수원고등법원 2021. 5. 14. 선고 2020누11899 판결

이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 해당 부분 이유(판결서 제2쪽 4행부터 제3쪽 14행까지)와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다(앞으로 인용의 근거 법률 표시는 생략한다).

이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 해당 부분 이유 중 '1)'항 첫 부분(판결서 제3쪽 17행과 18행 사이)에 아래와 같은 내용을 추가하는 외에는 제1심판결 기재(판결서 제3쪽 17행부터 제5쪽 19행까지)와 같으므로 이를 인용한다.

『이 사건 사고는 관련 형사사건의 확정판결과 달리 이 사건 공사의 현장소장이자 안전보건관리책임자인 B이나 하도급업체 C의 현장소장 D 등과 원고 및 E 등 사업주에게 책임을 물을 수 없는 사고였음에도 이 사건 현장 작업반장 F의 신빙성 없는 진술에 의해 유죄가 인정되었다.』

이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 해당 부분 이유(판결서 제3쪽 20행, 21행 및 제11쪽부터 제20쪽까지)와 같으므로 이를 인용한다.

이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 해당 부분 이유 끝 부분(판결서 제9쪽 5행 다음 부분)에 아래 내용을 추가하는 외에는 제1심판결 기재(판결서 제6쪽 3행부터 제9쪽 5행까지)와 같으므로 이를 인용한다.

『⑥ 당심에서 제출한 갑 제27호증의 기재에 의하면 F 진술에 일부 일관되지 않거나 신빙성이 높지 않은 부분이 보이기는 하나, F은 이 사건 공사가 진행되는 도중에 관내 발전기 사용이 종종 이루어졌다는 점에 대해서는 비교적 일관되게 진술한 것으로 보인다. 또한 관련 형사사건 판결은 F의 진술뿐 아니라 이 사건 사고 전날 수도관 내에 양수기와 발전기를 미리 가져다 둔 객관적인 사실 및 D과 B의 수사기관에서의 진술, G의 법정진술 등 여러 증거와 사정을 종합하여 B, D, 원고, E 등이 이 사건 근로자들이 사고 당일 양수작업을 할 수 있다는 점을 예견할 수 있었고 이에 대한 재해예방조치가 충분히 이루어지지 아니하였다고 판단하였는바, F의 진술에 다소 의심 가는 점이 있다는 사정만으로는 이 사건 처분사유를 구성하는 원인사실과 동일한 내용을 바탕으로 하고 있는 확정된 관련 형사판결의 사실판단을 배척하기에는 부족하고, 달리 이를 인정할만한 추가적인 증거나 사정을 발견하기 어렵다(설령 F이 안전교육에도 불구하고 이 사건 근로자들에게 관내에서 발전기를 사용하도록 지시하였다고 하더라도, 이는 F에 대한 사업주의 관리·감독 책임의 해태로 귀결될 뿐이다).』

법률을 해석할 때는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하여야 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한된다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).

구 건설산업기본법 제82조 제1항은 '국토교통부장관은 건설업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 건설업자의 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 1억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.'고 규정하면서 제7호에서 '산업안전보건법에 따른 중대재해를 발생시킨 건설업자에 대하여 고용노동부장관이 영업정지를 요청한 경우와 그 밖에 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 기관이 영업정지를 요구한 경우'를 들고 있다.

구 건설산업기본법 제84조는 위 규정에 따른 영업정지처분 또는 과징금 부과처분을 하는 경우에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임을 받은 구 건설산업기본법 시행령 제80조 제1항은 '법 제84조의 규정에 의한 위반행위의 종별과 정도에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액은 [별표 6]과 같다.'고 규정하고 있으며, [별표 6] 영업정지 및 과징금의 부과기준 중 「1. 일반기준 가.항」은 '행정처분은 위반행위별로 해당 업종에 한정하여 처분'하는 것으로 규정하였다.

구 건설산업기본법 제2조에 의하면, '건설업자'란 '이 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자'를 말하고(제7호), '건설업'이란 '건설공사를 하는 업'을 말한다(제4호). 구 건설산업기본법 제9조 제1항에 의하면 건설업을 하려는 자는 '대통령령이 정하는 업종별'로 국토교통부장관에게 등록을 하여야 한다. 구 건설산업기본법 제8조는 건설업의 종류를 크게 '종합공사를 시공하는 업종'과 '전문공사를 시공하는 업종'으로 구분하고(제1항), 건설업의 구체적인 종류 및 업무 범위 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제2항). 그 위임에 따라 구 건설산업기본법 시행령 제7조와 [별표 1]은 건설업의 업종과 업종별 업무 내용을 정하고 있는데, 이에 따르면, '종합공사를 시공하는 업종'은 '토목공사업', '건축공사업', '토목건축공사업', '산업 환경설비 공사업', '조경공사업'(제1 내지 5항)으로 구분된다.

이 사건 처분기준에 관한 위와 같은 관련 규정의 문언에 따르면, [별표 6] 「1. 일반기준 가.항」에서 영업정지처분의 대상으로 규정하고 있는 '해당 업종'이란 관련 법령이 분류하여 정한 건설업의 업종, 즉 구 건설산업기본법 시행령 [별표 1]에서 건설업의 업종으로 규정하고 있는 것 가운데 처분 상대방이 등록한 업종 자체를 뜻하는 것으로 해석된다. 또, '행정처분은 위반행위별로 해당 업종에 한정하여 처분'하도록 한 것은 건설업을 하려는 자가 관련 법령이 분류하여 정한 건설업의 여러 업종 중 복수의 업종을 등록하여 사업을 영위하는 경우에 위반행위와 관련이 없는 업종에 대하여는 행정처분을 하지 않는다는 의미로 해석하는 것이 자연스럽고, 이와 달리 건설산업기본법령이 분류하여 정한 건설업의 업종 중 하나의 업종 내에서 일부 사업 부분만을 떼어내 그에 한정하여 행정처분을 한다는 의미로 해석하는 것은 자연스럽지 못하다.

이처럼 관련 규정의 문언의 의미가 명백한 이상, '토목건축공사업'의 경우 이 사건 처분기준의 '해당 업종'을 '토목공사업과 건축공사업 중 위반행위가 이루어진 해당 업종'으로 제한하여 해석·적용하여야 한다는 원고의 주장은 법률해석에서 문언의 통상적인 의미에 충실하여야 한다는 법리에 반하는 것으로서 받아들일 수 없다. 즉, 원고와 같이 '토목건축공사업'으로 등록한 자의 위반행위에 대한 영업정지처분은 어디까지나 '토목건축공사업'에 대하여 이루어질 수밖에 없고, 이 사건 사고가 발생한 업무의 내용이 '토목공사업' 부분에 한정된다고 하여 원고가 등록하지 아니한 '토목공사업' 또는 구 건설산업기본법 시행령 [별표 1]에 규정되어 있지 아니한 '토목건축공사업 중 토목공사업 부분'에 대한 영업정지처분이 내려질 수는 없다.

원고는, '토목공사업'과 '건축공사업'이 모두 관련 법령이 정한 건설업의 '단위 업종'으로 구분되어 있고, '토목건축공사업'의 업무 내용은 '토목공사업'과 '건축공사업'의 각 업무 내용을 단순히 합쳐놓은 것이며 '토목건축공사업'의 등록기준도 '토목공사업'과 '건축공사업'의 각 등록기준을 합한 것과 거의 일치하므로 '토목건축공사업'은 '토목공사업'과 '건축공사업'을 단순히 결합한 업종에 불과하다고 주장하나, 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '토목건축공사업'이 '토목공사업'과 '건축공사업'을 단순 결합한 것에 불과하다고 볼 수는 없다.

원고는, '토목건축공사업'이 '토목공사업'과 '건축공사업'을 단순히 결합한 업종이라는 전제 아래 토목건축공사업을 등록한 건설업자에 대한 영업정지처분의 대상이 되는 해당 업종을 위반행위가 이루어진 단위 업종으로 해석하지 아니할 경우에는 사고가 발생한 영업이 아닌 다른 영업까지 금지하게 되어 원고와 같은 건설업자의 영업의 자유를 지나치게 제한함으로써 과잉금지의 원칙에 위배된다고 주장한다.

그러나 앞서 살펴본 바와 같이 이러한 원고의 주장은 그 전제 자체가 타당하지 아니하다. 원고와 같이 '토목건축공사업'으로 등록한 건설업자에 대한 제재처분은 '토목건축공사업'이라는 영업 자체에 대하여 내려지는 것이므로, 그로 인해 '토목공사업'에 해당하는 영업뿐만 아니라 '건축공사업'에 해당하는 영업을 영위할 수 없게 된다고 하더라도 이는 등록한 영업에 대한 정지를 명하는 영업정지처분이 당연히 예정하고 있는 효과에 불과하고, 제재처분의 정도나 범위가 해당 의무 위반의 내용이나 정도와 비례관계를 유지하지 못하여 과잉금지의 원칙에 위배되는 경우라고 볼 수는 없다.

원고가 주장하는 평등원칙의 위배, 즉 같은 위반행위를 한 건설업자로서 '토목공사업'과 '건축공사업'을 구분하여 등록한 자에 대한 영업정지처분과 비교하여 불합리한 차별이 발생한다는 취지의 주장 또한 '토목건축공사업'이 '토목공사업'과 '건축공사업'을 단순히 결합한 업종이라는 전제가 인정되지 아니하는 이상 받아들일 수 없다.

원고와 같이 '토목건축공사업'으로 등록한 건설업자가 '토목공사업'과 '건축공사업'을 구분하여 등록한 건설업자에 비하여 불리한 상황에 처해지는 경우가 발생한다 하더라도, 두 집단이 본질적으로 동일하다고 보기 어려운 이상 이를 헌법상 평등원칙에 위배되는 결과라고 볼 수는 없다. 또한 원고는 '토목공사업'과 '건축공사업'을 구분하여 등록한 건설업자에 비하여 '건축공사업' 영업을 추가적으로 제한당하는 불이익을 입기는 하였으나, 이는 '토목건축공사업'으로 등록함으로써 얻을 수 있는 유·무형의 이익을 고려한 원고의 경영판단에 따른 결과에 불과하다.

'토목건축공사업'에서는 이 사건 처분기준의 '해당 업종'을 '토목공사업과 건축공사업 중 위반행위가 이루어진 해당 업종'으로 해석·적용하여야 한다는 원고의 주장은 관련 규정의 문언에 반하는 것으로서 받아들일 수 없고, 또한 이를 전제로 하는 원고의 과잉금지원칙·평등원칙 위배 주장도 모두 이유가 없다.

이 사건 처분 과정에서 원고가 주장하는 절차상 하자가 존재하는지 살피건대, 아래에서 드는 사정들에 비추어 보면 이 사건 처분에 원고가 주장하는 절차상 하자는 존재하지 않는 것으로 판단된다. 이 주장도 받아들일 수 없다.

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 제재적 행정처분이 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 선불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 등 참조).

구 건설산업기본법 제82조, 제84조에 의하여 영업정지의 기준과 기간, 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항을 정하도록 위임받은 구 건설산업기본법 시행령은 제80조, [별표6]에서 영업정지 및 과징금 부과기준을 정하고 있다. [별표6]의 「1. 일반기준, 나-1)-나)항」은 '법 제82조 제1항 제7호의 사유로 행정처분을 하는 경우'를 영업정지처분 대상으로 정하고, 「2. 개별기준, 13) 산업안전보건법에 따른 중대재해를 발생시킨 건설업자에 대하여 고용노동부장관이 영업정지를 요청한 경우와 그 밖에 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 기관이 영업정지를 요구한 경우」는 2명 이상 5명 이하 사망한 경우 3개월의 영업정지처분을 하도록 정하고 있는바, 이 사건 처분은 이러한 처분기준을 그대로 따른 것이다.

그리고 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하지 않은 것으로 적법하다고 인정된다. 원고의 이 주장도 받아들일 수 없다.

이상 살펴본 바에 의하면 이 사건 처분은 적법하므로 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.

판사 임상기(재판장) 심연수 임일혁