서울행정법원 2026. 6. 25. 선고 2025구합55644 판결

원고들은 국가공무원법이 개정됨에 따라 2020. 4. 1.부터 지방공무원에서 국가공무원으로 전환된 행정안전부 산하 소방청에 소속된 소방공무원들이다.

원고들은 소방서 등에서 근무하는 외근 소방공무원으로서 출 · 퇴근시간 내의 근무를 원칙으로 하는 일반직공무원과는 달리 화재 · 재난 등 위급한 상황에 대응하여야 하는 업무의 성격상 초과근무가 제도화되어 있는 이른바 '현업공무원'이고, 야간, 토요일 및 공휴일에 관계없이 상시 근무체제를 유지하기 위해 교대제 근무를 하였다.

원고들 주장의 요지

관련 규정의 내용(원문은 별지2와 같다)

국가공무원의 근무시간에 관한 규정

국가공무원의 수당에 관한 규정

근로기준법의 연장 · 야간 · 휴일근로수당에 관한 규정

공무원 보수의 특성과 근로기준법 적용의 한계

국가공무원법은 공무원의 보수 등에 관하여 이른바 '근무조건 법정주의'를 규정하고 있다. 이는 공무원이 헌법 제7조에 정한 직업공무원제도에 기하여 국민 전체에 대한 봉사자로서의 특수한 지위를 가지므로 국민 전체의 의사를 대표하는 국회에서 근무조건을 결정하도록 함이 타당할 뿐 아니라, 공무원의 보수 등은 국가예산에서 지급되는 것이므로 헌법 제54조에 따라 예산안 심의 · 확정 권한을 가진 국회가 예산상의 고려가 함께 반영된 법률로써 공무원의 근무조건을 정하도록 할 필요가 있기 때문이다. 이와 같이 공무원 보수 등의 근무조건은 법률로 정하여야 하고, 국가예산에 계상되어 있지 아니하면 공무원 보수의 지급이 불가능한 점 등에 비추어 볼 때, 공무원이 국가를 상대로 실질이 보수에 해당하는 금원의 지급을 구하려면 공무원의 '근무조건 법정주의'에 따라 국가공무원법령 등 공무원의 보수에 관한 법률에 지급근거가 되는 명시적 규정이 존재하여야 하고, 나아가 해당 보수 항목이 국가예산에도 계상되어 있어야만 한다(대법원 2016. 8. 25. 선고 2013두14610 판결 참조).

공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 소정의 근로자이므로 특별한 규정이 없는 경우에는 공무원에 관하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되지만, 공무원수당규정, 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」등에서 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 공무원에 관하여 근로기준법이 적용되지 않는다(대법원 1996. 4. 23. 선고 94다446 판결 참조).

판단

공무원수당규정에 휴일시간외근무에 관한 수당 지급근거가 존재한다.

공무원수당규정 및 공무원보수지침상 휴일근무수당은 휴일 오전 9시부터 오후6시까지 8시간 근무한 경우에 지급받을 수 있는 것으로서, 근로기준법상 휴일근로수당과 같이 실제 근무한 시간 수에 비례하여 산정되는 시간급 개념의 수당이 아니라, 휴일의 정해진 근무시간 전체에 관하여 지급되는 일급(日給) 개념의 수당이다. 그런데 공무원수당규정은 시간외근무수당의 대상이 되는 시간외근무시간을 산정할 때 '해당 월의 총 근무시간'에서 '평일의 정규 근무시간', '휴식시간' 및 '휴일근무수당을 지급받은 시간'을 모두 공제하도록 정하고 있다. 이때 국가공무원이 휴일 오전 9시부터 오후 6시를 초과하여 근무한 경우, 즉 휴일시간외근무를 한 경우, 그 초과 근무시간은 '해당 월의 총 근무시간'에는 포함되지만 '평일의 정규 근무시간', '휴식시간' 및 '휴일근무수당을 지급받은 시간'에는 포함되지 않는다. 그 결과 휴일시간외근무는 모두 시간외근무시간에 포함되게 되므로, 휴일시간외근무에 관하여는 휴일근무수당이 아니라 시간외근무수당을 지급하여야 한다.

「국가공무원 복무규정」제9조에 의하면, 국가공무원의 근무시간은 평일 오전 9시부터 오후 6시까지 1일 8시간, 1주 40시간을 의미하는데, 같은 규정 제11조 제1항은 '행정기관의 장은 근무시간 외의 근무(시간외근무)를 명하거나 토요일 또는 공휴일 근무를 명할 수 있다'고 규정하고 있어, 마치 시간외근무와 휴일근무가 서로 별개의 개념인 것처럼 보일 여지가 있긴 하다. 그러나 시간외근무는「국가공무원 복무규정」제9조에서 정한 평일 정규 근무시간을 제외한 나머지 시간의 근무를 의미하는 것으로서, 토요일 및 공휴일의 근무까지 포괄하는 개념으로 보아야 한다. 일반직공무원의 경우 토요일 또는 공휴일에 근무하더라도 현업공무원이 아니라서 휴일근무수당의 지급대상에는 해당하지 않고 시간외근무수당을 지급받게 되는데, 만약 시간외근무와 휴일근무를 전혀 별개의 개념으로 본다면 일반직공무원은 토요일 또는 공휴일 근무에 관하여 시간외근무수당도, 휴일근무수당도 지급받을 수 없게 되는 불합리한 결과가 발생하기 때문이다. 「국가공무원 복무규정」제11조 제1항이 시간외근무와 토요일 또는 공휴일 근무를 나누어 규정한 것은 양자를 법적으로 전혀 다른 근무유형으로 구별하려는 취지라기보다는, 공무수행상 필요가 있는 경우 공무원에게 평일 정규 근무시간 외의 근무는 물론 토요일 및 공휴일의 근무도 명할 수 있음을 강조하는 취지로 보인다.

당초 공무원수당규정이나 공무원보수지침에서는 휴일근무수당의 경우 휴일 오전 9시부터 오후 6시까지 근무한 경우에만 지급한다고 규정하였을 뿐, 시간외근무시간을 산정할 때 휴일근무수당을 지급받은 시간을 따로 공제하도록 규정하고 있지 않았다. 이후 공무원수당규정이 2012. 8. 22. 대통령령 제24048호로 개정되면서 제15조 제5항 제1호가 신설되었고, 시간외근무시간을 산정할 때 휴일근무수당을 지급받은 시간을 공제하도록 규정하였는데, 이러한 규정신설 역시 '휴일 오전 9시부터 오후 6시까지 의 근무에 관하여는 휴일근무수당을 지급하고, 그 외의 휴일시간외근무에 관하여는 시간외근무수당을 지급한다'는 원칙을 세워 휴일근무 시 현업공무원에게 지급하여야 할 수당의 종류를 명확히 하기 위한 취지로 이해된다.

휴일시간외근무에 관하여 시간외근무수당만 지급하는 것이 합리성을 결여하였다고 볼 수 없다.

일반 근로자의 경우에도 당직근무(숙 · 일직)와 같이 정기적 순찰, 전화와 문서의 수수, 기타 비상사태 발생 등에 대비하여 시설 내에서 대기하고 있는 것으로서 그 자체의 노동의 밀도가 낮고 감시 · 단속적 노동을 수행하는 것이 대부분인 때에는 정상근무에 준하는 임금을 지급할 필요가 없고 야간 · 연장 · 휴일근로수당 등이 지급되어야 하는 것도 아니며, 관례적으로 실비변상적 금품이 지급되고 있다는 등의 특징이 있다. 다만, 이러한 감시 · 단속적인 업무가 아니고 당직근무시 그 업무의 내용이 본래의 업무가 연장된 경우는 물론이고 그 내용과 질이 통상의 근로와 마찬가지로 평가되는 경우에는 그러한 초과근무에 대하여는 야간 · 연장 · 휴일근로수당 등을 지급하여야 한다(대법원 1995. 1. 20. 선고 93다46254 판결 참조).

국가공무원법 제46조에 의하면, 국가공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 정하여지는 것이 원칙이다. 그런데 현업공무원의 휴일시간외근무가 근로기준법의 적용을 받는 일반 근로자의 휴일연장근로와 그 성격이 완전히 동일하다고 보기는 어렵다. 일반 사기업의 경우 상시적인 대기인력을 둘 필요성이 크지 않고, 업무수요가 없는데도 근로자를 대기시키는 것은 비용부담만을 초래하므로 휴일연장근로를 가능한 최소화하려는 유인이 존재한다. 반면 국가기관의 경우 일반 사기업과 달리 국민의 생명 · 신체 · 재산보호, 공공안전 확보 등 국가의 필수기능을 계속적으로 유지할 필요가 있고, 특히 현업공무원의 경우 구체적인 업무수요가 발생하지 않더라도 비상상황에 대비하여 일정한 근무태세를 유지하여야 하는 경우가 많다. 이러한 경우 현업공무원의 휴일근무는 실제 업무수요가 발생하는 시간과 비상상황에 대비하여 근무태세를 유지하는 시간이 혼재되어 있을 수밖에 없으므로, 그 근무강도나 직무의 곤란성은 일반 사기업에서의 휴일연장근로와는 다르다. 따라서 공무원수당규정이 개정 근로기준법과는 다르게 추가적인 가산을 인정하지 않고, 휴일시간외근무에 관하여 봉급기준액1/209의 150%만을 지급하도록 규정한 것이 합리성을 결여하였다고 할 수 없다.

공무원수당규정은 소방공무원의 휴일근무 중 실제 업무수요가 발생하는 경우에 관하여는 별도의 보상체계를 마련하고 있다. 공무원수당규정 [별표11]에 의하면, 구조 · 구급 출동의 경우 4회차부터 1건당 4,000원의 출동가산금을, 화재 출동의 경우 출 동일수별 4,000원의 출동가산금을 지급하고[제3호 바.목 11)], 재난발생 현장에서 근무한 경우에는 일별 16,000원의 비상근무수당을 지급하도록 정하고 있다[제3호 바.목21)]. 나아가 소방공무원에게는 화재진화수당 월 80,000원[제3호 바.목 11)], 위험근무수당 월 60,000원~80,000원([별표8]) 등 실제 업무수요에 상응하는 직무의 특수성과 위험성을 고려한 별도의 수당도 지급된다. 이는 소방공무원의 휴일근무에 출동 등 적극적인 직무수행시간과 출동에 대비한 근무태세 유지시간이 함께 포함될 수 있음을 전제로, 실제 업무수요가 발생하여 구조 · 구급, 화재진압, 재난현장 근무 등 구체적인 직무를 수행한 경우에는 그에 상응하는 수당을 추가로 지급하는 방식으로 수당체계를 설계한 것으로 볼 수 있다. 이처럼 공무원수당규정은 소방공무원의 휴일시간외근무에 관하여는 시간외근무수당만을 지급하되, 실제 업무수요에 대응한 경우 별도의 수당을 지급하는 방식으로 소방공무원의 휴일시간외근무에 관하여 적절한 보상을 하고 있다.

공무원수당규정 제2조에 따라 개정 근로기준법 제56조 제2항 제2호를 적용할 수는 없다.

공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 지는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서 공공성, 공정성, 성실성, 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 놓여 있다. 공무원의 보수, 수당 등 근무조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다(헌법재판소 2017. 8. 31. 선고 2016헌마404 결정 참조).

공무원수당규정은 국가공무원을 적용대상으로 명시하여 각종 수당의 종류와 지급기준을 정하고 있으므로, 공무원수당규정 제2조의 '다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우'도 이와 마찬가지로 국가공무원 중에서도 직무의 성질이나 근무형태가 현저히 달라 공무원수당규정에서 정한 기준을 동일하게 적용하기 곤란한 경우를 대비하여 다른 법령에서 별도의 특례를 두는 것을 예정하고 있다. 예를 들어 군인의 경우에는 군인보수법의 위임을 받은「군인의 시간외근무수당 등에 관한 규정」이, 외국에 파견되어 군사활동에 참가하는 군인 및 군무원에게는「군인 및 군무원의 해외파견근무수당 지급규정」이 각각 공무원수당규정에 우선하여 적용되고, 후자의 규정이 적용되는 경우에는 공무원수당규정에서 정하고 있는 위험근무수당, 특수업무수당, 초과근무수당 등이 지급되지 않는다. 이와 같은 규정의 체계를 고려하면, 공무원수당규정에서 예정하고 있는 '다른 법령의 특별한 규정'은 근로기준법이 아닌 '공무원에게 지급되는 수당에 관한 규정'을 의미한다고 보아야 한다.

근로기준법 제56조 제2항 제2호는 휴일근로가 8시간을 초과하는 경우 통상임금의 100/100 이상을 가산하여 지급하도록 정하고 있다. 여기서 통상임금이란 소정근로의 대가로서 정기적 · 일률적으로 지급하기로 정한 임금을 의미하고, 이는 소정근로의 가치를 반영하여 정한 기준임금에 해당한다(대법원 2024. 12. 19. 선고 2023다302838 전원합의체 판결 참조). 반면 공무원수당규정상 시간외근무수당 산정의 기초가 되는 봉급기준액은 기준호봉 봉급액의 55%를 의미하는데, 이는 소정근로의 가치를 반영한 것이라기보다는 국가가 공무원 보수체계 내에서 예산상 한계와 정책적 고려를 반영하여 정한 산정기준으로 보이므로, 통상임금과는 그 개념, 산정방식 및 제도적 목적을 달리한다. 그런데도 원고들의 주장과 같이 근로기준법 제56조 제2항 제2호를 그대로 적용하여 봉급기준액 1/209의 200%에 해당하는 수당을 지급하여야 한다고 보는 것은, 서로 다른 보수체계에 속한 개념들을 무리하게 결합하는 것이어서 타당하다고 볼 수 없고, 이는 근로기준법에서 원고들에게 유리한 요소(휴일연장근로수당의 가산율)만을 공무원 보수체계에 선택적으로 끌어오겠다는 것에 불과하다.

휴일시간외근무에 관한 추가 가산수당을 지급할만한 사정변경도 없다.

과거 소방공무원들이 휴일근무에 관하여 시간외근무수당과 휴일근무수당의 병급을 주장하면서 추가수당의 지급을 구하는 소송을 제기하였으나, '「지방공무원 수당등에 관한 규정」과「지방공무원보수업무 등 처리지침」상 휴일근무 시 시간외근무수당과 휴일근무수당의 병급은 허용되지 않고, 휴일시간외근무에 관하여는 시간외근무수당만 지급하여야 한다'는 이유로 소방공무원들의 병급 주장을 배척하는 판결이 선고 · 확정되었다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2014두3020, 3037 판결). 위 판결의 사안과 이 사건을 비교하여 보더라도, 달라진 사정은 원고들이 지방공무원에서 국가공무원으로 전환되었다는 점에 불과하다. 그런데 지방공무원에게 적용되는「지방공무원 수당 등에 관한 규정」및 「지방공무원보수업무 등 처리지침」의 내용은 국가공무원에게 적용되는 공무원수당규정 및 공무원보수지침과 동일하므로, 위 판결과 달리 이 사건에서 휴일시간외근무에 관하여 시간외근무수당 외의 추가 가산수당을 지급해야 할 만한 사정변경이 있다고 보기 어렵다.

원고들은 근로기준법이 개정되어 제56조 제2항 제2호가 신설되었으므로, 그 입법취지를 고려하면 국가공무원의 휴일시간외근무수당에 관하여도 추가 가산수당을 지급하여야 한다고 주장한다. 1주 40시간의 근로시간을 초과한 상태에서 '휴일에 이루어진 8시간 이하의 근로'를 연장근로로 보아 연장근로수당과 휴일근로수당을 중복하여 지급하여야 하는지에 관하여 해석상 다툼이 있었고, 국회는 이를 입법으로 해결하기 위해 2018. 3. 20. 근로기준법을 개정하여 '1주'를 휴일을 포함한 7일로 규정하면서(제2조 제1항 제7호), 제56조 제2항 제1호, 제2호를 신설한 것이다. 그런데 이 사건의 쟁점은 과거 해석상 다툼이 있었던 '휴일 8시간 이하 근무'에 관한 것이 아니라 '휴일 8시간 초과 근무'에 관한 것이므로, 근로기준법의 개정으로 인해 공무원수당규정상 휴일시간외근무수당의 산정방식이 달라져야 하는 것은 아니다.

오히려 근로기준법 개정 전에도 휴일 8시간을 초과하여 휴일근로와 연장근로가중복되는 경우에는 휴일근로에 관한 가산임금과 연장근로에 관한 가산임금을 중복하여 산정하였고(대법원 1991. 3. 22. 선고 90다6545 판결 참조), 근로기준법 제56조 제2항 제2호의 신설은 이러한 법리를 법률 규정으로 명확히 한 것에 불과하다. 따라서 근로기준법 제56조 제2항 제2호가 신설되었다는 사정만으로 그 전부터 공무원수당규정 및 공무원보수지침에 따라 별도로 규율되어 온 국가공무원의 휴일시간외근무수당의 산정방식에 중대한 사정변경이 발생하였다고 할 수는 없다.

원고 주장의 요지

판단