수원지방법원 2019. 1. 24. 선고 2018구합64857 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.

부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준을 정한 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]에 의하면, 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 자격제한기간을 감경할 수 있다. 원고는 피고가 환수를 요구한 5,616,363원 전액을 피고에게 반환하였을 뿐만 아니라, 위 반환금액을 제외하더라도 원고가 이 사건 전기공사의 안전관리비로 실제 지출한 금액이 위 공사와 관련하여 당초에 책정된 안전관리비를 초과하는 점, 본래 이 사건 체육대회의 행사비용은 안전관리비로 정산할 수 없는 것임에도 불구하고 피고 측 직원의 강력한 요구에 따라 이 사건 체육대회를 진행한 후 그 행사비용을 안전관리비로 정산한 점 등에 비추어, 6개월간 원고의 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈·남용하였다.

별지 기재와 같다.

국가계약법 시행령 제76조 제1항 제1호 (가)목은 '입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자'에게 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있는데, 그 문언의 형식에 비추어 위조·변조, 부정 행사한 서류뿐만 아니라 허위서류 또한 '계약에 관한 서류'이어야 한다.

국가계약법 제27조 제1항의 입법 취지는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참가 자격을 제한하려는 데 있고, 이를 구체화한 것이 같은 법 시행령 제76조 제1항 각 호의 규정이므로, 같은 항 제1호 (가)목이 정하고 있는 '계약에 관한 서류'의 의미를 해석함에 있어서도 가능한 한 이러한 입법 취지를 존중하여 그에 맞도록 해석하여야 한다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두 3201 판결 취지<2> 참조).

위 법리를 토대로 '계약의 이행에 관한 서류'가 국가계약법 제76조 제1항 제1호 (가)목의 '계약에 관한 서류'에 포함되는지에 관하여 살펴본다.

국가계약법 제27조 제1항은 각 호(제1호 내지 제8호) 중 어느 하나에 해당하는 자를 입찰참가자격 제한의 대상이 되는 부정당업자로 규정하고 있는데, 제1호 내지 제7호는 부정당업자의 구체적인 유형을 직접 정하고 있는 반면, 제8호는 이를 대통령령에 위임하여 같은 법 시행령 제76조 제1항 각 호가 이를 구체화하고 있다. 위 국가계약법 및 같은 법 시행령 규정에는 아래와 같이 계약의 '체결'과 '이행'이라는 문언이 함께 사용된 조항과 계약의 '이행'이라는 문언만이 사용된 조항이 각각 존재한다.

위와 같은 부정당업자 입찰참가자격 제한 사유에 관한 국가계약법령의 문언에 비추어 볼 때, 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제1호 (가)목에 사용된 '계약에 관한 서류'라는 문언이 계약의 이행에 관한 서류를 제외하고 계약의 체결에 관한 서류만을 포섭하려는 입법자의 의사에 기초한 것으로 해석하기는 어렵다. 또한, 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여서는 계약상대자가 계약의 체결에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우뿐만 아니라, 계약이 적정하게 이행되고 있는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류 등을 포함한 계약에 관한 모든 서류를 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우에도 위 규정에 근거하여 제재할 필요성이 동일하게 존재한다. 따라서 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제1호 (가)목에서의 '계약에 관한 서류'에는 '계약의 체결에 관한 서류'뿐만 아니라 '계약의 이행에 관한 서류'도 포함되는 것으로 해석하여야 한다.

산업안전보건법 제30조 제1항은 "건설업, 선박건조·수리업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 타인에게 도급하는 자와 이를 자체사업으로 하는 자는 도급계약을 체결하거나 자체사업계획을 수립하는 경우 고용노동부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 산업재해 예방을 위한 안전관리비를 도급금액 또는 사업비에 계상하여야 한다."고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 고용노동부장관이 제정한 고시인 「건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준」(이하 '안전관리비 고시'라 한다)은 제2조에서 "건설업 안전관리비란 건설사업장과 제7조 제4항에서 정하는 본사 안전전담부서에서 산업재해의 예방을 위하여 법령에 규정된 사항의 이행에 필요한 비용을 말"하고, "안전관리비 대상액이란 「예정가격 작성기준」(기획재정부 계약예규) 및 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」(행정자치부 예규) 등 관련 규정에서 정하는 공사원가계산서 구성항목 중 직접재료비, 간접재료비와 직접노무비를 합한 금액(발주자가 재료를 제공할 경우에는 해당 재료비를 포함한다)을 말한다."라고 규정하면서, 제4조에서 안전관리비 대상액을 기준으로 하여 안전관리비를 정하도록 하고, 제5조에서 발주자와 수급인이 공사계약을 체결할 경우 위와 같은 방법으로 계상된 안전관리비를 공사도급계약서에 별도로 표시하도록 하고 있다. 또한, 안전관리비 고시는 제7조에서 수급인이 안전관리비를 건설사업장에서 근무하는 근로자의 산업재해 및 건강장해 예방을 위한 목적으로만 사용하도록 하면서, 제8조에서 수급인이 다른 목적으로 사용하거나 사용하지 않은 안전관리비에 대하여 발주자가 계약금액에서 감액조정하거나 반환을 요구할 수 있도록 하고, 제9조에서 수급인으로 하여금 안전관리비 사용내역에 대하여 발주자의 확인을 받도록 하고 있다.

위 산업안전보건법 및 안전관리비 고시의 각 규정 내용을 종합하면, 이 사건 전기공사에서 사용된 안전관리비의 내역을 확인하기 위한 이 사건 서류는, 원고가 산업재해 예방이라는 목적에 맞게 안전관리비를 사용하면서 이 사건 전기공사 계약을 정상적으로 이행하였는지 여부를 판단하기 위하여 제출이 요구되는 '계약의 이행에 관한 서류'로서, 국가계약법 제76조 제1항 제1호 (가)목이 정한 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 보아야 한다.

따라서 원고가 안전관리비 정산과 관련하여 사실과 다른 내용의 이 사건 서류를 제출한 행위는 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제1호 (가)목이 정한 '계약에 관한 허위의 서류를 제출한 것'에 해당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

피고는 이 사건 처분 과정에서 원고가 이 사건 체육대회 행사비용으로 실제 지출한 안전관리비가 3,585,000원에 불과하여 정산금액 7,100,000원 중 3,515,000원이 과다 정산금액에 해당한다고 보았다. 그런데 원고 스스로도 2018. 10. 10.자 준비서면을 통하여 '원고가 개별적으로 발행한 계산서 금액은 3,585,000원'이라는 취지로 주장하여, 객관적인 자료를 통하여 원고의 지출이 확인되는 범위가 위 3,585,000원이라는 사실을 자인하고 있다. 이 사건 체육대회 행사비용의 분담에 관한 원고와 D 사이의 협의사실을 확인할 수 있는 약정에 관한 자료 또는 원고의 D에 대한 3,515,000원의 지급 사실을 확인할 수 있는 금융거래에 관한 자료가 발견되지 않는 상황에서 원고의 주장만으로는 원고가 실제로 위 3,515,000원을 이 사건 체육대회 행사비용으로 사용하였다고 보기 어렵다(원고의 신청에 따른 D에 대한 사실조회에 서, D은 '당시 담당자가 퇴사하여 원고가 주장하는 사실에 관한 확인이 어렵다'는 취지의 회신을 하였다). 따라서 원고는 이 사건 체육대회 행사비용 중 원고의 지출사실이 객관적 자료로 확인되지 않는 3,515,000원을 안전관리비로 지출한 내용의 허위서류를 제출하였다고 보는 것이 타당하다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정 법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).

앞서 본 것과 같이 원고는 사실과 다른 내용의 증빙서류를 첨부하여 실제 지출한 안전장비 구입비용을 초과하는 안전관리비를 정산 받았다. 설령 원고 주장과 같이 원고 담당 직원의 실수로 오기 및 중복사항이 존재하는 증빙서류가 제출되었다고 하더라도, 달리 원고가 이러한 허위서류의 제출을 방지하기 위한 노력을 기울였다는 등의 사정이 발견되지 않는 이 사건에서, 원고가 들고 있는 위 사정만으로는 원고의 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정될 수 없다.

따라서 이 사건 서류를 제출한 행위가 허위서류의 제출에 해당하지 않는다는 원고의 주장 또한 받아들이지 않는다.

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단하여서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라는 원고의 주장 또한 받아들이지 않는다.

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

판사 권덕진(재판장) 정세진 강정연