서울행정법원 2025. 11. 6. 선고 2024구합66921 판결

사전통지 없는 현지조사로 인한 절차적 하자 인정 여부

행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3.13. 선고 2016두33339 판결 참조). 그러나 행정조사기본법에 따른 통상의 행정조사는 행정절차법에 따른 처분절차(처분의 사전통지) 전에 이루어지고 근거법령도 다르다는 점에서 행정절차법상 처분절차와는 그 단계와 법적 성질이 확연하게 구분되므로, 세무조사처럼 조사대상자 선정 자체에서 자의적인 권한 남용이 개입될 여지가 많아 입법자가 조사대상자 선정기준을 세밀하게 규율하고 재조사를 엄격하게 제한하고 있는 특별한 경우는 별론으로 하고(국세기본법 제81조의4 및 대법원 2017. 12. 13. 선고 2015두3805 판결 참조), 통상적으로 행정청이 행정조사 과정에서 관련 규정을 위반하였다고 하더라도 이는 조사결과의 신빙성(즉, 처분사유 증명 여부)의 문제일 뿐 그러한 사정만으로 그에 기초하여 내려진 행정처분이 곧바로 위법하게 된다고 볼 수 없다(대법원 2022. 9.16. 선고 2021두58912 판결 참조).

원고는 이 사건 현지조사가 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하여 사전통지없이 위법하게 이루어졌으므로 이에 기초한 이 사건 처분도 위법하다고 주장한다. 그러나 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 사전통지 없이 이루어진 이 사건 현지조사에 행정조사기본법을 위반한 잘못이 있다고 인정하기는 어렵고, 설령 그런 잘못이 있다 하더라도 그것이 이 사건 처분절차의 절차적 정당성을 상실시키는 정도라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

이 사건 현지조사는 장기요양급여비용 부당청구 여부 등을 확인하기 위한 것 으로 그 특성상 이 사건 요양원에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없으므로, 원칙적으로 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 예외사유에 해당한다고 볼 수 있다.

장기요양급여비용이 관련 법령과 규정을 위반하여 부당하게 지급되었는지를 확인하고 이를 환수하는 처분은, 이미 부당하게 지급된 비용의 정확한 내역과 사유를 파악하고 이를 환수하는 데에까지 이르러서야 그 행정목적이 충분히 달성될 수 있어 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 크므로, 사전통지의 예외 요건 해당 여부를 엄격하게 판단하여야 한다고 보는 것은 타당하지 않다.

설령 이와 달리 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어져 위법하다고 가정하더라도, 이는 처분사유 증명에 관한 조사결과의 신빙성을 인정할 수 있는지의 문제가 될 뿐이다. 현지조사 사전통지를 제외하면 이 사건 현지조사에서부터 이 사건 처분에 이르기까지 관련 절차적 규정은 모두 준수된 것으로 보이고, 실제로 원고는 이 사건 현지조사에 앞서 현장조사서, 현지조사 안내문, 권리구제 제도 안내문 등을 교부받고 현지조사에 응하겠다는 취지로 기재 · 서명하였으며(을 제14호증), 이를 비롯하여 원고의 의견제출 및 방어권 행사에 어떠한 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 이 사건 현지조사의 위법 여부와 무관하게 이 사건 처분이 중대한 절차적 하자로 인해 위법하다고 인정할 수는 없다.

처분사유 인정 여부

관련 법리

연속급여 제공기준 위반 부분(요양보호사 G, I)

원고 주장의 요지

판단

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2018-6호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제19조에 의하면, 방문요양 급여비용은 필요한 경우 1일 3회까지 산정할 수 있고, 이 경우 방문간격은 2시간 이상이어야 하며, 방문간격이 2시간 미만인 경우 각 급여제공시간을 합산하여 1회로 산정하여야 한다.

앞서 든 증거 및 을 제7 내지 9, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 기관 소속 요양보호사 G은 수급자 H에게 입주하여 방문요양을 제공하여 방문간격이 없었고, 요양보호사 I은 수급자 J에게 09:00경부터 19:00경까지 방문요양을 제공하여 방문간격이 없었음에도, 원고가 운영하는 이 사건 기관은 요양보호사 G이 2019. 2. 21.부터 2019. 6. 29.까지의 기간에 대하여 2시간 이상의 방문 간격을 두고 1일 2회 또는 3회 방문한 것으로, 요양보호사 I이 2017. 8. 28.부터 2018.5. 31. 기간에 대하여 2시간 이상의 방문간격을 두고 1일 2회 방문한 것으로 각 사실과 다르게 방문요양 급여비용을 신청하여 지급받은 사실이 충분히 인정되고, 피고는 원고가 이 부분 급여비용으로 청구한 전산상 내역을 바탕으로 위반횟수를 산정한 사실이 인정되므로, 이 부분 처분사유가 적법하게 인정되고 원고가 제출한 증거나 내세우는 사정만으로는 이러한 판단을 뒤집기에 부족하다. 원고의 위 주장은 모두 받아들일수 없다.

G은 전화문답에서 '수급자가 장기요양 등급 받기 전부터 입주 간병인으로 있어서 총 1년 정도 입주 간병인으로 서비스를 제공했다. 휴무는 토요일, 일요일이었는데, 나는 입주로 들어갔지만 이 사건 기관에서는 3시간만 올리자고 해서 그렇게 하자고 했다'고 진술하였다.

I은 전화문답에서 '보통 아침 9시부터 저녁 7시까지 요양서비스를 제공했고, 방문요양 서비스 외 시간은 사비로 받았다. 수급자가 치매 어르신이라 항상 옆에 붙어 있었어야 해서, 서비스 제공하는 동안 외출한 적은 없다. 수급자가 치매인데 밖에 자꾸 나가려고 해서, 하루 종일 그 집에서 내 집 같이 지내고 있다가 저녁까지 해드리고 오는 것이 일과였다'는 취지로 진술하였다.

위와 같이 G, I은 수급자의 여건상 2시간의 방문간격을 두고 방문요양을 제공할 수 없는 상황이었고, G과 I은 각각 전화문답에서 1일 다회로 청구가 되었다는 사실 조차 인지하지 못하고 있었다.

관련 형사사건 제1심에서 원고는 요양보호사들이 보고한 자료를 신뢰한 것이므로 편취의 고의가 없다는 취지로 주장하였으나, 제1심 법원은 원고가 위 요양보호사들이 2시간 이상의 방문간격을 두지 않았고 둘 수도 없는 상황임을 잘 알고 있었음에도 2시간 간격을 둔 것으로 급여비용을 청구하여 지급받았다고 보아 위 주장을 배척하였다.

한편, 원고는 관련 형사사건에서 이 부분 범죄사실의 편취금액은 합계 1,513,310원으로 인정되었으나 이 사건 처분에서 연속급여 제공기준 위반 부분의 부당 금액은 1,775,760원으로 산정되어 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 이는 이 사건 처분에서 인정된 부당금액 중 연속급여제공기준 위반 부분의 본인부담금 262,450원(= 부당금액 1,775,760원 - 유죄판결이 확정된 편취액 1,513,310원)을 편취금액에서는 제외하고 기소한 데에 따른 것이다. 즉, 장기요양급여를 받는 자는 비용 일부를 본인이 부담하고(노인장기요양보험법 제40조 제1항), 피고는 장기요양기관이 법 제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당하면 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수하며(제43조 제1항), 이 경우 피고는 장기요양기관이 수급자로부터 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받은 때에는 장기요양기관으로부터 이를 징수하여 수급자에게 지체 없이 지급하여야 한다(제43조 제4항). 위 규정에 의하면 사기죄에서 본인부담금에 해당하는 액수 부분에 관하여는 피해자를 피고라고 볼 수 없어 원고가 피해자를 피고로 한 사기 등의 공소사실로 기소된 관련 형사사건의 편취금액에서는 위 본인부담금 262,450원이 제외된 것에 불과하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(원고는 본인부담금 262,450원에 대하여 15분의 100을 단순 역산하여 산출한 금액을 내세워 이 사건 처분의 환수금액이 잘못되었다는 취지로도 주장하나, 을 제10, 12, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 원고 주장 262,450원과 일치하는 않는 것은 2019. 6.에는 이 부분에 해당하는 인력추가배치 가산기준위반이 없어 위 액수에서 이 사건 고시에 의해 가산되는 가산금이 제외되는 등의 사유가 있었기 때문으로 보이며, 달리 환수금액 산정에 위법이 없으므로 원고의 위 주장도 이유 없다).

시설장 C 월 기준 근무시간 부족 부분

원고 주장의 요지

판단

C은 2021. 1. 21. 현지조사에서 "2019. 7.에 4일간 연차를 사용시 발생하지 않은 연차를 일부 당겨서 사용함. 일부 당겨서 사용한 연차 대신 추가로 근무한 적없음."이라고 사실확인서를 작성하여, 2019. 7. 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음을 자인하였다.

원고는 C이 미발생 연차를 선사용한 것이므로 결과적으로 해당 부분이 근무시간으로 인정되어야 한다는 취지로도 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유로 원고가 종사자에게 아직 발생하지 않은 연차 유급휴가를 미리 부여한 경우 이러한 미발생 연차를 사용한 부분은 해당 종사자의 월 근무시간을 산정할 때 포함될 수 없다고 보아야 한다. 이에 반하는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

장기요양급여비용은 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족 여부를 기초로 산정되는데, 이는 해당 장기요양기관의 양적 · 질적 서비스가 인력배치기준에 따라 적절히 제공될 수 있도록 장려 · 강제하기 위한 취지이다. 그런데 장기요양기관이 소속 종사자를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 그동안 해당 종사자의 실제 근로 제공이 이루어지지 않으므로 수급자가 받는 급여의 측면에서는 양적 · 질적 하락이 발생할 소지가 있다. 또한 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 반대급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 이에 비추어 보면, 종사자가 실제로 근무하지 아니한 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것이 가능한지는 엄격하게 해석할 필요성이 있다.

미발생 연차는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용하는 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 만일 미발생 연차를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 미발생 연차에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 미발생 연차는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 이처럼 가불된 연차 유급휴가가 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이어서 근로기준법상 위법한 것은 아니라고 하더라도, 근로기준법상의 '연차 유급휴가'에 해당한다고 할 수 없음은 문언상 명백하고, 연차유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효 · 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 따라서 미발생 연차가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있다고 하더라도, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의해 요양급여가 제공되도록 하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지와는 관계가 없고, 이에 부합하지도 않는다.

만일 미발생 연차를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추어지지 못하여 충당되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급 범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 따라서 종사자가 미리 사용한 미발생 연차가 결과적으로는 근로기준법상 인정될 수 있는 범위 내에 들어올 수 있더라도, 장기요양급여비용의 산정 단계에서는 이를 구분하지 않고 근무시간으로 인정하지 않는 것이 부당하다고 할 수 없다.

피고가 2021. 12. 24. 이 사건 고시 제51조 제4항의 위임에 따라 공고한「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」제12조 제1항 제1호 사.목을 개정하여 미리 사용한 연차휴가에 대해 3일 이내의 범위에서 1일 8시간의 근무시간을 인정하는 내용의 내부기준을 마련한 것으로 보이기는 하나, 이 부분 처분사유로 지적된 내역들은 위와 같은 내부기준(공고)의 개정 전에 발생한 일이다. 미발생 연차를 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적 · 기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 재량껏 규율할 수 있다고 보이므로, 피고가 종전에 이를 인정하지 않는 내용의 내부기준을 마련하여 적용한 것이 부당하다고 볼 수 없고, 개정된 내부기준을 반드시 소급하여 적용하여야만 하는 것도 아니다.

사회복지사 F 월 기준 근무시간 부족 관련

원고 주장의 요지

판단

F은 2021. 1. 21. 이 사건 현지조사에서 "2018. 1. 복직을 하면서 2019. 5.까지는 매주 1~2회(화요일 또는 목요일) 가정 사정으로 출근하지 않았고 2019. 6.부터 2020. 2.까지는 정상적으로 출근함(이유는 2019. 5. 현지조사 후 매일 출근해야 하는 사실을 알고 출근함). 2020. 2.경 정상적으로 출근하는 것이 어려워 퇴사하려 하였으나, 대표자(원고)가 화요일 근무를 하지 않아도 된다 하여 2020. 2.부터 2020. 11.까지 매주 화요일은 출근하지 않았습니다. 2020. 7.의 경우 기관평가 때문에 주말 또는 평일에 추가 근무를 하였기에 7월의 경우엔 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하였습니다."라고 월 기준 근무시간을 충족하지 못한 기간을 구체적으로 특정하여 이를 자인하는 사실확인서를 작성하였다.

관련 형사사건에서 F이 2018. 1.부터 2019. 5.까지, 2020. 3.부터 2020. 6.까지, 2020. 8.부터 2020. 11.까지 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 이를 충족한 것처럼 사회복지사 인력추가 배치 가산금을 거짓으로 신청한 범죄사실이 모두 유죄로 인정되었다(원고가 제출한 F의 사실확인서는 위 범죄사실의 내용과 배치되는 것이어서 그 내용을 신뢰할 수 없다). 특히 관련 형사사건에서는 F에 대한 증인신문 등 증거조사 결과 F이 위 기간 동안에 원고와 합의하여 월 기준 근무일수를 충족하지 않고 급여를 전부 지급받는 대신 근무하지 않은 부분에 해당하는 금액을 수첩에 적어 계산하여 현금으로 원고에게 돌려준 사실이 인정되었다.

2020. 2. 근무 부분의 경우 관련 형사사건에서 기소되지는 않았으나, F은 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서에서 '2020. 2.경 퇴사하려고 하였으나 원고가 화요일 근무를 하지 않아도 된다고 하여 2020. 2.부터 2022. 11.까지 매주 화요일은 출근하지 않았다(2020. 7. 제외)'는 취지로 진술하여 2020. 2.에도 월 기준 근무시간이 부족하였음을 자인한 바 있다. 또한, 원고가 F이 2020. 2.에 근무한 것으로 신고한 화요일은 총 4일인데 그중 화요일에 연차를 사용한 것으로 확인된 3일을 제외하고 나머지 1일을 월 근무시간에서 제외한 결과, 실제 월 근무시간이 총 152시간으로 산정되었다. 이는 2020. 2.의 월 기준 근무시간인 160시간에 미치지 못한다.

원고는 F이 원고와 합의 하에 육아휴직 기간 동안 이월된 연차휴가를 사용하였으므로 월 기준 근무시간을 충족하였다고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 피고는 사회복지사 F의 실 근무시간을 산정하면서 F이 출근하지 않은 화요일 중 연차 등록이 되어 있거나 서비스 관리자 RFID 태그전송이 된 날은 근무시간으로 이미 인정하였고, 연차를 사용하지 않은 채 출근하지 않은 화요일에 대하여서만 실제 월 근무시간에서 제외하는 것으로 산정하였다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분 액수와 확정된 형사판결에서 인정된 편취금액의 차이에 관한 주장에 대한 판단

원고 주장 요지

판단

사회복지사 인력추가 배치 가산 규정 준수 여부(사회복지사 D, E)

원고 주장의 요지

판단

배상책임보험 가입의무 준수 여부

인력추가배치 가산금의 전체 환수가 위법하다는 취지의 주장에 관한 판단