의정부지방법원 2024. 6. 19. 선고 2023구단6135 판결

원고는 고양시 일산동구 B건물, C, D호에서 E학원(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)을 운영하고 있다.

이 사건 학원은 국민 평생 직업능력 개발법(이하 ‘평생직업능력법’이라 한다)에 따라 고용노동부로부터 2016년 이후 ‘(성인)간호조무사 자격증 취득과정’을 인정받아 운영을 해오고 있고, 2019년부터 2023년까지 ‘F 특화과정’ 중 하나인 ‘(F)간호조무사 자격증 취득과정(이하 ’F 간호조무사 과정‘이라 한다)’을 인정받아 운영하였다. 한편 원고는 이 사건 학원에서 F 간호조무사 과정 중 창의적 체험활동(이하 ‘창체활동’이라 한다)을 담당하는 훈련교사의 직책을 맡고 있다.

피고 담당주무관 G, H(이하 ‘피고 조사원’이라 한다)은 2023. 4. 20. 한국기술교육대학원 직업능력심사평가원 담당자 등과 합동으로 이 사건 학원에 대한 지도․점검(이하 ‘1차 점검’이라 한다)을 실시한 후 직업능력심사평가원 및 내용 전문가의 의견을 종합하여 검토한 결과 원고가 창체활동 시간에 훈련을 실시하지 않고 다수의 훈련생을 교실에서 자습을 시키는 등 연간 136시간 편성된 창체활동의 미운영 및 부실 운영이 훈련내용, 훈련방법 등 훈련과정의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배된다고 판단하였다. 이에 피고는 2023. 5. 2. 원고에게 아래 표와 같이 처분전 사전통지와 더불어 청문일시(2023. 5. 25.)를 통지하였다.

피고 조사원은 2023. 5. 16. 이 사건 학원에 대한 2차 지도․점검(이하 ‘2차 점검’이라 한다)을 실시하였는데, 원고가 훈련시간에 지각을 하여 훈련을 실시하지 않고, 청소년노동인권교육에 교재를 활용하지 않으며, 훈련시간에 상담실에서 개인 상담을 실시하는 등 위반사항을 시정하지 않거나 1차 점검시 미적발된 위반행위를 하고 있다고 판단하여 2023. 5. 18. 아래 표와 같이 시정명령 및 주의 요구 조치(이하 ‘이 사건 시정명령 등’이라 한다)를 하였다.

피고는 2023. 5. 25. 원고에 대한 청문을 실시한 후 2023. 5. 31. 원고에게 아래 표와 같이 인정취소와 6개월 해당직종 위탁․인정제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

절차상 위법 주장

처분사유 부존재 주장

일사부재리 원칙 위반 주장

재량권 일탈․남용 주장

인정사실

F 특화과정은 한국기술교육대학교 직업능력심사평가원에서 계획에 따라 인정되고, 전공교과 외 ‘창체활동’을 204시간 이내로 편성하여야 한다. 창체활동은 노동인권교육 및 취업지원프로그램을 필수로 구성하여야 하고, 노동인권교육은 교재를 선정하여 활용하여야 한다.

원고는 2022년과 2023년에 F 특화과정으로 ‘간호조무사 자격 취득과정’을 운영하였는데, 훈련시간을 연간 1,656시간으로 하되, 그 중 창체활동으로 136시간(노동인권교육 24시간, 취업지원프로그램 28시간, F 직업기초프로그램 84시간)을 인정받았다.

피고 조사원은 한국기술교육대학교 직업능력심사평가원 담당자들과 합동으로 2023. 4. 20. 이 사건 학원에 대하여 1차 점검을 시행하였는데, 점검 당일 2023년(훈련기간 2023. 3. 13.~2024. 2. 13.) F 간호조무사 과정 훈련생 21명에게 문자 설문 조사를 2회 실시하였다. 위 F 간호조무사 과정 훈련은 점검 당일까지 노동인권교육 11시간, 취업지원프로그램 10시간, F 직업기초프로그램 15시간 등 창체활동 36시간이 진행되어야 했던 상황이었는데, 설문조사에 대하여 훈련생들 모두 자습을 진행한 적이 있고, 훈련생들 중 13명은 2시간, 5명은 1시간, 2명은 2시간 이상 자습한다고 응답하였다. 또한 훈련생 중 1명만이 청소년노동인권교육 책자를 지급받았다고 응답하였다. 또한 피고 조사원이 원고에게 점검 전일 실시한 창체활동 훈련자료와 점검 당일 실시할 훈련자료 및 2022년(2022. 3. 11.~2023. 2. 10.) F 간호조무사 과정에서 훈련평가방법으로 제시되어 있는 회의록, 활동계획서, 학습활동지 등을 제출하도록 하였으나 원고는 이를 제출하지 못하였다. 1차 점검 당일 원고는 ‘창체활동 훈련시간을 일부 자습시간으로 썼고, 훈련자료가 미비하며, 훈련방법과 평가방법이 부재한다’는 취지의 확인서를 작성하고 서명, 사인하였다.

피고는 2023년 F 간호조무사 과정이 2023. 3. 13.에 개시되어 훈련 교육자료 등의 적치가 적어 원고가 창체활동 관련자료를 제출하지 못하는지 여부 등을 확인하고자 2022년 F 간호조무사 과정 훈련생들에게 문자로 설문조사를 요청하였는데, 훈련생 7명 중 6명이 훈련기간 중 자습한 적이 있다고 응답하였다.

피고는 1차 점검 후 합동 점검한 직업능력심사평가원 및 내용 전문가의 의견을 종합하여 검토한 결과, 2022년 및 2023년 F 간호조무사 과정에서 연간 136시간 편성된 창체활동의 미운영 및 부실 운영이 결국 훈련내용, 훈련방법 등 훈련과정의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배된다고 판단하고, 사전통지를 거쳐 2023. 5. 31. 이 사건 처분을 하였다.

피고 조사원은 1차 점검 후 2023. 5. 16. 이 사건 학원에 대하여 2차 점검을 시행하였는데, 원고가 2023. 5. 12. 09:20에 창체활동 수업이 있음에도 당일 10:00에 출근하여 해당 훈련이 실시되지 않았고, 수업시간 중 상담실에서 개별상담을 하는 등 위반사항을 적발하고 원고로부터 위 위반사항에 대한 확인을 받았다. 이에 피고는 2023. 5. 18. 이 사건 학원에 대하여는 창체활동에 대한 주 1회 학습활동 계획서 및 활동지 등을 작성하여 제출하도록 시정명령을 하고, 원고에게는 주의요구 조치를 하였다.

원고는 피고에게 2023. 5. 19. 창체활동 수업계획서 등을 제출하였고, 그 이후 매주 차회 수업계획서 및 수업결과보고서 등을 제출하였다.

구체적인 판단

절차적 위법 주장에 관한 판단

2차 점검 부분

1차 점검 부분

행정조사기본법 제11조 제1항, 제3항, 제17조 제1항에 의하면, 조사원이 사업장에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료 등과 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 등이 기재된 현장출입조사서를 조사대상자에게 발송하여야 하고, 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 하며, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 위 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 다만 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’(같은 법 제17조 제1항 제1호)에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 규정되어 있다. 또한 평생직업능력법 제58조 제1항에서는 ‘관계 공무원으로 하여금 직업능력개발훈련 등을 하는 장소에 출입하게 하여 관계 서류를 조사하게 하거나 관계인에게 질문을 하는 등 지도․감독할 수 있다’고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 ‘위 조사를 하는 경우 조사를 받는 자에게 미리 조사 일시․조사 내용 등 필요한 사항을 알려야 하나, 다만 긴급하거나 미리 알릴 경우 그 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 그러지 아니하다’고 규정하고 있다. 또한 같은 조 제3항에서 ‘제1항에 따라 출입․지도․감독을 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 ‘제1항에 따른 조사결과를 조사를 받은 자에게 서면으로 알려야 한다’고 규정하고 있다.

사전통지없이 1차 점검이 이루어져 위법하다는 원고의 주장에 관하여 보면, 피고가 1차 점검에 앞서 원고에 대하여 사전통지 절차를 이행하지 않은 사실은 다툼이 없으나, 한편 앞서 인정한 사실 및 앞서 본 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고 소속 담당주무관 G 등 조사원은 2023. 4. 20. 10:00경 1차 점검을 개시하기에 앞서 소속, 직위, 점검내용 및 헙조사항 등에 관한 공문을 제시하였고, 원고로부터 이에 대한 특별한 이의제기가 없었던 것으로 보이는 점, ② 1차 점검 과정에서 원고가 ‘창체활동 시간에 일부 자습시간으로 썼고, 훈련자료가 미비하고, 준비가 부족하였으며, 훈련방법과 평가방법이 부재하다’는 취지의 확인서를 작성한 점(원고는, 피고 담당주무관 등의 강요에 의하여 위 확인서를 작성하였다고 주장하나 이를 인정할 아무런 증거가 없다), ③ 이 사건 학원에 대한 현장 지도․점검은 그 특성상 위 학원 측에서 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는데, 현장 지도․점검 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지하는 경우 위 학원에서 관련 자료를 변경․폐기하여 증거를 인멸하고, 허위의 증거를 만들어 내거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등의 방법으로 그 지도․점검의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성이 높은 점, ④ 절차의 하자가 행정처분의 실체적 판단에 영향을 미칠 가능성이 있는 경우에 한하여 독자적인 취소사유로 보는 것이 행정처분의 무용한 반복을 피하기 위해 타당하다고 할 것인데, 사전통지가 이루어졌더라도 평생직업능력법 위반사항에 대한 이 사건 처분을 저지할 수 있었다고 보기 어려운 점, ⑤ 사전통지 절차를 누락한 하자로 인하여 원고의 방어권 행사가 중대하게 제약되었다고 볼 만한 사정도 찾을 수 없는 점 등을 종합하면, 1차 점검은 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호가 정한 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에 해당하거나 평생직업교육법 제58조 제2항 단서의 ‘다만 긴급하거나 미리 알릴 경우 그 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우’에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고는, 1차 점검 당시 조사원들이 조사권한이 있음을 나타내는 증표를 내보이지 않았고, 지도․감독의 목적 등에 관하여 제대로 알리지 않았다고 주장하나, 위 각 증거 및 을 제10호증 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고 조사원은 1차 점검에 앞서 관련법규, 점검일자, 점검자의 직위, 점검내용 및 협조사항에 대한 공문을 제시한 점, ② 당시 피고 조사원은 신분증을 패용하였던 점, ③ 원고는 1차 점검을 나온 조사원 등이 중부지방고용노동청 고양지청 소속 공무원들과 직업능력개발 심사평가원 담당자 등 이 사건 학원의 훈련내용 등을 조사할 권한이 있음을 안 상태에서 조사에 협력한 것으로 보이는 점, ④ 달리 피고가 이 사건 학원 측 관계자의 협조 없이 강제적인 방식으로 1차 점검을 진행하였다는 사정은 보이지 않는 점 등에 종합하면, 원고는 1차 점검에 앞서 피고 조사원 등이 제시한 공문이나 신분증 등에 의하여 조사원 등에게 현장 지도․점검의 권한이 있고, 훈련내용 등을 점검하기 위해 1차 점검을 실시한 사실을 알았다고 봄이 상당하므로, 원고의 위 주장도 받아들이지 아니한다.

원고는, 1차 점검 결과를 서면으로 알리지 않아 평생직업능력법 제58조 제4항을 위반하였다고 주장하나, 갑 제4, 5호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2023. 5. 2. 사전통지(청문실시통지) 및 2023. 5. 31. 이 사건 처분을 통해 원고에게 1차 점검 결과를 서면으로 통보한 사실이 인정되므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

원고는, 피고가 행정조사권을 남용하여 행정조사기본법 제4조 제1항을 위반하였다고 주장하나, 원고가 제출한 증거만으로 피고가 일방적인 예단과 추측, 모호한 증거에 기초하여 1차 점검을 실시하였다거나 조사목적과 관련없는 사항으로 원고나 소속 강사에게 모욕적 언사나 엄포를 놓았다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

처분사유 부존재 주장에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 근거되는 위반사항은 ’평생직업능력법 제19조에 따라 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우 즉, 훈련내용, 훈련방법, 훈련교사․강사, 훈련장소, 훈련시설․장비 등 훈련과정의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우(창체활동에서 승인받은

그러나 앞서 인정한 사실 및 앞서 본 각 증거에다가 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 원고가 훈련내용, 훈련방법 등 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하였음이 넉넉히 인정되므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

피고는 이 사건 학원의 F 간호조무사 과정에 편성된 창체활동 훈련이 대부분 미실시되고 있다는 제보를 받고, 2023. 4. 20. 이 사건 학원으로 1차 점검을 나가 2023년(2023. 3. 13.~2024. 2. 14.) 훈련생 21명을 상대로 설문조사를 한 결과 훈련생들 모두 자습을 한 적이 있고(13명은 2시간 내외, 5명은 1시간 내외, 2명은 2시간 이상이라고 답하였다), 청소년노동인권교육 교재를 지급받은 훈련생은 1명과 불과하다는 사실을 확인하였다(원고는 2차 점검 이후에야 절판된 ’2018청소년노동인권교육’ 교재를 프린트하여 훈련생들에게 지급하였고, 피고가 위 교재의 절판을 지적하자 ‘2022년 청소년노동인권교육 표준교안‘ 교재로 변경신고를 하였다). 또한 2022년(2022. 3. 11.~2023. 2. 10.) 동일 과정 훈련생 9명을 상대로 설문조사를 실시한 결과 7명 중 6명이 훈련기간 동안 자습을 하였음을 확인하였다(4명은 1시간 내외, 2명은 2시간 내외라고 답하였다),

피고 조사원 등은 1차 점검 당시 원고에게 점검 전일 및 점검 당일 실시하거나 실시예정인 훈련관련 수업자료 및 평가자료 등을 요청하였으나 원고는 이를 제출하지 못하였고, 창체활동에 관한 구체적인 강의계획안도 제출하지 못하였다(더구나 2022년과 2023년 모두 동일한 F 간호조무사 자격취득과정임에도 원고는 2022년 창제활동 훈련자료나 평가자료 등을 제출하지 못하였고, 이 사건 시정명령 등 이후에야 창체활동 실시에 관한 자료를 제출하였다).

원고는 1차 점검 과정에서 ’창체활동 시간에 일부 자습시간으로 썼고, 훈련자료가 미비하고, 준비가 부족하였으며, 훈련방법과 평가방법이 부재하다’는 취지의 확인서를 작성하였고, 조사원과의 면담에서 전일 창제활동 시간에 훈련생과 개인상담을 하면서 다른 훈련생들은 자습을 하였음을 인정하였다.

창체활동은 훈련생 전원에게 실시하는 것으로, 훈련시간에 개별상담이 필요할시 훈련 교· 강사 외에 상담자를 따로 두어 훈련에 지장을 주지 말아야 하나, 원고는 훈련시간에 훈련 강의실을 비우고 F 3학년생인 훈련생들을 방치하여 훈련내용과 훈련방법 등 훈련목적을 위반하였다(원고는 훈련생들이 자습을 한 것이 아니라 창체활동 중 일부인 자기주도학습을 한 것이라고 주장하나, 앞서 본 각 증거에 의하면, 원고는 1차 점검시 자기주도학습에 필요한 학습자료와 평가자료 등을 제출하지 못하였고, 창체활동 훈련시간에 지각을 하여 강의를 진행하지 못하거나 강의실을 이탈하여 훈련생 개인상담을 하면서 나머지 훈련생들을 자습하도록 한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다).

결국 원고는 훈련내용, 훈련방법 등 훈련과정의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하였다고 할 것이다.

일사부재리 원칙 위반 주장에 관한 판단

1)항에 따라 이루어졌다.

재량권 일탈․남용 주장에 관한 판단

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교․교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조).

앞서 인정한 사실 및 앞서 본 각 증거에다가 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 주장하는 사정을 참작하더라도 이 사건 처분이 현저히 타당성을 결여하여 재량권을 일탈․남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

직업능력개발훈련은 고용보험법상 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 것으로서, 훈련생에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득․향상시켜 산업현장에서 필요한 기술․기능 인력을 양성하려는 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비의 적절한 사용과 부당청구 방지를 위하여 훈련내용, 훈련방법 등 훈련과정에 대한 관리는 엄격하게 이루어질 필요성이 크다.

이 사건 처분은 앞서 본 평생능력개발법 시행규칙 제6조의3 [별표 1의2] 2. 개별기준 마. 1)항에 따라서 이루어진 것인데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 원고가 한 이 사건 위반행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 보이지도 않는다.

한편, 평생직업능력법 시행규칙 [별표 1의2] 1. 일반기준의 가.목은 ‘처분권자는 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 등 위반행위의 내용ㆍ정도ㆍ동기 및 결과 등을 고려하여 그 처분을 감경할 수 있다. 이 경우 그 처분이 위탁ㆍ인정제한인 경우에는 그 처분기준의 2 분의 1 범위에서 감경할 수 있고, 인정취소(6개월 이하의 기간으로 다목 단서의 해당직종위탁ㆍ인정제한이 병행되는 경우를 포함한다)인 경우에는 시정명령으로 감경할(법 제19조 제2항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다) 수 있다’고 규정하고 있다. 피고는 2차 점검 이후 원고가 창체활동 훈련교육 활동지를 작성하는 등 이 사건 시정명령 등을 이행하자 평생직업능력법 시행규칙 [별표 1의2] 1. 일반기준 가.목을 적용하여 당초 사전통지한 ‘인정취소와 1년 해당직종 위탁․인정제한 처분’을 ‘인정취소와 6개월 해당직종 위탁․인정제한 처분(이 사건 처분)’으로 1/2 감경하였다.

이 사건 처분으로 인하여 원고에게 일정기간 해당 직종의 위탁교육 등을 할 수 없는 불이익이 있게 되지만, 원고는 그 외에 다른 교육훈련을 실시할 수 있고, 직업능력개발훈련 제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회․경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 원고의 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없다.