인천지방법원 2026. 2. 12. 선고 2025구합50705 판결

원고는 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 공익법인의 설립 · 운영에 관한 법률(이하 '공익법인법'이라 한다)의 규정에 따라 장차 국가에 유익한 지도적 인품의 배양을 위한 국내 및 해외동포에 대한 장학사업을 실시함으로서 국가발전에 기여함을 목적으로 하여 설립된 법인으로, 위 목적 달성을 위해 장학금 보조, 학술연구 보조, 해외동포의 국내학업시 교육비 보조 등의 사업을 실시하고 있다.

B는 2016. 1. 1.부터 원고의 차장으로 재직하면서 자금 업무 등을 담당한 자로, 원고는 2025. 2. 27. B가 아래와 같은 내용으로 원고의 재산을 횡령하였다며 인천서부경찰서에 B 등 관련자들을 고소하였다<1>.

B는 2018. 8. 21.부터 2024. 3. 4.까지 장학금 지급 기준에 부합하지 않는 대상자들을 원고 장학금 지급 대상자로 선정하여 이들에게 장학금을 지급한 다음 위 대상자들로부터 장학금의 50% 이상에 해당하는 금액을 돌려받아 합계 1,281,240,000원을 횡령함.

B는 2017. 4. 9.부터 2024. 4. 12.까지 소지하고 있던 원고 명의 법인카드를 업무 외의 목적으로 사용하여 3,442회에 걸쳐 888,171,829원을 횡령함.

B는 2016. 4. 8.부터 2024. 3. 4.까지 원고 법인 명의의 은행 계좌에서 현금을 인출하거나 자신의 계좌로 돈을 이체하는 방법으로 123회에 걸쳐438,274,940원을 횡령함.

한편 원고는 B의 위와 같은 범행을 알게 된 후 2024. 11.경 인천광역시서부교육

공익법인법 제14조에 의해 원고를 지도 · 감독할 권한이 있는 피고는 원고의 회계자료 등을 검토한 후 2025. 1. 24. '원고의 회계부정이 보고되어 2016년에서 2024년의 회계서류를 검토한 결과 다수의 법령위반사실이 발견되어 관련 규정에 따른 행정처분을 부과하고자 한다'는 내용의 사전통지절차를 거친 후, 2025. 3. 20. 원고에게 별지1 기재와 같은 내용의 행정처분 통지서를 보냈다.

쟁점 부분

원고의 주장

1항 처분

3, 4, 6, 8항 처분

원고는 B 등의 횡령 범행으로 인하여 재산에 큰 손실을 입은 상태이고 비영리법인으로서 6개월 내 위 금액을 마련할 수익활동 등을 할 수도 없는 상황이므로, 시정명령 이행 기간 내에 21억 원에 가까운 금액을 보전하라고 하는 것은 실현 가능성이 전혀 없어 3, 4항 처분은 위법하다.

피고가 3, 4항 처분으로 손실 재산 전액을 보전하도록 하였으면서도 8항 처분에서 추가 금액을 더 회수 보전하도록 한 것은 손실 재산의 이중 보전을 명하고 있는 것으로 침해의 최소성 원칙 등 비례원칙에 위반된다.

원고는 현재 B 등으로부터 범죄수익을 반환받기 위하여 형사고소를 진행하였고 이후 민사소송을 접수할 예정인데, 형사 고소 및 민사 손해배상소송 등의 진행 및 판결의 집행을 하려면 시간이 오래 걸릴 것으로 보인다. 그런데 피고가 3, 4항 처분의 시정기간을 6개월로 정한 것은 그 내용에 비추어 시정명령을 실질적으로 이행하지 못할 정도로 지나치게 짧게 정하였음이 분명하다. 그리고 위 3, 4항 처분을 1년 이내 이 행하지 않는 경우 원고 설립허가를 취소하겠다고 통지한 6항 처분 또한 이행기간을 지나치게 짧게 정한 것이다. 이러한 사정들 및 보전해야 하는 금액이 21억 원이라는 점을 고려하면 이 사건 처분은 시정명령 기간이 지나치게 짧아 위법하다.

원고 및 원고의 이사, 감사는 B의 범행에 관하여 전혀 알지 못한 점, 원고는 현재 법인정상화를 위하여 새로운 이사가 취임하여 최선의 노력을 다하고 있는 점 등을 종합하면, 6항 처분은 잘못된 사실에 기반하여 이루어진 것으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

1항 처분의 적법 여부

공익법인법 제5조 제9항은 '공익법인은 주무 관청의 승인을 받아 상근임직원의 수를 정하고 상근임직원에게는 보수를 지급한다'고 규정하고 있다. 그리고 원고의 정관 제14조는 '상임이사를 제외한 임원에 대해서는 보수를 지급하지 아니한다'고 규정하고 있다.

원고는 1990. 2. 26. 사무장 및 서무 2명에 대한 상근 임직원 정수 승인 요청을 하였고, 당시 주무관청인 교육구청장은 1990. 3. 3.경 원고의 상근 임직원 정수를 승인하였다. 그러나 원고는 위와 같이 승인받은 임직원 2명 외에 승인받지 않은 임직원 4명(C, D, E, F)에게 추가로 인건비를 지급하였고, 이에 피고는 원고에게 2020년부터 2025년까지 위 4명에게 지급된 인건비 합계 727,180,517원 전액을 회수하여 보전하라는 내용의 시정명령을 하였다.

위 인건비 약 7억 원 중 약 4억 2,900만 원은 원고의 대표자(이사)였던 C에게 지급된 것이고 약 2억 5,000만 원은 D에게 지급된 것인데, D은 C의 운전기사 또는 비서 역할을 수행했던 것으로 보인다. 그리고 미승인 임직원 4명 중 F는 근로계약서를 작성하였으나 나머지 3명은 근로계약서를 작성한 사실이 없다.

원고는 공익법인법 및 원고의 정관 규정에 위반하여 주무관청의 승인을 받지 않은 임직원에게 5년간 합계 약 7억 원의 임금을 지급하였으므로, 피고가 공익법인법 제14조<2>에 근거하여 이를 회수하라는 내용의 시정명령을 한 것은 적법하다. 원고는 인건비를 지급받은 사람들이 근로자에 해당하여 임금 회수가 불가능하다는 취지로 주장하나, 위 사람들이 실제 원고의 근로자에 해당한다고 볼 자료가 제출되지 않았을 뿐 아니라, 원고 주장처럼 실제 근로자에 해당한다 하더라도 그러한 사정만으로 시정명령이 위법하다고 할 수 없다. 만약 원고 주장대로라면 공익법인이 공익법인법 제5조 제9항을 위반하여 근로자에게 임금을 지급하더라도 이에 대한 시정명령을 할 수 없다는 것이 되므로, 이는 공익법인의 공익성을 유지하기 위한 관련 법령의 취지에 반한다.

한편 피고는 시정명령 기간을 행정처분 통지일로부터 6개월로 정하였는데, 비록 원고가 보전해야 할 금액이 적지는 않으나, 공익법인법의 취지, 처분사유가 된 행위의 기간 및 내용 등의 여러 사정을 종합하여 보면, 6개월의 기간이 시정명령을 실질적으로 이행하지 못할 정도로 지나치게 짧다고 보이지도 않는다.

3, 4, 6, 8항 처분의 적법 여부

각 시정명령 및 경고의 내용

공익법인은 기본재산을 매도 등 처분할 경우 주무 관청의 허가를 받아야 하고, 기본재산의 평가액에 변동이 있을 경우 정관 변경 절차를 밟아야 한다(공익법인 법 제11조, 원고 정관 제7조). 원고의 정관(을 제3호증)에 의하면 원고의 기본재산 중 현금은 합계 937,420,000원인데, 원고는 위 기본재산 현금 중 669,244,000원을 계좌에 예치해놓지 않아 기본재산을 감소시켰고, 피고는 위 손실액을 보전하여 정기예금으로 예치할 것을 내용으로 시정명령을 하였다(3항 처분). 그리고 피고는 원고의 수익사업회계 임대보증금 1,423,716,000원이 손실되었다는 이유로 위 손실금액 전액을 정기예금

피고는 원고가 장학금 지급기준에 부합하지 않는 대상자를 선발하여 장학금을 지급한 후 이를 환수한 것[위 1.나의 1)항]은 목적사업 이외의 사업을 수행하고 목적사업 수행 실적이 부진한 것에 해당한다고 보고, 이에 대하여 원고가 업무담당자및 공모자로부터 착복한 금액을 환수하는 경우 이를 보통재산에 편입하도록 시정조치를 명하였다(8항 처분).

실현가능성이 없다는 주장에 대한 판단

공익법인법 제11조는 '공익법인의 기본재산은 목록과 평가액을 정관에 적어야 하고 평가액에 변동이 있을 때에는 지체없이 정관 변경 절차를 밟아야 하며(제2항), 기본재산을 처분하는 경우에는 주무관청의 허가를 받아야 하고(제3항), 공익법인은 목적사업을 수행하기 위해 그 재산을 선량한 관리자의 주의를 다하여 관리하여야 한다(제5항)'고 규정하고 있다. 그리고 공익법인의 기본재산을 처분하면서 주무관청의 허가를 받지 않을 경우 벌칙 규정도 두고 있는데(제19조 제1항), 이러한 공익법인의 기본재산 처분 허가제도는 공익법인 존립의 기초가 되는 기본재산의 원활한 관리 및 유지와 재정의 적정을 기함을 목적으로 하는 것이다. 한편 공익법인은 조세 감면 등 다양한 혜택을 받을 수 있으므로(제15조) 공익법인이 적법한 절차에 따라 운영되도록 규제할 필요성이 있다.

3항 처분은 원고의 기본재산 중 손실된 부분을 보전하라는 내용인데, 앞서 본 것처럼 기본재산은 원고의 존립의 기초가 되는 재산으로 공익법인 제도의 취지상 당연히 보전되어야 하는 것이므로 기본재산(예금)의 보전을 명하는 이 부분 시정명령은 적법하다.

그리고 피고는 원고가 임차인들에게 반환하여야 할 임대보증금을 보전하여 이를 정기예금으로 예치하도록 하는 내용의 시정명령을 하였는데(4항 처분), 그 금액이 약 14억 원으로 적지 않으나 위 돈은 임대차계약이 종료된 이후 임차인들에게 반환하여야 할 돈인 점에 비추어 볼 때 위 시정명령은 적법하다.

한편 피고는 2021. 8. 30.경 원고에게 ① 원고가 주무관청의 허가 없이 기본재산 358,100,224원을 감소시킨 사실이 있고, ② 공익법인의 기본재산인 부동산 임대로 수익사업을 운영할 경우 임대보증금은 수익사업 회계로 별도 관리하여야 하고 기타비유동자산으로 계상하여 관리하여야 하는데도 원고가 임차인 11명에게 반환해야 할 임대보증금 1,477,436,000원을 임의 사용한 사실이 있다며 경고 및 시정조치를 명한 적이 있는데, 이는 3, 4항 처분의 원인사실과 유사한 내용이다. 이처럼 원고가 과거에 동일한 내용으로 경고조치를 받은 사실이 있는 점, 기본재산은 공익법인 존립의 기초가 되는 재산이고 임대차보증금은 추후 임차인들에게 반환해야 하는 돈인 점 등 앞서 본 여러 사정들을 종합하여 보면 보전해야 할 금액이 크다는 사정만으로는 시정명령의 이행이 불가능하여 위법하다고 할 수 없다.

비례원칙 위반 주장에 대한 판단

3항 처분은 원고의 기본재산인 현금 부족분을 보전하라는 것이고, 4항 처분은 임차인들에게 돌려줘야 할 임대차보증금 상당액의 손실을 보전하라는 것이며, 8항 처분은 추후 B 등의 횡령 범행과 관련하여 B 등으로부터 피해금액을 돌려받을 경우에 그 돈은 원고의 보통 재산으로 편입하라는 것이다.

앞서 본 것처럼 3, 4항 처분은 적법하고 정당하다. 그리고 공익법인 기본재산과 임대차보증금을 보존해야 할 필요성 등 앞서 본 사정을 고려하면 이를 조속히 시정해야 할 필요성도 인정된다. 반면 8항 처분은 만약 이후에 B 등으로부터 횡령금액을 반환받으면 이를 원고의 보통재산으로 편입하라는 것으로 이 부분은 시정명령 이행기간이 정해져 있지 않고 보전해야 할 금액도 정해져 있지 않다.

이러한 사정들 및 위 2)항에서 본 것처럼 원고의 기본재산은 2021년에도 감소되어 있던 상태였던 점, B의 범행 부분은 아직 수사 중인 점, 공익법인 규제의 필요성 등 여러 사정을 종합하여 보면, 3, 4항 처분을 하면서 8항 처분을 명한 것이 비례원칙에 위반된다고 할 수 없다.

한편 원고는 8항 처분의 근거규정으로 기재한 공익법인법 제14조 제3항은 처분 내용에 적합한 근거규정이 아니라는 취지로도 주장한다(소장 16-17면).

이행 기간이 지나치게 짧다는 주장에 대한 판단

원고는 이 사건 처분에 대한 2025. 3. 28.자 시정명령 이행계획서에서 3, 4항 처분과 관련하여 '원고의 기본재산 중 주식 일부를 처분하여 확보한 현금으로 손실이 난 현금부분 기본재산을 보전하고, 이후 B 등으로부터 횡령금액을 회수하면 그 금액을 재단재산으로 편입하겠다'는 시정명령 이행계획을 밝혔다. 그러나 원고의 이행계획처럼 형사재판 및 민사재판 절차를 거쳐 횡령금액을 회수한 후에 기본재산 손실 등을 보전하겠다는 것은 앞서 본 공익법인의 취지 등에 비추어 적절하지 않다.

오히려 원고는 1998년경에도 원고 상임이사의 횡령 범행으로 약 4억 6,000만 원의 재산 손실을 입은 적이 있었던 점, 피고는 2021년부터 2023년까지 원고에게 기부금 사용승인 소홀 · 임원 관리 소홀 · 기본재산 임의처분 · 임대보증금 관리 소홀 ·기부금 미승인 집행 · 수익사업 회계와 목적사업 회계 혼용 운영 등을 이유로 5차례 시정명령을 한 점을 비롯하여 앞서 본 여러 사정을 종합하여 보면, 원고 재산을 조속히 보전해야 할 필요가 있다고 보이므로 6개월의 시정명령 기간이 시정명령을 실질적으로 이행하지 못할 정도로 지나치게 짧다고 할 수 없다.

잘못된 사실에 기반한 처분이라는 주장에 대한 판단

공익법인법 제7조는 공익법인의 이사회가 공익법인 재산의 관리에 관한 사항을 심의 결정하도록 규정하고 있고, 제10조 제1항 제1호는 공익법인의 감사는 공익법인의 업무와 재산상황을 감사하는 일을 한다고 규정하고 있다. 그리고 제11조 제5항은 공익법인이 목적사업을 수행하기 위하여 그 재산을 선량한 관리자의 주의를 다하여 관리하여야 한다고 규정하고 있다.

원고는 원고와 원고의 이사, 감사가 고의로 직무유기를 하지 않았으므로 이 부분 처분이 부당하다는 취지로 주장하나, 이 부분 처분사유는 '이사, 감사, 법인의 선관의무 위반 및 직무유기'이고 고의로 직무유기를 하였다는 것을 이유로 한 것은 아니다. 그리고 이 사건 처분의 근거가 된 위반사항의 내용, 위반행위의 기간, 손실금액의 액수 및 위 공익법인법의 내용 등 여러 사정에 비추어 보면, 원고 재산에 큰 손실이 발생한 것은 원고와 원고의 이사, 감사가 공익법인법에 정하여진 자신의 의무를 제대로 수행하지 않았기 때문으로 보는 것이 타당하므로, 이 부분 처분이 잘못된 사실에 기반한 것이라는 원고 주장은 이유 없다.