주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
기초사실
피고는 1999년경부터 안산시 상록구 본오동 665-55에 있는 시화매립장(생활 및 산업쓰레기 매립장) 내에서 음식물류 폐기물 자원회수시설을 설치하여 운영해 왔다.
피고는 2002. 5.경 원고와 사이에, 원고가 자신의 비용으로 위 시화매립장 내에 음식물쓰레기 퇴비화 전처리시설(이하 '본오동 시설'이라 한다)을 설치하여 피고에게 기부채납하면, 피고는 그 운영 및 관리를 원고에게 위탁하고 위탁관리비용으로 본오동시설에서 처리하는 음식물쓰레기량에 톤당 처리단가를 곱한 금액을 지급한다는 내용의 위·수탁계약을 체결하였다. 그 주요내용은 아래와 같다.
원고는 그때부터 2009. 12. 31.까지 피고와 사이에 아래 표 기재와 같이 재계약을 체결하며 본오동 시설을 운영하였다.
그런데 본오동 시설은 주거지역에 인접해 있어 음식물쓰레기 처리로 발생하는 악취에 대한 민원이 계속하여 제기되었다. 이에 피고는 안산시 단원구 성곡동 621에 음식물류 폐기물 자원화시설(이하 '성곡동 시설'이라 한다)을 설치한 뒤, 2009. 12. 31. 본오동 시설을 폐쇄하였다.
피고는 2009. 12. 31. 원고와 사이에 성곡동 시설의 운영 및 관리를 위탁하는 내용의 계약을 체결하였고, 그 주요 계약내용은 아래와 같다.
원고는 그때부터 2017. 5. 31.까지 피고와 사이에 아래 표 기재와 같이 재계약을 체결하며 성곡동 시설을 운영하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 36, 44호증(해당 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
본오동 시설 관련 손해배상청구에 관한 판단
원고 주장의 취지
원고는 2001. 12.경부터 2002. 5.경까지 1,400,000,000원 상당의 자금(시설투자비용 1,250,000,000원, 시운전비용 150,000,000원)을 투자하여 본오동 시설을 완공하였고, 이후에도 2005년경 기계 설비의 추가 설치를 위해 309,000,000원 상당의 자금을 투자하여 합계 1,709,000,000원을 투자하였다. 피고는 그 대가로 원고에게 본오동 시설을 적어도 15년 동안 운영하게 해주고 음식물 쓰레기 톤당 처리단가에 감가상각비, 시설투자 기회비용, 기술료를 포함하여 지급하는 방법으로 원고의 투자금을 보전해주고 운영수익을 지급하기로 약정하였다.
그러나 피고는 2009. 12. 31. 본오동 시설을 폐쇄하였고, 이로 인하여 원고는 2010년부터 2016년(원고가 투자한 2002년으로부터 15년이 되는 해까지 기간 동안 투자금을 회수하지 못하고 운영수익도 얻지 못하는 손해를 입게 되었다.
따라서 피고는 위와 같은 약정위반으로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다. 또한 피고의 사정으로 본오동 시설 계약을 해제한 경우에 해당하므로 본오동 시설 계약 제17조 제2항, 제18조 제2항에 따라 원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다.
나아가 피고가 배상할 손해의 범위는 아래와 같고, 원고는 합계 약 2,614,100,000원의 손해배상금 중 2,600,000,000원의 지급을 구한다.
미회수 감가상각비 : 약 700,000,000원(= 총 투자금 약 1,700,000,000원 중 시운전 비용 150,000,000원을 제외한 나머지 1,550,000,000원을 기준으로 약정한 15년 중 잔여기간 7년에 대해 대략적으로 계산한 비용)
미회수 시설투자 기회비용 : 약 658,600,000원(= 2010년부터 2016년까지 원고가 성곡동 시설에서 처리했던 음식물 쓰레기량 422,469톤 × 2009년 톤당 시설투자기회비용 1,559원, 만 원 미만 단위 버림)
미회수 기술료 : 약 1,255,500,000원(= 위 422,469톤 × 2009년 톤당 기술료 2,972원, 만 원 미만 단위 버림)
판단
앞서 든 증거와 갑 제8 내지 10호증의 각 기재에 의하면, 다음의 사실이 인정된다.
원고는 본오동 시설에 합계 1,559,220,190원을 투자하였다.
2002년경 본오동 시설 설치비용 1,250,220,190원
2005년경 종량제 봉투 사용에 따른 파봉, 파쇄, 선별이 가능한 기계 추가 설치비용 309,000,000원
사단법인 경일사회경영연구원(이하 '경일사회경영연구원'이라고만 한다)은 2002, 5.경 '본오동 시설 톤당 처리비용 산출 원가계산 연구보고서'를 작성하였는데, 위 보고서에는 원고가 투자한 위 1,250,220,190원을 건축부분(263,896,940원)과 설비부분(986,323,250원)으로 나누어 건축부분은 내용년수 15년을 기준으로 당기감가상각비를 17,593,129원으로, 설비부분은 내용년수 5년을 기준으로 당기감가상각비를 197,264,650원으로 각 산출하여 기재되어 있다.
원고와 피고는 2002. 5.경 본오동 시설 계약을 처음으로 체결하였고, 본오동 시설은 2009. 12. 31. 폐쇄되었다.
피고는 2017. 1. 3. 원고에게 '위탁운영기간(15년) 중 잔여기간인 1년 5월에 대하여 1차년도 계약기간이 2016. 1. 1. ~ 2016. 12. 31.로 완료되어, 2차년도 잔여기간(2017. 1. 1. ~ 2017. 5. 31.)에 대하여 계약을 추진하고 있습니다. (생략) 2017. 1. 5.까지 회신 바라며, 회신이 없을 경우 계약포기로 간주, 차기 수탁자 선정절차 등을 진행할 계획입니다'라는 내용의 공문을 보냈다.
그러나 갑 제1 내지 7, 11 내지 15, 36호증, 을 제1 내지 18, 23, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합해 보면, 위 인정사실만으로는 원고와 피고 사이에 피고가 원고에게 최소 15년 이상 본오동 시설에 대한 운영권을 보장함으로써 투자금을 보전해주고, 같은 기간 감가상각비, 시설투자 기회비용, 기술료 등을 톤당 처리 단가에 포함시켜 운영수익을 지급하기로 약정하였다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 위와 같은 약정이 있었음을 전제로 한 원고의 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
본오동 시설 계약서에는 원고에게 최소 15년 이상 본오동 시설의 운영을 보장한다거나 같은 기간 감가상각비, 시설투자 기회비용, 기술료 등을 톤당 처리 단가에 포함시켜 운영수익을 지급한다는 내용이 기재되어 있지 않다.
본오동 시설 제1 내지 3차 계약서 제3조는 '피고는 원고가 설치한 전처리시설 하자로 정상적인 가동을 할 수 없는 등 문제 발생시를 제외하고는 재협약할 수 있으나, 협약기간 중이라도 시화매립장 정비 후 체육시설, 공원 등 시민편의시설 설치계획으로 인하여 음식물쓰레기 공공처리시설의 이전이 불가피할 시는 원고와 협약을 단축할 수 있다'고 규정하고 있다. 본오동 시설 제4차 계약서 제2조는 '계약기간(2007. 5. 25. ~ 2009. 12. 31.)에도 불구하고 성곡동 시설의 준공 후 본오동 시설을 폐쇄할 경우 위탁기간을 단축하고 계약은 자동 해지한다'고 규정하고 있다.
원고와 피고는 2002. 5경 본오동 시설 제1차 계약을 체결한 이후로 1년 또는 2년 간격으로 톤당 처리단가를 조정하여 계약을 다시 체결하였다.
위와 같은 계약 내용 및 체결 경위를 종합해 보면, 원고와 피고는 최초 본오동 시설 계약을 체결할 때부터 본오동 시설이 한시적으로 운영될 수 있음을 예상한 것으로 보인다.
안산시 환경사업소 청소과에서 2003. 5. 30. 작성한 '음식물쓰레기 공공퇴비화시설 내 전처리시설 민간위탁 협약연장 추진계획'에는 본오동 시설 계약에 관하여 '위탁기간 2002. 5. 25. 2003. 5. 24. (1년) - 대부분 지자체에서 환경기초시설 민간위탁시 3년을 적용하고, 건물 및 기계설비를 기부채납 할 경우 최소한 3년을 계약 해야 되나, 기계설비 등의 검증과정을 확인하기 위하여 1년만 계약함'이라고 기재되어 있다(을 제7호증).
안산시 복지환경국 청소사업소에서 2005. 5.경과 2007. 1.경 각 작성한 '음식물류 폐기물 공공퇴비화시설 전처리시설 재협약 추진계획'에는 물가상승률 등과 전문기관이 산정한 원가계산 등을 반영하여 원고와 재계약을 체결할 계획이라고 기재되어있다.
안산시 청소행정과장이 2012. 11.경 작성하여 안산시 계약심의위원회에 제출한 심의요청서에는 '안산시 음식물류 폐기물 자원화시설 위탁 운영의 건'이 제안되어 있고, 주관부서 의견으로 '안산시 음식물류 폐기물 자원화시설은 국내 최대 규모의 퇴비화 공공처리시설로 연간 300일 이상의 안정적인 운영을 위해 높은 기술력과 운영 노하우를 확보하여 시설물의 고장 등 문제 발생 시 신속한 대처가 가능한 업체의 선정이 필수적임. 따라서 현 위탁업체에 재위탁함이 효과적일 것으로 판단됨'이라고 기재되어 있다. 위 요청서에는 안산시 환경교통국 청소행정과에서 2012. 11.경 작성한 '안산시 음식물류 폐기물 자원화시설 위탁운영방안 검토보고'가 첨부되어 있는데, 여기에는 원고와 안산도시공사, 한국환경공단, 기타 전문업체에 대한 위탁가능 자격 대상별 비교내용이 기재되어 있고, '타 지방자치단체 계약사례'라는 제목 아래 서울 강동구, 서울 동대문구, 부산 강서구는 각 20년, 인천 남구는 17년, 울산 남구, 청주시는 각 15년, 인천 연수구, 인천 서구, 파주시는 '계속' 등으로 다른 지방자치단체와 상대방 위탁업체 사이의 계약기간, 계약방법 등이 기재되어 있다(을 제13호증), 안산시 계약심의위원회는 2012. 12. 17. 원고에 대한 위탁 운영의 건을 의결하였고, 이에 따라 성곡동 시설 제2차 계약이 체결되었다(을 제14, 15호증).
위와 같은 피고의 음식물류 폐기물 자원화시설 위탁운영의 건에 관한 내부 결재 과정을 살펴보면, 경일사회경영연구원의 위 보고서는 계약단가를 산정하기 위한 하나의 기준으로서 참고된 것으로 보인다.
또한 결과적으로 원고와 피고의 계약관계가 본오동 시설에 이어 성곡동 시설까지 약 15년간 유지된 것은 맞지만, 이는 피고가 내부적 검토를 거쳐 원고와 재합의를 하여 이루어진 것일 뿐 당초 보장한 계약기간을 이행한 것이라고 보기는 어렵다.
원고는 성곡동 시설이 착공에 들어간 2006년경 피고에게 이의를 제기하였는데, 그 주요내용은 본오동 시설 운영과 관련하여 약속했던 단가 인상이 제대로 이행되지 않은 것에 대한 불만, 부가가치세 면세사업 신청 지원요청, 이전 사업에 원고를 배제하고 있는 것에 대한 항의 등이고, 이전에 따른 손해배상금으로 잔여기간년수(10년)에 대한 기술료(약 20억)만 청구하였다.
원고가 2010년경 피고에게 보낸 '본오동 시설 철거에 대한 손해배상 문제 통보'라는 제목의 문건에는 '당사는 민간투자시 15년간(2002년 당시 민간투자법 기준) 운영을 할거라 예상하였고(당시 전처리 위탁처리 원가용역 금액 산출시 고정자산에 대한 감가상각을 15년 기준으로 하였습니다), 신규 시설의 준공으로 구 음식물류폐기물 공공처리장은 폐쇄하였으며, 당사의 예상했던 운영기간에 비교해서 투자비 및 운영중단에 따른 많은 손실을 가져오게 된 것입니다'라고 기재되어 있다(갑 제14호증)
또한, 원고와 피고 사이의 본오동 시설에 대한 계약관계는 본오동 시설 제4차 계약의 계약기간이 만료되어 종료된 것이지(본오동 시설 계약서 제3조 제1항에는 '재협약할 수 있다'고 기재되어 있는 점, 1년 또는 2년 간격으로 재계약을 체결해 온 점 등에 비추어 볼 때, 계약이 자동 갱신되었다고 볼 수도 없다) 피고가 일방적으로 계약을 해제하였다고 보기도 어려우므로, 본오동 시설 계약 제17조 제2항, 제18조 제2항은 적용될 여지가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
성곡동 시설 관련 미지급 정산비(일반관리비 및 이윤 부분) 청구에 관한 판단
원고 주장의 취지
피고는 성곡동 시설 계약에 따라 원고에게 정산비와 비정산비를 나누어 지급하면서, 비정산비에는 일반관리비 및 이윤을 포함하였으나, 정산비에는 일반관리비 및 이윤을 포함하지 않았다. 이는 아래와 같은 사유로 위법하다. 따라서 피고는 원고에게 정산비에 대한 일반관리비 및 이윤을 지급할 의무가 있다.
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '지방계약법'이라 한다) 시행령 제10조 제1항 제2호는 신규개발품, 특수규격품 등을 사용한 특수한 물품·공사·용역 등 계약의 특수성으로 인하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우에는 원가계산에 의한 가격으로 예정가격을 정하되, 이 경우 원가계산에 의한 가격은 계약의 목적이 되는 물품·공사·용역 등을 구성하는 재료비·노무비·경비와 일반관리비 및 이윤으로 계산한다고 규정하고 있고, 지방계약법 시행규칙 제6조 제1항 제4, 5호는 일반관리비를 재료비, 노무비 및 경비의 합계액에 제8조 제1항에 따른 일반관리비율을 곱한 금액으로, 이윤을 노무비, 경비 및 일반관리비의 합계액에 제8조 제2항에 따른 이윤율을 곱한 금액으로 계산하도록 규정하고 있으므로, 정산비에 대하여 일반관리비 및 이윤을 포함하지 않은 원가산정은 이에 반하여 위법하다. 또한 이러한 원가산정은 지방계약법 제6조 제1항에서 금지하고 있는 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건에 해당한다.
「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제2장 예정가격 작성요령, 제5절 원가계산에 따른 예정가격 결정, 제5관 그 밖의 용역의 원가계산에 따르면, 원가계산기준이 정해지지 않은 그 밖의 용역은 제4관 학술용역 원가계산기준에 준하여 원가계산할 수 있고, 제4관 학술용역 원가계산기준에서는 '원가계산은 노무비, 경비, 일반관리비 등으로 구분작성한다'고 규정하고 있다. 성곡동 시설 계약은 그 밖의 용역에 해당함에도 정산비에 일반관리비를 산정하지 않았다.
환경부가 2005. 9.경 작성한 「음식물류폐기물 처리비용 산정지침」의 별표1 음식물류폐기물 처리시설 운영비 구성 항목에는, 원가계산에 의한 예정가격작성 준칙의 항목을 적용한 순원가(재료비, 노무비, 경비)와 부대비용(일반관리비, 이윤)을 운영비 구성요소로 두고 있다. 그럼에도 피고는 위 지침과 다르게 경비가 포함된 정산비 부분에 대하여 일반관리비와 이윤을 산정하지 않았다.
행정자치부는 원고의 민원에 대하여 '원가계산 비목을 정산비, 비정산비로 구분하고 정산비에 포함된 각종 경비에 대하여 일반관리비와 이윤이 반영되지 않도록 하는 것은 정당한 원가계산 방법이 아니다'라고 회신하였다.
나아가 피고가 원고에게 지급하여야 할 정산비에 대한 일반관리비 및 이윤은 합계 약 2,256,263,224원[= 2010년부터 2016년까지 정산비 15,041,754,840원 × 15%(일반관리비율 5%와 이윤율 10%의 합계)]이 되고, 원고는 그 중 2,250,000,000원의 지급을 구한다.
판단
살피건대, 갑 제5 내지 7, 31, 32호증, 을 제11, 12, 20, 21, 22호증의 각 기재, 이 법원의 사단법인 21세기경제사회연구소, 재단법인 한국경제조사연구원에 대한 각 사실조회회신 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정을 종합해 보면, 피고가 원고에게 성곡동 시설 계약에 따라 정산비를 지급하면서 일반관리비 및 이윤을 포함하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
본오동 시설 계약은 원고가 투자한 비용을 고려하여 톤당 처리단가를 정하는 방법으로 계약금액이 결정되었다. 반면에 성곡동 시설 계약은 ① 성곡동 시설을 가동·유지하는데 필요한 비용으로 구성되는 정산비(수리수선비, 차량정비비, 유류비, 약품비 등)와 ② 운영·관리 용역을 제공하는데 필요한 비용으로 구성되는 비정산비(노무비, 복리후생비, 교육훈련비, 일반관리비, 이윤 등)로 나눈 다음, 비정산비는 계약 체결 당시 미리 정하고, 정산비는 사후에 실비 정산하는 방법으로계약금액이 결정되었다. 위와 같이 본오동 시설 계약과 성곡동 시설 계약이 계약금액 결정과정에서 차이를 보이는 이유는 본오동 시설의 경우 원고가 시설에 투자하고 그에 대한 운영·관리 용역까지 제공하는 형태인 반면, 성곡동 시설은 피고가 투자한 시설에 대하여 원고가 운영·관리 용역만을 제공하는 형태이기 때문이다.
위와 같이 성곡동 시설에 대하여 원고가 제공하는 수탁사무의 성질과 계약금액 산정방식에 관한 약정내용 등에 비추어 보면, 원고와 피고는 성곡동 시설 계약을 체결하면서 비정산비 부분에 대하여는 일반관리비와 이윤을 포함하여 총액을 고정금액으로 지급하고, 정산비 부분은 사후에 실제 사용한 지출내역을 기초로 실비 정산하기로 약정하였다고 봄이 타당한데, 이는 피고의 자본이 투입된 성곡동 시설을 가동 유지하는데 필요한 정산비에 대해서까지 일반관리비와 이윤을 포함시키는 원가계산은 합리적이지 않다는 점에 기인한 것으로 보인다. 한편, 성곡동 시설에 대해 보수공사가 필요할 경우 원고가 피고에게 보수공사 실시에 대한 승인을 요청하면서 순공사비에 일반관리비 및 이윤을 포함한 총공사비를 산정하여 검토보고서를 제출하면 피고는 원고에게 보수공사 완료 후 일반관리비 및 이윤을 포함한 금원을 지급해 온 것으로 보인다.
따라서 피고가 원고에게 비정산비 항목에 대하여만 일반관리비와 이윤을 산정하여 지급하였다 하더라도 이러한 사정만으로 지방계약법 시행령 제10조, 같은 법 시행규칙 제6조 제 1항에 반한다고 할 수 없고, 지방계약법 제6조 제1항에서 제한하고 있는 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정한 것이라고 보기도 어렵다.
원고가 들고 있는 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」이나 「음식물류폐기물 처리비용 산정지침」은 적정한 거래실례가격이 없는 경우에 적용할 수 있는 강제성을 띠지 않는 비권력적 작용의 일종으로, 각 지방자치단체가 지역의 여건 등을 고려하여 적정한 원가를 산출하도록 기준을 제시한 것이므로, 이를 따르지 않았다는 사정만으로 해당 계약이 위법하다고 할 수 없다.
특히「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제5절에서는 원가계산에 따른 예정가격 결정을 규정하고 있는데, 그 중 공사 원가계산은 제3관에서, 원고가 성곡동 시설 계약에 따라 제공하는 용역은 기타용역으로서 제5관에서 각 규정하고 있다. 기타용역에 관한 원가기준을 다루는 제5관은 다른 법령에서 원가계산 기준을 규정하고 있는 경우에는 해당 법령이 정하는 기준에 따라 원가계산을 할 수 있고, 기준이 정해지지 않은 그 밖의 용역은 제5절 제4관에 규정된 학술용역 원가계산 기준에 준하여 원가계산을 할 수 있다고만 규정되어 있어, 기타용역에 대한 원가계산은 제조, 공사 등 다른 원가계산에 비하여 보다 자유로운 방식으로 원가계산이 가능한 것으로 보인다.
원고의 민원에 대하여 행정자치부는 2017. 5. 17.경 '공사원가계산 방식의 경우 거래실례가격으로 작성된 사급자재는 공사원가를 구성하는 요소에 해당하므로 직접재료비에 반영하여 일반관리비와 이윤 등의 요율이 반영되어 있는바, 원가계산 비목을 정산비, 비정산비로 구분하고 정산비에 포함된 각종 경비에 대하여 일반관리비와 이윤이 반영되지 않도록 하거나 원가를 구성하는 재료비, 노무비, 경비의 일부 비목을 제외시켜 일반관리비, 이윤이 반영되지 않도록 하는 것은 정당한 원가계산 방법이 아니다'라고 회신하였다.
그러나 이 법원의 사실조회 회신결과, 사단법인 21세기경제사회연구소는 2017. 7. 6. '지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령[행정안전부예규 제374호(2011. 9. 14.)] 제4장 원가계산에 의한 예정가격작성 및 기획재정부 계약예규 예정가격작성기준(2012. 4. 2.) 제2장 원가계산에 의한 예정가격 작성에서 원가계산은 제조원가계산과 공사원가계산 및 용역원가계산으로 구분하여 작성하도록 규정하고 있다. 성곡동 시설 민간위탁 운영비용 산정은 원가계산 구분상 용역원가계산의 기타용역원가계산에 해당하며, 행정자치부 회신내용은 공사원가계산 방식일 경우이므로 이 사건의 기준으로 적당하지 않다. 또한 행정자치부 회신내용에 기재된 사급자재는 목적물의 달성에 적합한 자재 등을 위탁자가 직접 조달하여야 하는 고정비 개념의 비용이므로 일반관리비 및 이윤을 포함하는 것이 타당하나, 변동비는 위탁자가 직접 조달하지 아니한 부분에서 발생할 수도 발생하지 않을 수도 있는 비용으로서, 이러한 변동비에 일반관리비 및 이윤을 반영하는 것은 합리적인 원가계산이 아니다. 더욱이 공공기관에서 발주하는 공사에서 관급자재비는 공사원가계산시 일반관리비 및 이윤을 반영하지 않는다'는 의견을 제시하였다.
성곡동 시설의 경우처럼 지방자치단체가 건설한 음식물류 폐기물처리시설에 대하여 수탁자가 이를 운영·관리하는 용역을 제공하는 경우에 비정산비에 대하여만 일반관리비와 이윤을 반영하도록 하는 지침[환경부 생활폐기물 소각시설 운영비 산출 지침(2011. 5. 25.)]이 존재하고, 일부 지방자치단체(오산시, 남양주시)는 이와 같은 방식으로 일반관리비와 이윤을 반영하고 있다.
성곡동 시설 관련 연장근로수당 등 청구에 관한 판단
원고 주장의 취지
음식물 쓰레기 수거업체의 일요일 휴무로 인하여 매주 월요일에는 평소보다 2배의 물량이 반입되기 때문에 성곡동 시설에서 근무하는 원고의 근로자들(퇴비화팀 13명)이 월, 화요일 이틀 동안은 각 5시간씩 연장근로를 해야 물량처리가 가능하다. 그런데 피고는 원고에게 2015년에는 퇴비화팀 13명에 대한 월, 화요일 연장근로수당을 제대로 지급하였으나, 2016년 이후부터는 이를 임의로 삭감하여 지급하지 않았다. 설령 피고가 성곡동 시설 제3, 4차 계약에 따라 삭감하여 지급한 것이라 하더라도, 이는 원고의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 내용이므로 지방계약법 제6조 제1항에 따라 효력이 없다.
따라서 피고는 원고에게 별지 기재와 같이 퇴비화팀 13명에 대한 월, 화요일 연장 근로수당 및 이에 대한 제비용 합계 313,471,921원을 지급할 의무가 있고, 원고는 그 중 150,000,000원의 지급을 구한다.
판단
관련 법리
지방자치단체가 일방 당사자가 되는 이른바 '공공계약'이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약에 해당하는 경우 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다.
지방자치단체가 계약의 적정한 이행을 위하여 계약상대방과의 계약에 근거하여 계약당사자 사이에 효력이 있는 계약특수조건 등을 부가하는 것이 금지되거나 제한된다고 할 이유는 없고, 사적 자치와 계약자유의 원칙상 관련 법령에 이를 금지하거나 제한하는 내용이 없는데도 그러한 계약내용이나 조치의 효력을 함부로 부인할 것은 아니다.
다만, 지방계약법 제6조 제1항에 따라 공공계약에서 계약상대방의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약은 효력이 없으나, 이에 해당하기 위해서는 그 특약이 계약상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고 지방자치단체 등이 계약상대방의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대방에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다. 계약상대방의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약인지는 그 특약에 의하여 계약상대방에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 정도, 불이익 발생의 가능성, 전체 계약에 미치는 영향, 당사자들 사이의 계약체결과정, 관계 법령의 규정 등 모든 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328 판결 등 참조).
갑 제21, 28, 29호증의 각 기재에 의하면, 다음의 사실은 인정된다.
퇴비화팀 13명에 대한 2015년 노무비 중 ① 시간외근무수당은 연간 월, 화요일 104일 × 시간외근무시간 5시간 × 고시단가 ÷ 8시간/일 × 150%의 산식으로, ② 휴일근무수당은 고시단가× 휴일근무일수 59일[= 연간 토요일 52일 + 설 연휴 중 1일, 추석 연휴 중 1일, 3·1절, 어린이날, 현충일, 광복절, 개천절 등 공휴일이지만 근로기준법상 휴일에 해당하지 않는 7일(이하 '평일 휴일 7일'이라 한다)] × 150%의 산식으로 각 산출되었다. 반면 퇴비화팀 13명에 대한 2016년 노무비 중 ① 연장근로수당은 통상임금(시급) × 53일 × 8시간 × 150% : 12개월의 산식으로, ② 휴일근로수당은 통상임금(일급) × 50% × 평일 휴일 7일 ÷12개월의 산식으로 각 산출되었다.
원고가 제출한 출퇴근 지문인식표, 기안서 및 시간외근무산출표(갑 제28, 29호증)를 살펴보면, 퇴비화팀 13명은 2016년 이후에도 대부분 토요일에는 8시간, 월, 화요일에는 5시간씩 연장근로를 하였다.
그러나 앞서 든 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 갑 제21, 22, 25, 26호증, 을 제37, 38호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 원고가 제출한 증거들과 위 인정사실만으로는 피고가 임의로 연장근로수당을 삭감하여 지급하였다고 볼 수 없고, 성곡동 시설 제3, 4차 계약 중 퇴비화팀 13명에 대한 월, 화요일 연장근로수당 및 제비용에 관한 합의가 원고의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 내용으로서 효력이 없다고 할 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
원고와 피고는 아래와 같은 노무비 산출내역을 기초로 성곡동 시설 제2, 3차 계약을 체결하였고, 피고는 원고에게 해당 노무비(비정산비)를 지급하였다.
2015년도와 2016년도를 비교해 볼 때 퇴비화팀 구성 및 인원, 근로시간, 업무 등에 별다른 차이가 없다.
원고와 피고는 위와 같은 구체적인 산출내역을 기준으로 노무비 금액을 합의하였고, 실제로 지급된 내역 및 금액 등에 비추어 보면, 2015년에 비해 2016년도에 퇴비화팀 13명에 대한 연장근로수당과 관련하여 원고에게 부당하게 불이익이 있었다고 보기 어렵다.
결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 우관제(재판장) 김주현 장현석
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.