뿐 전체가 제출되지 않았다), 이 사건 각 상담소가 4개에 이르고 각 1년 이상 운영되었다는 사정 등만 내세우고 있을 뿐, 원고가 이를 통하여 얻은 이익이 구체적으로 어느 정도인지 등에 관한 자료를 전혀 제출하지 않고 있다.
소결
따라서 이 사건 처분은 징계사유가 존재하기는 하나, 재량권을 남용하여 위법하다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 최수진(재판장) 신일성 김찬미
[별지]
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.