수원지방법원 2021. 2. 10. 선고 2019구합70323 판결

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제2조 제1호는 "제3조 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리"를 "토지등"으로 정의하고, 제3조는 "사업시행자가 다음 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용하는 경우에는 이 법을 적용한다."라고 규정하면서 제1호는 "토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리"를, 제2호는 "토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목, 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리"를, 제3호는 "광업권·어업권 또는 물의 사용에 관한 권리"를, 제4호는 "토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리"를 규정하고 있다.

한편 법 제2조 제5호 본문은 "사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자"를 "관계인"으로 정의하고 있다.

법 제77조 제1항은 "영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다."라고, 제3항은 "휴직하거나 실직하는 근로자의 임금손실에 대하여는 근로기준법에 따른 평균임금 등을 고려하여 보상하여야 한다."라고, 제4항은 "제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다."라고 규정하고 있다.

위 제4항의 위임에 따른 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2020. 12. 11. 국토교통부령 제788호로 개정되기 전의 것, 이하 '규칙'이라고 한다) 제51조 제2호는 "사업인정고시일등 당시 공익사업시행지구안의 사업장에서 3월 이상 근무한 근로자(소득세법에 의한 소득세가 원천징수된 자에 한한다)에 대하여는 근로장소의 폐지 등으로 인하여 직업을 상실하게 된 경우 근로기준법에 의한 평균임금의 120일분에 해당하는 금액을 보상하여야 한다."라고 규정하고 있다.

법 제78조 제1항은 "사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 '이주대책대상자'라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다."라고, 제5항은 "주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다."라고, 제9항은 "제5항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. "라고 규정하고 있다.

위 제1항의 위임에 따른 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제41조는 "사업시행자는 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우나 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다."라고, 위 제9항의 위임에 따른 규칙 제54조 제2항은 "공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자(법 제78조 제1항에 따른 이주대책대상자인 세입자는 제외한다)로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구안에서 3개월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 본문에 따라 주거이전비를 보상하여야 한다."라고, 규칙 제55조 제1항은 "토지등의 취득 또는 사용에 따라 이전하여야 하는 동산(제2항에 따른 이사비의 보상대상인 동산을 제외한다)에 대하여는 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액을 보상하여야 한다."라고, 같은 조 제2항은 "공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 거주자가 해당 공익사업시행지구 밖으로 이사를 하는 경우에는 별표 4의 기준에 의하여 산정한 이사비(가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 보상하여야 한다."라고, 같은 조 제3항은 "이사비의 보상을 받은 자가 당해 공익사업시행지구안의 지역으로 이사하는 경우에는 이사비를 보상하지 아니한다."라고 규정하고 있다.

도시정비법 제65조 제1항에 따라 이 사건 사업구역 내 토지등(원고가 이 사건 재결신청 청구를 통하여 피고로부터 법 제77조 제3항에 따라 보상받고자 하는 실직보상금은, 피고가 공익사업인 이 사건 사업을 위하여 필요한 이 사건 토지 및 건물에 관한 소유권 외의 권리 즉, 위 토지 및 건물에서 근로할 권리(법 제3조 제1호의 "토지에 관한 소유권 외의 권리" 및 같은 조 제2호의 "토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 건물에 관한 소유권 외의 권리 "로서 법 제2조 제1호의 "토지등"에 해당한다.)에 관한 것이다.}의 수용에 관하여 준용되는 법 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제83조, 제84조, 제85조에 의하면, 공익사업시행구역 내 토지의 소유자 및 관계인이 사업시행자로부터 토지등의 수용 또는 사용으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 사업시행자와 사이에 협의절차를 거쳐야 하고, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청하기를 기다려 수용재결을 거쳐야 하며, 그 수용재결에 대하여 이의가 있을 때에는 수용재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기하거나 또는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하여 이의재결을 거칠 수 있고, 그 이의재결에 대하여도 불복이 있을 때에는 그 이의 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2011. 10. 13. 선고 2009다43461 판결 참조).

관계인{원고는 이 사건 토지 및 건물에 관하여 소유권 외의 권리(위 토지와 위 토지에 있는 물건인 위 건물에서 근로할 권리)를 가진 자로서 법 제2조 제5호의 "관계인"에 해당한다.}은 재결을 거치지 않고서는 직접 당사자소송의 방법으로 사업시행자에게 보상금의 지급을 청구할 수 없다고 할 것이고, 그 결과 관계법령에 의한 보상대상이 됨에도 불구하고 사업시행자가 그 대상이 되지 않는다고 판단하여 재결신청 자체를 거부할 경우 관계인은 손실보상을 받을 길이 전혀 없게 되는바, 이와 같은 경우를 대비하여 법 제30조 제1항은 관계인의 사업시행자에 대한 재결신청청구권을, 같은 조 제2항은 이에 대응하는 사업시행자의 관할 토지수용위원회에의 재결신청의무를 규정하고 있다. 이러한 관계인의 재결신청에 대한 사업시행자의 거부는 ① 관계인은 재결절차를 거치지 아니하면 손실보상을 받을 수 없으므로, 재결신청청구에 대한 거부는 관계인의 손실보상에 관한 권리에 직접적으로 영향을 주는 점, ② 재결신청은 사업시행자에게만 독점적으로 인정되므로 그 신청에 대한 거부는 토지수용위원회에 대해서는 별론으로 하고 적어도 관계인에 대해서는 우월적 지위에서 하는 권력작용으로 봄이 타당한 점, ③ 법에서 관계인에게는 사업시행자에 대한 재결신청청구권이, 사업시행자에게는 관계인의 재결신청 청구에 따라 관할 토지수용위원회에 재결신청을 할 의무가 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 행정주체가 우월적 지위에서 행하는 항고소송의 대상인 처분으로 봄이 타당하다(대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결 참조).

법 제28조, 제30조에 의하면, 편입토지 보상, 지장물 보상, 영업·농업 보상에 관해서는 사업시행자만이 재결을 신청할 수 있고 토지소유자와 관계인은 사업시행자에게 재결신청을 청구하도록 규정하고 있으므로, 토지소유자나 관계인의 재결신청청구에도 불구하고 사업시행자가 재결신청을 하지 않을 때 토지소유자나 관계인은 사업시행자를 상대로 거부처분 취소소송 또는 부작위 위법확인소송의 방법으로 다투어야 한다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두2309 판결 등 참조). 구체적인 사안에서 토지소유자나 관계인의 재결신청 청구가 적법하여 사업시행자가 재결신청을 할 의무가 있는지는 수용재결신청 청구 거부처분 취소 사건의 본안에서 사업시행자의 거부처분이나 부작위가 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다(대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결 참조).

피고가 이 사건 재결신청 청구 이전부터 원고에 대한 실직보상금 지급을 거부하여 법 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없음이 명백한 이상 이 사건 사업시행자인 피고가 취득할 이 사건 토지 및 건물에 관한 "관계인"인 원고는, 법 제30조 제1항에 따라 재결신청청구를 할 수 있다.

한편 도시정비법 제65조 제3항은 "제1항에 따른 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 사업시행계획인가(사업시행계획변경인가를 포함한다)를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 하여야 한다."라고 규정하고 있다. 을 11호증의 기재에 의하면, 이 사건 사업시행기간은 이 사건 변경인가일인 2018. 8. 24.부터 60개월인 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 재결신청청구가 위 기간 내인 2019. 2. 15. 있었던 사실은 앞서 1의 다.항에서 본 바와 같다. 따라서 원고의 피고에 대한 이 사건 재결신청청구는 적법하고, 이에 따라 피고는 관할 토지수용위원회에 원고의 실직보상금에 관한 재결을 신청할 의무가 있다.

원고가 규칙 제51조가 정한 "사업인정고시일등 당시 공익사업시행지구안의 사업장에서 3월 이상 근무한 근로자(소득세법에 의한 소득세가 원천징수된 자에 한한다)'에 해당하는지 여부는, 관할 토지수용위원회의 재결에서 판단할 사항인바, 앞서 본 바와 같이 재결신청의무를 부담하는 피고 스스로 이에 해당하지 않는다고 판단하여 원고의 이 사건 재결신청 청구를 거부한 것은 위법하다. 따라서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 부분 청구는 이유 있다.

법 제78조 제5항에 의하면, 주거용 건축물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용(이하 '주거이전비'라고 한다)과 이사비를 산정하여 보상하여야 한다. 주거이전비와 이사비는 당해 공익사업 시행구역 내 거주자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급되는 금원의 성격을 갖는다고 할 것이므로(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결 참조), 적법하게 시행된 공익사업으로 인하여 이주하게 된 주거용 건축물 세입자의 주거이전비 및 이사비 청구권은 공법상의 권리이고, 위 청구권은 그 요건을 충족하는 경우에 당연히 발생하는 것으로서, 그 보상을 둘러싼 쟁송은 공법상의 법률관계를 대상으로 하는 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송에 의할 수 있다.

도시정비법에 의하여 준용되는 법에서 말하는 "토지등"은 법 제3조 각호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 의미하므로, 법 제78조의 주거이전비 및 이사비는 "토지등"에 포함되지 않는다. 설령 위 각 비용이 "토지등"에 대한 보상과 마찬가지로 수용재결 절차의 심리대상이 될 수 있다고 하더라도, 이는 사업시행자가 재결을 신청한 경우에 한하는 것으로서, 그와 같이 사업시행자의 신청에 따라 재결이 있은 경우에는 세입자로서는 법 제85조 제1항 또는 제2항에 규정된 행정소송에 따라 권리구제를 받을 수 있지만(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결 참조), 사업시행자가 재결을 신청하지 않고 있는 경우에까지 "토지등"에 대한 보상에 적용되는 법 제30조에 기하여 주거용 건축물의 거주자에게 사업시행자를 상대로 위 각 비용의 보상에 관한 재결신청을 청구할 수 있는 권리가 인정된다고 볼 수 없다. 앞서 본 바와 같이 주거용 건축물의 거주자는 직접 사업시행자를 상대로 위 각 비용의 보상금청구소송을 제기하여 권리구제를 받을 수 있다는 점에서, 달리 이에 관한 재결신청 청구권을 인정할 법규상 또는 조리상의 근거를 찾을 수 없다(서울고등법원 2019. 10. 22. 선고 2918누31060 판결 참조).

원고는 이 사건 건물의 세입자라고 주장하면서 이 사건 사업시행자인 피고를 상대로 이 사건 소로써 규칙 제54조 제2항에 기하여 주거이전비 6,129,000원을, 규칙 제55조 제2항에 기하여 이사비 1,064,900원을 각 청구하고 있는바, 이에 관한 재결을 거치지 않았으므로 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송에 해당하는 이 부분 소는 적법하다.

한편 공부상 주거용 용도가 아닌 건축물을 허가·신고 등의 적법한 절차 없이 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 사용한 경우 그 건축물은 원칙적으로 주거이전비 보상대상이 되는 "주거용 건축물"로는 볼 수 없고, 단지 "무허가건축물등"에 해당하여 예외적으로 그 건축물에 입주한 세입자가 주거이전비 보상 대상자로 될 수 있을 뿐이다. 나아가 규칙 제54조 제2항 단서가 주거이전비 보상 대상자로 정하는 "무허가건축물 등에 입주한 세입자"는 기존에 주거용으로 사용되어 온 무허가건축물 등에 입주하여 일정 기간 거주한 세입자를 의미하고, 공부상 주거용 용도가 아닌 건축물을 임차한 후 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 거주한 세입자는 이에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012두11072 판결 참조).

원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 건물이 "주거용 건축물"에 해당한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 오히려 을5호증, 을6호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 건물은 1998. 12. 2. 근린생활시설을 주된 용도로 사용승인되어 1999. 1. 9. I 명의로 소유권보존등기가 마쳐진 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 건물은 규칙 제54조 제2항, 제55조 제2항의 "주거용 건축물"에 해당한다고 볼 수 없고, 위 사용승인 이후 원고 주장과 같이 일부 주거용으로 불법 개조되었다 하더라도 마찬가지이다.

따라서 원고의 이 부분 청구는, 원고가 "세입자"에 해당하는지 여부를 살필 필요 없이 이유 없다.

원고의 이 사건 소 중 이 사건 처분 취소 청구는 인용하고, 나머지 청구는 기각한다.

판사 송승우(재판장) 김상연 전기철

각주1) 구 도시 및 주거환경정비법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 (나)목은 주택재개발사업을 "정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업"으로 정의하고 있다.

각주2) 구 도시 및 주거환경정비법(2016. 1. 27. 법률 제13912호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항은 "사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다."라고 규정하고 있다.

각주3) 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라고 한다) 제50조 제1항은 "사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다."라고 규정하고 있다.

각주4) 도시정비법 제63조는 "사업시행자는 정비구역에서 정비사업을 시행하기 위하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다."라고, 제65조 제1항은 "정비구역에서정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다."라고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따라 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용하는 경우 사업시행계획인가 고시가 있은 때에는 같은 법 제20조 제1항 및 제22조 제1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다."라고 규정하고 있다.

각주5) M에 대한 이 사건 토지 및 건물보상과 이 사건 식당 영업보상에 관하여는 수원지방법원 2020. 6. 4. 2018구합70012 판결 참조

각주6) 2020. 12. 11. 국토교통부령 제788호로 개정되면서 "무상으로 사용하는 거주자를 포함하되, 부분이 추가되었다.

각주7) 각주 4 참조

각주8) 법 제4조 제8호는 "그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업"을 "이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업"으로 규정하고 있고, 별표 제36항은 "도시정비법 제38조에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업"을 규정하고 있다.

각주9) 제1항은 "제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고 통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다."라고 규정하고 있다.

각주10) 제1항은 "제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조 제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주11) 제1항은 "사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다."라고, 제2항은 "사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다."라고 규정하고 있다.

각주12) 제1항은 "토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다."라고, 제2항은 "제1항에 따른 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다."라고 규정하고 있다.

각주13) 제1항은 토지수용위원회의 재결사항으로 "수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법(제1호), 손실보상(제2호), 수용 또는 사용의 개시일과 기간(제3호), 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항(제4호)'을 규정하고, 제2항은 "토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항 제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결을 할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주14) 제2항은 "지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주15) 제1항은 "중앙토지수용위원회는 제83조에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주16) 제1항은 "사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주17) 주거용 용도가 아닌 다른 용도로 이미 히가를 받거나 신고를 한 건축물은 그 소유자가 공익사업시행지구에 편입될 당시 히가를 받거나 신고를 하는 등의 적법한 절차에 의하지 아니하고 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 사용하고 있는 경우에는 규칙 제54조 제1항 단서에서 주거이전비를 보상하지 아니한다고 규정한 '무허가건축물등'에 포함되는 것으로 해석함이 상당하다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2013두437 판결 등 참조).

각주18) 종전의 실무는 원고와 같이 무상으로 사용하는 거주자는 세입자에 해당하지 않는다고 보는 것이 다수였으나, 각주 6에서 본바와 같이 명시적으로 세입자에 해당하는 것으로 규칙이 개정되었다.