수원지방법원 2022. 11. 3. 선고 2021구합65843 판결

[인정 근거] 갑 제1호증의 1~3의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 각 처분 사유 중 위 표의 순번 ①부터 ⑤ 및 ⑧, ⑩ 부분은 그런 사유가 없는데도 사실을 오인한 것이고, ⑨ 부분은 신뢰보호원칙에 반하는 것이므로 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다.

별지 기재와 같다.

갑 제3호증의 3, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 그랜드 스타렉스 차량((차량번호 1 생략), 이하 '스타렉스'라고 한다)의 자동차등록증에 "소유자 성명: 사회복지법인 C, 법인등록번호 E, 주소: 시흥시 B"이라고 기재되어 있는 사실, 원고는 스타렉스에 관하여 2017. 1. 1.경부터 2020. 6. 30.경까지 사이에 발생한 유류비, 유지관리비(수리비, 정기검사료 등), 자동차세, 보험료 등의 비용 합계 12,886,750원을 이 사건 시설의 운영비로 지출한 사실을 인정할 수 있다. 즉, 스타렉스의 소유자란에 'C'이라고 기재되어 있기는 하나, '사회복지법인'이라고 표시하면서 원고의 법인등록번호까지 기재한 점을 고려하면, 스타렉스는 원고 법인의 소유인 것으로 보이므로, 원고가 이 사건 시설의 운영비를 원고 소유 재산의 유지에 사용한 것으로 볼 수 있다.

원고는 사회복지법인 산하 시설 소유 차량을 등록하기 위해서는 법인등록번호를 기재하여야 해서 원고의 법인등록번호가 기재된 것일 뿐, 스타렉스는 이 사건 시설의 소유이고 실제로도 이 사건 시설을 위하여 주로 사용되었으므로 보조금을 목적 외의 용도로 사용하였다고 볼 수 없다고 주장한다. 그러나 을 제11, 12호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 스타렉스 구매 당시 작성된 대출 관련 서류에 고객성명이 '사회복지법인 A'으로 되어 있고, 위 대출금 상환은 이 사건 시설의 종사자 식대 수입금으로 지출하여 대출금 상환 사실이 회계상 드러나지 않도록 한 점, 스타렉스가 이 사건 시설을 위하여 사용된 사실이 있다고 하더라도 원고 법인과 이 사건 시설 사이의 사용료 지급에 관한 문제가 남을 뿐이고 그것만으로 이 사건 시설의 재산이라고 단정할 수는 없는 점, 갑 제4, 15, 22호증의 각 기재에 의하면 이 사건 시설의 운영을 위해 사용된 적도 있는 것으로 보이나 위 증거만으로는 전적으로 이 사건 시설의 운영을 위해서만 사용된 것이라고 보기 어려운 점, 사회복지법인 및 사회복지시설 재무 · 회계 규칙(이하 '이 사건 재무 · 회계 규칙'이라 한다)에서 법인 회계와 시설 회계를 엄격히 구별하고 있는 취지 등을 고려하면, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

갑 제22호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 시설의 부지 내에 면적 약 64㎡의 건축물이 설치되어 있는데, 위 건축물의 유지 · 보수를 위하여 2017. 1. 26. 578,000원, 2017. 4. 13. 87,000원, 위 건축물 내음향시설 수리를 위하여 2017. 2. 3. 198,000원 등 합계 863,000원이 이 사건 시설의 운영비에서 지출된 사실, 위 건축물에는 불상 등의 불교용품들이 설치되어 있고 이 사건 시설의 전 시설장인 F이 재직 당시 위 건축물에서 매일 법회를 진행하면서 시설 내 아동들로 하여금 위 법회에 참여하도록 종용하였던 사실을 인정할 수 있다.

원고가 위 건축물이 실제로 시설 내 아동들을 위한 프로그램을 진행하는 장소로 사용되었으므로 예산을 목적 외의 용도로 사용하지 않았다고 주장하면서, 그 근거로 제출한 프로그램 활동일지(갑 제6호증)는 위 운영비 지출일로부터 1년 이상 지난 뒤인 2018년 5월경 이후에 관한 것이고 그마저도 2018년 2일, 2019년 2일에 걸쳐 행사를 진행하였을 뿐인 점, 프로그램실 관련 문답서(갑 제23호증의 1~3)의 경우 2000년대 이전부터 매월 생일파티를 하였고 2013년경부터 최근까지 여러 프로그램이 진행되어 왔다는 취지의 기재와 함께 사진이 첨부되어 있으나 이 사건 소가 제기된 때로부터 1년 이상 지난 뒤 제출되었을 뿐만 아니라 사진 촬영 시기를 확인할 수 없는 자료인 점 등을 고려하면, 앞서 본 바와 같이 운영비가 지출된 2017년경에도 위 건축물이 아동들을 위한 학습공간으로 사용되고 있었다 단정할 수 없다. 설령 위 건축물이 아동들을 위한 프로그램 용도로 사용된 사실이 있다고 하더라도, 그곳에 설치된 불상 등 불교용품과 매일 법회가 진행되었던 점을 고려하면 한 달에 한 번 생일파티를 위해 또는 간헐적으로 교육프로그램 진행을 위해 사용되었다고 해서 위 건축물의 주된 용도가 아동들의 학습공간이었다고 보기 어렵고, 오히려 법당으로 지어진 건축물을 일시 아동들을 위한 공간으로 사용했을 뿐이라고 보인다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

갑 제5호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 시설에서 2017. 1. 1.경부터 2020. 6. 30.경까지 경운기에 대한 수리비 181,000원, 시흥시 D 임야에 있는 농장의 철조망 수리비 55,000원 등 합계 236,000원을 시설운영비로 지출한 사실을 인정할 수 있다.

원고는 위 농장에서 이 사건 시설 아동들의 식사에 제공될 채소를 재배하였기 때문에 위 각 지출이 예산의 목적 외 사용에 해당하지 않는다고 주장하나, 위 농장 부지는 1964년 9월경부터 현재까지 계속해서 원고 법인의 소유였고, 아동들의 식사에 제공되는 채소를 식대로 구매할 수 있는 점에서 보면 원고 소유의 농장 관리 · 운영을 위한 경운기와 철조망 수리비를 부담하는 것이 이 사건 시설의 운영비 목적에 부합한다고 볼 수 없는 점, 이 사건 재무 · 회계 규칙에서 법인 회계와 시설 회계를 엄격히 구별하고 있는 취지 등을 고려하면, 원고가 주장하는 바와 같은 사정을 고려하더라도 위 시설운영비 지출은 정해진 용도에 따라 사용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

갑 제3호증의 1, 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 시설에서 2017. 6. 13.부터 2020. 5. 21.까지 뉴슈퍼에어로시티 차량((차량번호 2 생략), 이하 '이 사건 버스'라고 한다)을 사용하면서 총 3,257ℓ를 주유한 사실이 인정된다.

피고는 이 사건 버스의 연비가 5km/ℓ 인 점을 고려하면 위 기간의 주행거리가 16,284km가 되어야 하나 자동차등록원부에 기재된 위 기간의 주행거리가 11,485km에 불과하므로, 지출된 유류비로 환산된 예상 주행거리와 실제 주행거리의 차이 4,799km에 상응하는 유류비 1,302,410원(= 4,799km ÷ 5km/ℓ × 1,356.966원/ℓ)을 과다 지출함으로써 보조금을 목적 외의 용도로 사용하였다고 주장한다.

이 사건 버스의 자동차등록증에는 연비가 5.7km/ℓ 라고 기재되어 있기는 하나, 공인연비의 측정방식이 실제 운행 환경과 일치한다고 보기 어렵고, 실제 자동차의 운행에 소요되는 연료의 양은 운행 환경, 운전 습관 등 여러 요소에 영향을 받는 점 등을 고려하면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 이 사건 버스의 주유와 관련하여 1,302,410원의 보조금을 목적 외의 용도로 사용하였다고 인정하기에 부족하다.

원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

을 제1, 3, 13호증, 제14호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 시설에서 2017. 2. 13.부터 2019. 11. 26.까지 예초기에 사용한다는 명목으로 경유 1,005.106ℓ를 구매하는 데 보조금을 재원으로 하는 운영비 합계 1,306,000원을 사용하고 그와 같은 취지로 회계처리를 한 사실, 그러나 위 예초기는 휘발유를 사용하는 기계인 사실을 인정할 수 있다.

원고는 이 사건 시설 주변에 잡초가 많아 해충 예방을 위해 예초기를 사용하여 잡초를 제거해왔는데 예초기에 사용하는 휘발유를 구매하는 과정에서 업무 담당자의 실수로 경유라고 기재된 영수증을 받거나 회계처리 과정에서 경유라고 기재하였을 뿐이라고 주장한다.

그러나 갑 제27호증, 을 제4호증, 제14호증의 1, 2, 제15호증의 1, 2의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 시설의 종사자인 G이 이 부분 관련 자료에 관하여 '경유를 다른 용도로 사용하고 예초기에 사용한 것으로 기재한 것'이라는 취지로 진술한 점, 영수증 발급이나 회계처리 과정에서의 같은 실수가 2년이 넘는 기간 동안 계속 반복된다고 보기 어렵고 오히려 위 기간의 이 사건 시설 유류비 지출 내역을 보면 예초기와 관리기에 사용할 목적으로 휘발유를 구매한 사례도 여럿 확인되는 점, 원고는 당초의 주장에다가 '예초기가 제거하지 못하는 잡초를 제거하고 마당이나 정원을 평탄화하는 용도로 사용하는 관리기에 필요한 경유를 구매하였다'는 주장을 추가하였다가 이를 철회하였는데 원고가 주장하는 '관리기'에도 휘발유가 사용되는 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고의 위 주장은 믿기 어렵다. 또 원고는 '굴착기, 경운기 등의 장비에 필요한 경유를 구매하였다'는 주장을 뒤늦게 추가하였으나, 을 제20호증의 기재에 의하면 해당 굴착기는 원고 법인의 소유로 보이고, 경운기가 원고 법인 소유의 농장 관리를 위해 사용되었음은 앞서 살펴본 바와 같다. 달리 이 부분 경유를 이 사건 시설의 운영을 위해 사용하였음을 인정할 다른 자료가 없는 이상, 이 부분 운영비는 원고가 정해진 목적 외의 용도로 사용했다고 볼 수밖에 없다.

원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

이 사건 각 처분 당시 피고가 원고에게 보낸 처분서에서는 위 1의 나.항 표에서 본 바와 같이 "종사자 식대 수입금 포크레인 · 스타렉스 할부금 지출 등 목적 외사용"이라고 하여 마치 종사자 식대를 부정사용한 행위를 처분사유로 삼은 것처럼 기재되어 있다. 그러나 문제되는 금액이 "47,791,160원"이라고 명시되어 있고, 피고가 이 사건 각 처분에 앞서 원고에게 한 시정요구에서도 '수납된 종사자 식대 수입금 총 72,758,680원을 부적정하게 사용하였고 종사자의 식대 47,791,160원은 보조금에 해당하는 시설 입소자의 생계급여비로 충당하였다'고 기재되어 있는 점(을 제1호증 15, 16쪽) 등을 고려하면, 이 부분의 처분사유는 '종사자 식대를 시설 입소자의 생계급여비로 충당함으로써 위 생계급여비를 목적 외의 용도로 사용하였다'는 것으로 보인다.

갑 제22호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 시설에서 2015년 11월경부터 2020년 2월경까지 종사자들로부터 받은 식대를 식자재 구매가 아닌 굴착기 · 스타렉스 할부금 등 다른 목적으로 사용한 뒤 실제 필요한 식대는 이 사건 시설 입소자들을 위해 지급된 보조금인 생계급여로 충당한 사실, 위 기간에 위와 같이 충당한 식대를 기간별 종사자 수와 1식 단가를 기준으로 계산하면 합계 47,791,160원인 사실을 인정할 수 있다.

원고는 '2020년 국민기초생활보장사업안내 지침'은 행정청 내부의 지침일 뿐 원고나이 사건 시설에 대한 대외적 구속력을 가진다고 볼 수 없으므로 위 지침을 위반하였다고 하여 관계법령을 위반한 것으로 평가할 수 없다는 취지로 주장하나, 원고의 이 부분 행위는 위 지침뿐만 아니라 보조금 관리에 관한 법률 제22조 제1항 또는 구 지방재정법 제32조의4 제1항 위반에 해당하므로 위 주장은 받아들일 수 없다.

원고는 종사자 식대가 보조금에 해당하지 않는다거나 위 굴착기와 스타렉스가 이 사건 시설의 운영을 위한 장비이므로 보조금을 정해진 목적 외의 용도에 사용한 경우에 해당하지 않는다고 주장하나, 이 부분 처분사유가 되는 목적 외 사용 보조금은 생계급여비이고, 굴착기와 스타렉스가 이 사건 시설이 아니라 원고 소유라는 점은 앞에서 본 바와 같으므로 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

갑 제1호증의 3, 을 제1, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, F은 2013. 1. 1.부터 이 사건 시설의 시설장으로 근무하였고 2013. 6. 3. 원고의 대표이사로 취임한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실에 따르면 F은 이 사건 시설에서의 사용자에 해당할 뿐 근로기준법이나 근로자퇴직급여 보장법에서 정한 근로자에 해당하지 않으므로, F에게 퇴직금을 지급해서는 안된다. 그런데 위 각 증거에 의하면이 사건 시설에서는 2013년경부터 2019년경까지 보조금을 재원으로 하는 운영비로 F에게 합계 31,895,270원의 퇴직적립금을 지급한 사실이 인정된다.

원고는 피고로부터 F에 대한 퇴직적립금을 지급받았는데, 이는 피고가 원고에게 F이 퇴직금 지급대상이라는 점에 대한 신뢰를 부여한 것이고 원고는 이러한 신뢰에 기초하여 F에게 퇴직금을 지급하였으므로, 이 사건 취소 처분 중 이 부분은 신뢰보호원칙에 반한다고 주장한다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).

이 사건의 경우 F이 2013. 1. 1. 이 사건 시설의 시설장으로 근무를 시작할 당시에는 퇴직금 지급대상이었다가 2013. 6. 3. 원고의 대표이사로 취임하게 되면서 퇴직금 지급대상이 아니게 되었는데, 담당공무원이 이를 간과하여 이전과 마찬가지로 퇴직적립금을 지급한 것으로 보이는 점, 이는 기존에 이루어지던 적립금 지급이 유지된 것일 뿐 원고의 신청 등에 대한 견해표명도 아닌 점, 그 외에 달리 원고가 퇴직금 지급대상임을 피고가 명시적으로 확인해 준 사정은 보이지 않는 점 등에 비추어 피고의 위와 같은 행위가 'F이 퇴직금 지급대상이라는 점'에 대하여 공적 견해를 표명한 것이라고 인정하기 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

원고는 이 사건 시설의 종사자들 중 지문인식기를 사용하는 것이 습관화되지 않은 종사자들이 있어 출퇴근 기록이 누락된 것일 뿐 허위로 연장근무수당을 신청한 사실이 없다는 취지로 주장하나, 을 제1, 5, 8, 9호증, 제17호증의 1, 2, 제18호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 시설에서는 2015년경에도 피고로부터 지도점검을 받고 근무상황부 미작성 등을 이유로 종사자 근태관리가 부적정하다는 지적을 받은 적이 있는 점, 이 사건 시설에 설치된 지문인식기가 번호로도 인식이 되어 다른 사람이 대신 출퇴근 기록을 해준 사례들이 있었다는 종사자의 진술 등을 종합하여 보면, 이 사건 시설에서 2019년 4월경부터 2020년 6월경까지 6명의 종사자들이 실제보다 더 많은 시간 동안 초과근무를 한 것처럼 연장근로 수당을 신청하여 합계 4,712,456원의 수당을 더 받은 사실을 인정할 수 있다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

결국 이 사건 취소 처분 중 순번 ④에 해당하는 부분은 처분 사유가 인정되지 않으므로 위법하고, 나머지 부분은 앞에서 살펴본 바와 같이 원고가 주장하는 사실오인이나 신뢰보호원칙에 반하는 위법 사유가 있다고 인정되지 않는다.

그리고 사회복지사업의 공정 · 투명 · 적정을 기하여 사회복지의 증진에 이바지하고자 하는 사회복지사업법의 입법취지, 사회복지법인과 시설의 예산 부실화 및 관련자들의 횡령을 예방하여 사회복지법인이 본연의 기능을 제대로 수행할 수 있도록 하기 위해보조금의 목적 외 사용을 엄격하게 금지하고 이를 위반하는 경우 보조금 교부를 취소하거나 제한하도록 하는 법령의 내용 등에 비추어 보면, 처분 사유가 인정되는 부분(위 1.의 나.항 표의 순번 ①부터 ⑩까지 중에서 ④를 제외한 부분)에 관하여 원고가 목적 외 사용 금지를 위반한 보조금의 규모와 각 위반의 태양, 기간 등을 고려할 때 이 사건 취소 처분 중 이에 해당하는 부분과 이를 전제로 한 이 사건 제한 처분(④ 부분에 기재한 사유가 인정되지 않는다고 하더라도 마찬가지이다)은 구 지방재정법 제32조의8 제1항 제1호, 제2호 및 제7항, 구 시흥시 지방보조금 관리 조례 제26조 제1항 및 제29조에 의한 것으로서 재량권을 일탈 · 남용하였다고 보이지 않는다.

원고의 청구는 이 사건 취소 처분 중 111,168,336원을 초과하는 부분의 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각한다.

판사 김미경(재판장) 전용수 이용욱